A importância da lei complementar para disciplinar os conflitos

É relevante ressaltar aqui, ao tratarmos das funções da lei complementar em matéria tributária, a importância desta para disciplinar os conflitos de competência. Estes ocorrem quando um mesmo fato é objeto de tributação por um ou mais entes políticos. Tais conflitos podem ocorrer tanto entre entes da mesma espécie (como os que ocorrem entre os Estados no caso do IPVA ora tratado), quanto entre entes de natureza diferente (entre a União, os Estados e Municípios – conflitos envolvendo o IPI e o ISS, o ISS e o ICMS, por exemplo). Além disso, as controvérsias costumam surgir em decorrência das materialidades e, ainda, das espacialidades dos tributos.

Devido à preocupação em manter o esquema federativo e a autonomia dos Municípios, o Constituinte atribuiu à lei complementar a competência para servir de veículo introdutor de normas destinadas a prevenir os conflitos de competência. Esse conflito de competência ao qual a Constituição reservou disciplina à lei complementar pressupõe: (i) uma delimitação de competência prévia – e, portanto, realizada no seio constitucional –, que abordaremos em seguida; e (ii) um problema de lacuna pragmática a ser completada no processo de positivação do direito, especificamente pela lei complementar159_.

Da análise do texto constitucional, verifica-se que a repartição das competências tributárias é uma preocupação que norteou o legislador constituinte, dedicando diversas passagens à disciplina do assunto. Contudo, não obstante a pormenorizada distribuição das competências entre as pessoas políticas realizada pela

159 _{MCNAUGHTON, Charles William. Elisão e norma antielisiva. Completabilidade e Sistema} Tributário. São Paulo: Noeses, 2014, p. 139.

Constituição, há campos da incidência tributária em que surgem dúvidas sobre o ente constitucionalmente autorizado a exigir tributos com relação a determinados fatos.160

A legislação complementar exerce, assim, fundamental importância, especialmente na seara tributária, servindo de mecanismo de ajuste, “calibrando a produção legislativa ordinária em sintonia com os mandamentos supremos da Constituição da República”161_{. A relevância da Lei Complementar, nesse ponto, é}

justamente servir de veículo introdutor de normas destinadas a prevenir conflitos e, em última análise, invasões de competência entre as pessoas políticas.

2.10.4 A instituição dos tributos pelos entes competentes. A regra-matriz de incidência tributária.

Como fixado outrora, tratou o constituinte de partilhar as competências para criar impostos entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, de acordo com um critério material. O constituinte, desta feita, descreveu objetivamente fatos que podem ser colocados, pelos legisladores originários federal, estaduais, distrital e municipais, nas hipóteses de incidência dos impostos de suas pessoas políticas.

A Constituição da República traçou, então, o molde dentro do qual o legislador ordinário poderá atuar, cuja norma jurídica que versar sobre tributos de sua competência somente poderá ser editada respeitando-se todos os rígidos limites constitucionais.

Cumpre esclarecer que o exercício da competência tributária se dá com a edição, pelos entes políticos, de textos legislativos, que ingressam no ordenamento, criando a disciplina de novas situações tributárias. Dessa forma, o legislador, cumpridos os requisitos do processo legislativo, introduz textos de lei tributária no

160 _{CARVALHO, Paulo de Barros. Direito tributário: linguagem e método. 5. ed. São Paulo: Noeses,} 2013, p. 391.

sistema jurídico. Lendo-os, elabora o intérprete as significações da mensagem escrita, elaborando os juízos hipotéticos e, assim, dando origem às normas jurídicas tributárias.

Pois bem, existem diferentes regras jurídicas que se caracterizam como tributárias, podendo-se citar: a) as normas que demarcam princípios; b) as normas que definem a incidência dos tributos (descrevem os elementos da regra-matriz de incidência tributária); e c) normas que fixam outras providências administrativas para a operatividade do tributo (como exemplo, as de lançamento, fiscalização e deveres instrumentais).

Por esse ângulo, pode-se chamar de normas tributárias em sentido estrito, especificamente, aquelas que marcam o núcleo do tributo, ou seja, que demarcam os fatos e sujeitos da regra-matriz de incidência tributária, e as normas tributárias em sentido amplo são todas as demais. Nesse passo, denomina-se a norma jurídica instituidora do tributo de “regra-matriz de incidência tributária” (RMIT).

Frisa-se que a regra-matriz de incidência tributária é uma estrutura lógico- sintática de significação, esquematizada para fins metodológicos. Nela tem-se “a expressão mínima e irredutível de manifestação do deôntico, com o sentido completo”162_{, com os elementos mínimos necessários à instituição do tributo. Trata-}

se de uma norma geral e abstrata, na qual o antecedente é posto de forma hipotética: “se ocorrer o fato F”. Além disso, caracteriza-se como regra de conduta (em sentido estrito), pois qualifica deonticamente os comportamentos inter-humanos por ela alcançados.

A regra-matriz de incidência tributária é composta por cinco critérios, sendo três na hipótese e dois no consequente. A hipótese, suposto ou antecedente, prevê um fato de conteúdo econômico, enquanto o consequente estatui um vínculo obrigacional entre os sujeitos ativo e passivo, de tal forma que o primeiro ficará investido no direito

162 _{Conforme ensinamentos de Paulo de Barros Carvalho (Direito tributário: linguagem e método.} 5. ed. São Paulo: Noeses, 2013, p. 611).

subjetivo público de exigir, do segundo, o pagamento de uma determinada quantia em dinheiro, equivalente ao tributo. Em contrapartida, o sujeito passivo terá o dever jurídico de prestar aquele objeto.

Os critérios observados no antecedente normativo da regra-matriz de incidência tributária descrevem o fato, a conduta e os eventos do mundo em decorrência do que se origina a obrigação de recolher o gravame, e os elementos do vínculo constam dos critérios da consequência.

A hipótese da norma (descritor), nas palavras de Lourival Vilanova163_{, se}

refere à parte ou membro da norma que tem a função de descrever possível ocorrência no mundo, possível modificação do estado das coisas que entretêm a instável circunstância humana. Assim, a hipótese normativa é composta pelo critério material, que descreve o comportamento de alguma pessoa, critério temporal e critério espacial, que condicionam esse comportamento.

Já o consequente normativo possui a função de definir os critérios do vínculo jurídico a ser interposto entre duas ou mais pessoas, em razão da ocorrência de um fato jurídico. Prescreve um comportamento relacional que se originará quando da ocorrência de um determinado fato jurídico, no consequente da norma. No consequente estão o critério pessoal, que identifica os sujeitos ativo e passivo, e o critério quantitativo, que determina a base de cálculo e a alíquota.

A conjunção desses critérios nos oferece a possibilidade de exibir, na sua plenitude, o núcleo lógico estrutural da regra-matriz de incidência tributária:

D{[Cm(v.c).Ce.Ct][Cp(Sa.Sp).Cq(bc.al)]}

Essa linguagem formal pode ser explicada da seguinte forma: “D” é o dever- ser neutro, interproposicional, que outorga validade à norma jurídica, incidindo sobre o conectivo implicacional para juridicizar o vínculo entre a hipótese e a consequência.

“[Cm(v.c).Ce.Ct]” é a hipótese normativa, em que “Cm” é o critério material da hipótese, núcleo da descrição fáctica; “v” é o verbo, sempre pessoal e de predicação incompleta; “c” é o complemento do verbo; “Ce” é o critério espacial; “Ct” o critério temporal; e “.” é o conectivo conjuntor. ““ é o símbolo do conectivo condicional, interproposicional; e “[Cp(Sa.Sp).Cq(bc.al)]” é o consequente normativo, em que “Cp” é o critério pessoal; “Sa” é o sujeito ativo da obrigação; “Sp” é o sujeito passivo. Em seguida, “Cq” é o critério quantitativo; “bc” é a base de cálculo; e “al” é a alíquota.

A união de todos esses dados exibe, na plenitude, o núcleo lógico-estrutural da norma-padrão, preenchido com os requisitos necessários e suficientes para o impacto jurídico da exação tributária.

3 A COMPETÊNCIA DOS ESTADOS MEMBROS E DO DISTRITO