4 A PROMOÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS
4.3 O processo de elaboração e produção de políticas públicas
4.3.2 A inclusão na agenda e a formulação de soluções
A agenda pública consiste em uma lista de prioridades a ser discutida pelos agentes públicos. A agenda pode transformar-se em assuntos que serão discutidos na mídia, resultando em programas e ações do governo, com planejamento orçamentário362. Não há hierarquia entre os problemas incluídos na agenda. A agenda não é um documento formal, e sequer há uma ordem ou sequência de discussões a ser seguida.
Incluir um problema na agenda não significa afirmar que este será solucionado por meio de políticas públicas, pois é possível que o assunto não seja considerado mais uma prioridade, em razão de diversos motivos, e sequer relevante em um determinado momento histórico, podendo haver a inclusão ou exclusão de problemas públicos da agenda, além do adiamento das discussões sobre um determinado assunto363.
Afirma-se que um problema público torna-se prioritário na agenda quando: verifica- se uma situação de crise, como, por exemplo, discussões de programas voltados à garantia do
361 SILVA, Maria Ozanira da Silva e. Avaliação de políticas e programas sociais: aspectos sociais e metodológicos. SILVA, Maria Orzanira da Silva (Org.). Avaliação de políticas e programas sociais: teoria e prática. São Paulo: Veras Editora, 2001, p. 38.
362 SECCHI, Leonardo. Políticas Públicas: conceitos, esquemas de análises, casos práticos. São Paulo: Cengage Learning, 2010, p. 36.
363 DIAS, Reinaldo; MATOS, Fernanda. Políticas Públicas: Princípios, propósitos e processos. São Paulo: Atlas, 2011, p. 71.
direito à habitação após o período de enchentes, que deixam centenas de desabrigados em um município ou Estado; é de interesse dos grupos dominantes política e economicamente, que passam a pressionar os agentes públicos por respostas céleres e urgentes; podem tornar-se “janelas” de oportunidade, ou seja, podem significar o aferimento de vantagens para um ator ou um grupo determinado364.
Ademais, quanto maior o público atingido pelo problema, quanto mais importante for o tema de acordo com a opinião pública, quanto mais o problema perdura no tempo, quanto menos complexa for a sua solução e se já houver experiências semelhantes no combate à referida questão social, maior a possibilidade de atrair a atenção das autoridades e da sociedade em geral365. Como exemplo de problemas públicos que foram incluídos na agenda e tornaram-se políticas públicas, é possível citar a criação, pelo Governo Federal, de programas como Bolsa Escola, Minha Casa Minha Vida, Auxílio Gás, Fome Zero, Bolsa Alimentação e Bolsa Família.
Quando determinado problema público é incluído na agenda e discutido na mídia e pelas autoridades públicas, analisam-se as relações de custo e benefício da implantação de programas para a sua solução, considerando o número de pessoas que serão beneficiadas, o custo das medidas que poderão ser adotadas, a magnitude do projeto, o retorno financeiro e social, os benefícios e os impactos da atuação governamental, estudos técnicos sobre a sua viabilidade, entre outras questões.
Desse modo, pode-se afirmar que “toda construção de agendas envolve um processo altamente seletivo, em que concorrem os problemas com diversas hierarquias de prioridades, que em geral são bastante heterogêneas”366. A incorporação de um problema na agenda decorre de pressão política e social, de discussões, de opiniões divergentes e de interesses diversos.
As discussões giram em torno da formulação de soluções para o problema público e das medidas necessárias para tanto. Dentre as inúmeras possibilidades de resolução da questão social, deve-se analisar quais são as alternativas mais apropriadas, que implicarão mais benefícios para a comunidade atingida e serão mais eficazes no combate ao problema existente, mediante a utilização de métodos e de técnicas viáveis.
364 DIAS, Reinaldo; MATOS, Fernanda. Políticas Públicas: Princípios, propósitos e processos. São Paulo: Atlas, 2011, p. 71.
365 DIAS, Reinaldo; MATOS, Fernanda. Políticas Públicas: Princípios, propósitos e processos. São Paulo: Atlas, 2011, p. 74.
366 DIAS, Reinaldo; MATOS, Fernanda. Políticas Públicas: Princípios, propósitos e processos. São Paulo: Atlas, 2011, p. 73.
Várias propostas serão analisadas e rejeitadas até que as alternativas mais apropriadas sejam identificadas. As alternativas transformam-se, pois, em expectativas de resolução do problema público. E, neste momento, negociações, compromissos, coalisões são realizadas, a fim de que, dentre as alternativas possíveis, uma seja escolhida pelos agentes públicos para ser executada posteriormente.
Ademais, nesta etapa, destaca-se a função dos técnicos e especialistas da matéria, que, mediante informações e dados científicos e estatísticos, contribuem para a construção de soluções oportunas367. Ernesto Cohen e Rolando Franco368 corroboram esse entendimento, afirmando o seguinte: “sem negar a importância do âmbito da decisão política, é necessário enfatizar a conveniência, inclusive a própria necessidade, de que ela tenha uma sólida base técnica”.
A etapa da formulação de alternativas constitui-se, pois, do diagnóstico sobre a questão social; da observação das alternativas para a sua resolução, dos recursos a serem utilizados, das instituições e órgãos envolvidos e do compartilhamento de deveres e responsabilidades, tendo como principal característica a participação do corpo técnico específico369. Para Enrique Saraiva370, a discussão das alternativas consiste no efetivo momento de elaboração de políticas públicas.
Após as discussões, que envolvem a formulação de soluções para determinado problema público, ou este será efetivamente retirado da agenda, por não ser de interesse público no momento, ou será convertido em programas e ações do governo, justificando uma intervenção estatal legítima, resultando em escolhas e decisões motivadas371. Existe, assim, uma diferença significativa entre as etapas de formulação e de escolha: “a primeira corresponde a uma etapa prévia, onde os atores sociais e agentes públicos apresentam diversas soluções para o problema
367 DIAS, Reinaldo; MATOS, Fernanda. Políticas Públicas: Princípios, propósitos e processos. São Paulo: Atlas, 2011, p. 77.
368 COHEN, Ernesto; FRANCO, Rolando. Avaliação de projetos sociais. Petrópolis: Vozes, 1993, p. 67-68.
369 SILVA, Maria Ozanira da Silva e. Avaliação de políticas e programas sociais: aspectos sociais e metodológicos. SILVA, Maria Orzanira da Silva (Org.). Avaliação de políticas e programas sociais: teoria e prática. São Paulo: Veras Editora, 2001, p. 38-39.
370 SARAIVA, Enrique. Introdução à teoria da política pública. In: SARAIVA, Enrique; FERRAREZI, Elisabete (Org.). Políticas públicas: coletânea. Brasília: ENAP, 2006, p. 33.
371 SARAIVA, Enrique. Introdução à teoria da política pública. In: SARAIVA, Enrique; FERRAREZI, Elisabete (Org.). Políticas públicas: coletânea. Brasília: ENAP, 2006, p. 33.
que o Estado se propôs a resolver [...]”372, já a escolha corresponde ao momento de determinação de uma ou mais fórmulas apresentadas anteriormente.