A inexistência de lei complementar disciplinando o IPVA

De se rememorar que o IPVA foi criado sob a égide da Constituição da República de 1967, quando já existia a exigência de Lei Complementar para dispor sobre normas gerais de direito tributário168_.

168 _{Embora existam diferentes correntes doutrinárias sobre o alcance das normas gerais de direito} tributário, conforme explicado nos tópicos 2.10.3 e 2.10.4.

Cabe ressaltar, contudo, que o Código Tributário Nacional (Lei nº 5.172/1966), recepcionado pela Constituição de 1988 como Lei Complementar ratione materiae169, não disciplina o IPVA, já que sua edição é anterior à criação do referido imposto, quando ainda era vigente a Taxa Rodoviária Única (TRU).

Não obstante a promulgação da Constituição Federal de 1988 e a nova exigência, em seu art. 146, III, “a”170_{, de lei complementar para tratar das regras gerais}

em matéria de legislação tributária, até hoje não foi publicada tal lei em relação ao IPVA, permanecendo a existência, unicamente, das leis estaduais e distritais que definem, a critério do legislador estadual, todos os elementos do imposto que incidirá dentro do âmbito de competência de cada Estado-membro.

Além disso, também estatui o art. 146 da Carta Maior que é de competência da Lei Complementar dispor sobre conflitos de competência em matéria tributária, e, como se verá adiante, o IPVA vem dando ensejo a diversos conflitos dessa natureza, em especial com relação ao seu critério espacial e sujeito ativo.

Muito já se discutiu a respeito da validade da cobrança do IPVA pelos Estados e Distrito Federal sem a existência de uma Lei Complementar definidora de seus critérios essenciais, após o advento da Constituição de 1988. Tal discussão mereceu a atenção do Supremo Tribunal Federal, que decidiu pela constitucionalidade da cobrança, em razão do disposto no art. 24, § 3º, da Carta Magna, que trata da competência legislativa plena dos Estados e Distrito Federal, na hipótese de inexistência de normas gerais editadas pela União e, ainda, em decorrência do art. 34 do ADCT, que autorizou a edição, pelos Estados, das leis necessárias à aplicação do sistema tributário nacional. Como exemplo, cita-se:

169 _{Apesar de ser formalmente lei ordinária, o Código Tributário Nacional versa sobre matérias} reservadas pela CF/88 à Lei Complementar, razão pela qual entende-se que foi recepcionado pela atual Carta Magna com o status de Lei Complementar Ratione Materiae.

170 _{“Art. 146. Cabe à lei complementar:}

III - estabelecer normas gerais em matéria de legislação tributária, especialmente sobre:

a) definição de tributos e de suas espécies, bem como, em relação aos impostos discriminados nesta Constituição, a dos respectivos fatos geradores, bases de cálculo e contribuintes; […]” (BRASIL. Presidência da República. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988.

IMPOSTO SOBRE PROPRIEDADE DE VEÍCULOS AUTOMOTORES - DISCIPLINA. Mostra-se constitucional a disciplina do Imposto sobre Propriedade de Veículos Automotores mediante norma local. Deixando a União de editar normas gerais, exerce a unidade da federação a competência legislativa plena - § 3º do artigo 24, do corpo permanente da Carta de 1988 -, sendo que, com a entrada em vigor do sistema tributário nacional, abriu-se à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, a via da edição de leis necessárias à respectiva aplicação - § 3º do artigo 34 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias da Carta de 1988.171

Dessa forma, o entendimento da Corte Suprema, no caso do IPVA, foi no sentido de que a inação do legislador nacional não impede os Estados-membros de exercerem sua competência tributária. De fato, poderia se considerar um atentado ao princípio federativo impedir que os Estados-membros instituíssem um imposto que foi a eles conferido na repartição das competências tributárias feita pelas Constituições brasileiras de 1967 (após Emenda nº 27/85) e 1988, em decorrência única e exclusiva da inércia do poder legislativo nacional por quase trinta anos.

Não se pode negar, todavia, que o crescimento, nos dias atuais, das discrepâncias dos ordenamentos estaduais (e do Distrito Federal) e a existência de conflitos de competência entre os próprios Estados demonstram a carência de uma Lei Complementar Nacional, no sistema tributário brasileiro, a balizar a relativa e limitada discricionariedade dos legisladores estaduais na instituição e cobrança do IPVA.

A par disso, há de se lembrar que exercer a “competência legislativa plena”, conforme autorizado pelo STF, é exercer a competência nos moldes como outorgado pela Constituição e dentro dos seus limites. O fato de ter sido reconhecida a

171 _{BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Recurso Extraordinário nº 167.777-SP. Relator: Ministro} Marco Aurélio. Julgamento: 04 mar. 1997. Órgão Julgador. Segunda Turma. Publicação: DJ, 09 maio 1997. Acórdão na esteira de outros julgados que retratam o entendimento já pacífico do STF sobre o assunto: BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Agravo Regimental no Recurso

Extraordinário nº 191.703-SP. Relatora: Ministra Néri da Silveira. Julgamento: 19 mar. 2001.

Órgão Julgador: Segunda Turma. Publicação: DJ, 12 abr. 2002; BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Agravo Regimental no Agravo de Instrumento nº 279.645-MG. Relator: Ministro Moreira Alves. Julgamento: 05 dez. 2000. Órgão Julgador: Primeira Turma. Publicação: DJ, 02 mar. 2001.

competência dos Estados e do Distrito Federal para instituir e cobrar o imposto sobre a propriedade de veículos automotores, mesmo diante da inexistência da Lei Complementar, significa maiores esforços do intérprete. Os parâmetros para instituição e cobrança do IPVA estão postos no sistema, sendo necessária a interpretação do conjunto de regras que compõem o ordenamento jurídico, realizando-se as devidas relações de coordenação e subordinação.

Por essa razão, passaremos a analisar cada um dos aspectos da norma geral e abstrata relativa ao IPVA, conforme balizas constitucionais, a fim de identificar qual é essa “competência legislativa plena” conferida às unidades federadas.