A intervenção do Estado na economia pela instituição de contribuições

do Estado na busca pela eficiência econômica. Assim, em relação à utilização de tributos neste sentido, foram apresentadas as espécies tributárias, com enfoque principalmente na classificação doutrinária destas em relação à finalidade e ao destino do produto da respectiva arrecadação. Nas linhas finais deste trabalho será analisada a espécie tributária representada pelas as contribuições especiais, com primazia no estudo da CIDE-combustível, em atenção às premissas estabelecidas pelo Neoinstitucionalismo na Análise Econômica do Direito.

Desde a primeira Constituição brasileira, promulgada em 1824, se tem a previsão de arrecadação de contribuições232. O emprego deste vocábulo, no entanto, referia-se ao que hoje se entende como tributos e, por isso, foi substituído pelo termo “imposto” na Constituição da República de 1891233. A utilização do termo tributo começa a ser utilizado para designar o gênero das espécies tributárias na Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil de 1934234. Nesta Carta fica estabelecida, pela primeira vez num texto constitucional, a forma tripartite de custeio da previdência235.

Esta forma de custeio permanece na Constituição dos Estados Unidos do Brasil de 1937236, que também determina a cobrança de contribuições sindicais. Já a Constituição de

232

“Art. 15. E' da attribuição da Assembléa Geral (...) X. Fixar annualmente as despezas publicas, e repartir a contribuição directa. (...) Art. 171. Todas as contribuições directas, á excepção daquellas, que estiverem applicadas aos juros, e amortisação da Divida Publica, serão annualmente estabelecidas pela Assembléa Geral, mas continuarão, até que se publique a sua derogação, ou sejam substituidas por outras. Art. 172. O Ministro de Estado da Fazenda, havendo recebido dos outros Ministros os orçamentos relativos ás despezas das suas Repartições, apresentará na Camara dos Deputados annualmente, logo que esta estiver reunida, um Balanço geral da receita e despeza do Thesouro Nacional do anno antecedente, e igualmente o orçamento geral de todas as despezas publicas do anno futuro, e da importancia de todas as contribuições, e rendas publicas.”

233

Assim, por exemplo: “Art 72 - A Constituição assegura a brasileiros e a estrangeiros residentes no País a inviolabilidade dos direitos concernentes à liberdade, à segurança individual e à propriedade, nos termos seguintes: § 30 - Nenhum imposto de qualquer natureza poderá ser cobrado senão em virtude de uma lei que o autorize.”

234

“Art 186 - O produto de impostos, taxas ou quaisquer tributos criados para fins determinados não poderá ter aplicação diferente. Os saldos que apresentarem anualmente serão, no ano seguinte, incorporados à respectiva receita, ficando extinta a tributação, apenas alcançando o fim pretendido.”

235

“Art 121 - A lei promoverá o amparo da produção e estabelecerá as condições do trabalho, na cidade e nos campos, tendo em vista a proteção social do trabalhador e os interesses econômicos do País. § 1º - A legislação do trabalho observará os seguintes preceitos, além de outros que colimem melhorar as condições do trabalhador: h) assistência médica e sanitária ao trabalhador e à gestante, assegurando a esta descanso antes e depois do parto, sem prejuízo do salário e do emprego, e instituição de previdência, mediante contribuição igual da União, do empregador e do empregado, a favor da velhice, da invalidez, da maternidade e nos casos de acidentes de trabalho ou de morte; (...).”

236

“Art 138 - A associação profissional ou sindical é livre. Somente, porém, o sindicato regularmente reconhecido pelo Estado tem o direito de representação legal dos que participarem da categoria de produção para que foi constituído, e de defender-lhes os direitos perante o Estado e as outras associações profissionais, estipular

1946 é a responsável estruturação da visão tripartida dos tributos237, que seria consolidada com a publicação do Código Tributário Nacional, em 1966. Nesta Constituição é retomada a previsão da instituição de contribuição de melhoria, suprimida no texto de 1937.

Em 1967, com a promulgação da Constituição da República Federativa do Brasil, permanece a visão tripartida dos tributos238, nos termos citados no capítulo anterior. Pela primeira vez é prevista uma contribuição para atender à intervenção no domínio econômico239, bem como o empréstimo compulsório240. Nesta Constituição também é continuada a contribuição social241 e a contribuição sindical242. Tais previsões se repetem em 1969243 e nas posteriores emendas244.

Não procede, portanto, a afirmação de que as contribuições especiais e os empréstimos compulsórios surgiram apenas com a promulgação da Constituição Federal de 1988. O que contratos coletivos de trabalho obrigatórios para todos os seus associados, impor-lhes contribuições e exercer em relação a eles funções delegadas de Poder Público.”

237

“Art 30 - Compete à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios cobrar: I - contribuição de melhoria, quando se verificar valorização do imóvel, em conseqüência de obras públicas; II - taxas; III - quaisquer outras rendas que possam provir do exercício de suas atribuições e da utilização de seus bens e serviços.”

238

“Art 18 - sistema tributário nacional compõe-se de impostos, taxas e contribuições de melhoria e é regido pelo disposto neste Capítulo em leis complementares, em resoluções do Senado e, nos limites das respectivas competências, em leis federais, estaduais e municipais.”

239

“Art 157 - A ordem econômica tem por fim realizar a justiça social, com base nos seguintes princípios: (...)§ 8º - São facultados a intervenção no domínio econômico e o monopólio de determinada indústria ou atividade, mediante lei da União, quando indispensável por motivos de segurança nacional, ou para organizar setor que não possa ser desenvolvido com eficiência no regime de competição e de liberdade de iniciativa, assegurados os direitos e garantias individuais. § 9º - Para atender à intervenção no domínio econômico, de que trata o parágrafo anterior, poderá a União instituir contribuições destinadas ao custeio dos respectivos serviços e encargos, na forma que a lei estabelecer.”

240

“Art 19 - Compete à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios arrecadar: (...) § 4º - Somente a União, nos casos excepcionais definidos em lei complementar, poderá instituir empréstimo compulsório. (...)”. 241

“Art 158 - A Constituição assegura aos trabalhadores os seguintes direitos, além de outros que, nos termos da lei, visem à melhoria, de sua condição social: (...) XVI - previdência social, mediante contribuição da União, do empregador e do empregado, para seguro-desemprego, proteção da maternidade e, nos casos de doença, velhice, invalidez e morte; (...).”

242

“Art 159 - É livre a associação profissional ou sindical; a sua constituição, a representação legal nas convenções coletivas de trabalho e o exercício de funções delegadas de Poder Público serão regulados em lei. § 1º - Entre as funções delegadas a que se refere este artigo, compreende-se a de arrecadar, na forma da lei, contribuições para o custeio da atividade dos órgãos sindicais e profissionais e para a execução de programas de interesse das categorias por eles representadas.”

243

“Art. 163. São facultados a intervenção no domínio econômico e o monopólio de determinada indústria ou atividade, mediante lei federal, quando indispensável por motivo de segurança nacional ou para organizar setor que não possa ser desenvolvido com eficácia no regime de competição e de liberdade de iniciativa, assegurados os direitos e garantias individuais. Parágrafo único. Para atender a intervenção de que trata êste artigo, a União poderá instituir contribuições destinadas ao custeio dos respectivos serviços e encargos, na forma que a lei estabelecer.”

244

Redação da Emenda Constitucional nº 8, de 1977: “Art. 21. Compete à União: (...) § 1º A União poderá instituir outros impostos, além dos mencionados nos itens anteriores, desde que não tenham fato gerador ou base de cálculo idênticos aos dos previstos nos artigos 23 e 24.§ 2º A União pode instituir: I - contribuições, observada a faculdade prevista no item I deste artigo, tendo em vista intervenção no domínio econômico ou o interesse de categorias profissionais e para atender diretamente a parte da União no custeio dos encargos da previdência social. II - empréstimos compulsórios, nos casos especiais definidos em lei complementar, aos quais se aplicarão as disposições constitucionais relativas aos tributos e às normas gerais do direito tributário.”

ocorria apenas era que a interpretação majoritária até então defendida se alinhava com a visão tripartida dos tributos, determinada pelo Código Tributário Nacional.

A partir da Constituição Federal de 1988, assim, foi-se consolidando na doutrina e na jurisprudência pátria a visão qüinqüipartida dos tributos, conforme explicitado no capítulo anterior. A respeito disso: “é induvidosa, hoje, a natureza tributária dessas contribuições.” (MACHADO, 2009, p. 414). Também:

Todo o suporte argumentativo calcava-se na orientação do sistema, visto e examinado na sua integridade estrutural. Assim, outra coisa não fez o legislador constituinte senão prescrever manifestamente que as contribuições são entidades tributárias, subordinando-se em tudo e por tudo às linhas definitórias do regime constitucional peculiar aos tributos. (BARROS CARVALHO, 2007, p. 43).

As contribuições são então “ingressos necessariamente direcionados a instrumentar (ou financiar) a atuação da União (ou dos demais entes políticos) no setor da ordem social” (AMARO, 2005, p. 53). Por tal razão:

Tem como fato gerador uma atuação indireta do Poder Público mediatamente referida ao sujeito passivo da obrigação tributária. A contribuição social caracteriza- se pelo fato de que, no desenvolvimento pelo Estado de determinada atividade administrativa de interesse geral, acarretar maiores despesas em prol de certas pessoas (contribuintes), que passam a usufruir de benefícios diferenciados dos demais (não contribuinte). Tem seu fundamento na maior despesa provocada pelo contribuinte e na particular vantagem a ele proporcionada pelo Estado. (HARADA, 2009, p. 310).

De acordo com a leitura do atual texto constitucional que a prevê245, três são as modalidades de contribuições especiais: as sociais, as corporativas e as interventivas (CARRAZZA, 2005, p. 549). O referido artigo constitucional prevê, ademais, a submissão destas aos princípios tributários da legalidade e da anterioridade, com exceção deste último em relação às contribuições sociais. A partir destas considerações, serão analisadas nas próximas linhas as modalidades de contribuições existentes.

Conforme expressa previsão constitucional246, a seguridade social no Brasil é custeada por meio de contribuições sociais, além da contribuição da União247 e de outras fontes248.

245

“Art. 149. Compete exclusivamente à União instituir contribuições sociais, de intervenção no domínio econômico e de interesse das categorias profissionais ou econômicas, como instrumento de sua atuação nas respectivas áreas, observado o disposto nos arts. 146, III, e 150, I e III, e sem prejuízo do previsto no art. 195, § 6º, relativamente às contribuições a que alude o dispositivo.”

246

Art. 195. A seguridade social será financiada por toda a sociedade, de forma direta e indireta, nos termos da lei, mediante recursos provenientes dos orçamentos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, e das seguintes contribuições sociais: I - do empregador, da empresa e da entidade a ela equiparada na forma da lei, incidentes sobre: a) a folha de salários e demais rendimentos do trabalho pagos ou creditados, a qualquer título, à pessoa física que lhe preste serviço, mesmo sem vínculo empregatício; b) a receita ou o faturamento; c) o lucro; II - do trabalhador e dos demais segurados da previdência social, não incidindo contribuição sobre aposentadoria e pensão concedidas pelo regime geral de previdência social de que trata o art. 201; III - sobre a receita de concursos de prognósticos. IV - do importador de bens ou serviços do exterior, ou de quem a lei a ele equiparar.

247

Prevê a Lei 8.212: “Art. 16. A contribuição da União é constituída de recursos adicionais do Orçamento Fiscal, fixados obrigatoriamente na lei orçamentária anual. Parágrafo único. A União é responsável pela

Ficam assim estabelecidas as duas formas de financiamento da seguridade social: o financiamento indireto, por meio de recursos provenientes dos orçamentos públicos, e o financiamento direto, que se concretiza com a cobrança das contribuições sociais dos trabalhadores, por exemplo. É a Constituição Federal que determina, também, o conceito de seguridade social249, cuja finalidade é assegurar a todos os direitos à saúde, à previdência e da assistência social250.

Desta maneira, pela previsão constitucional, tem o Estado o dever de atuar diretamente na proteção dos sujeitos, seja em relação às atividades laborativas que estes exercem, garantindo-lhes a proteção contra os riscos decorrentes da perda ou redução, permanente ou temporária, das condições obter o próprio sustento, seja em relação à saúde, seja em relação à assistência social.

Pode ser observado, assim, que a contribuição social se caracteriza por deter uma finalidade específica, qual seja, o custeio da seguridade social, seguindo a classificação das contribuições especiais acima exposta. A respeito desta finalidade é afirmado que: “a contribuição social é a contraprestação devida pela seguridade social e outros benefícios na área social garantidos pelo Estado a determinado grupo da sociedade, de que decorra benefício especial para o cidadão que dele participa.” (TORRES, 2009, p. 408-409).

O produto da arrecadação das contribuições sociais tem, portanto, a previsão de uma determinada finalidade. Neste sentido, também: “(...) a finalidade é o caminho mais seguro para a identificação do regime jurídico das contribuições.” (CARAZZA, 2005, p. 556). Torna- cobertura de eventuais insuficiências financeiras da Seguridade Social, quando decorrentes do pagamento de benefícios de prestação continuada da Previdência Social, na forma da Lei Orçamentária Anual.”

248

De acordo com a Lei 8.212, também são fontes de custeio para a seguridade social: “Art. 27. Constituem outras receitas da Seguridade Social: I - as multas, a atualização monetária e os juros moratórios; II - a remuneração recebida por serviços de arrecadação, fiscalização e cobrança prestados a terceiros; III - as receitas provenientes de prestação de outros serviços e de fornecimento ou arrendamento de bens; IV - as demais receitas patrimoniais, industriais e financeiras; V - as doações, legados, subvenções e outras receitas eventuais; VI - 50% (cinqüenta por cento) dos valores obtidos e aplicados na forma do parágrafo único do art. 243 da Constituição Federal; VII - 40% (quarenta por cento) do resultado dos leilões dos bens apreendidos pelo Departamento da Receita Federal; VIII - outras receitas previstas em legislação específica. Parágrafo único. As companhias seguradoras que mantêm o seguro obrigatório de danos pessoais causados por veículos automotores de vias terrestres, de que trata a Lei nº 6.194, de dezembro de 1974, deverão repassar à Seguridade Social 50% (cinqüenta por cento) do valor total do prêmio recolhido e destinado ao Sistema Único de Saúde-SUS, para custeio da assistência médico-hospitalar dos segurados vitimados em acidentes de trânsito.”

249

“Art. 194. A seguridade social compreende um conjunto integrado de ações de iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social.”

250 _{É importante observar que, de acordo com o art. 196 da Constituição Federal, a saúde é “direito de todos e}

dever do Estado”, independentemente de contribuição, assim como a assistência social, conforme previsão do art. 203, também da Constituição Federal. Já a previdência social tem caráter contributivo e é de filiação obrigatória, conforme determinação do art. 201, da Carta Magna. Ademais: “Além das contribuições sociais destinadas para esse fim, porém, existem outras orientadas para o campo não compreendido no âmbito da seguridade, pois “nela não estão incluídos os direitos à educação, à habitação e outros que compõem o conjunto da ordem social em todo o Título VIII da Constituição. É o caso, por exemplo, do salário-educação (art. 212, §5° do Texto Maior), destinado ao financiamento do ensino fundamental.” (TOMÉ, 2007, p 326).

se relevante para a caracterização de uma contribuição social, assim, a destinação do produto das contribuições à finalidade a que foi instituída, protegendo o contribuinte de arbitrariedades nesta destinação.

Ao lado das contribuições sociais, está a modalidade de contribuições conhecida como contribuições corporativas ou contribuições de interesse das categorias profissionais ou corporativas. É característica específica desta modalidade de contribuição a vinculação da entidade da categoria profissional ou econômica ao contribuinte. Tais contribuições:

(...) são tributos destinados ao custeio das atividades das instituições fiscalizadoras e representativas de categorias econômicas ou profissionais, que exercem funções legalmente reputadas como de interesse público. O que faz aqui a União é disciplinar por lei a atuação dessas entidades, conferindo-lhes, para que tenham suporte financeiro, a capacidade de arrecadar contribuições legalmente instituídas. (AMARO, 2005, p. 55).

Isto significa dizer que, por meio da instituição destas contribuições, o Estado custeia o exercício de entidades que fiscalizam, representam ou regulamentam o exercício de certas atividades profissionais ou econômicas, tais como os conselhos regionais profissionais. Também são contribuições desta modalidade as contribuições que se destinam às entidades privadas de serviço social e de formação profissional que são vinculadas ao sistema sindical, como aquelas devidas ao Serviço Nacional de Aprendizagem do Comércio (SENAC) ou ao Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial (SENAI).

Além das contribuições corporativas acima referidas, há a contribuição sindical, que está prevista no art. 8°, IV, da Constituição Federal251. Conforme interpretação deste texto, é considerado um tributo a contribuição prevista em lei, que é a contribuição social contida no art. 149, da Carta Magna. A outra contribuição, fixada por assembléia geral, não preenche o requisito da legalidade, não podendo, por isso, ser considerada como um tributo, nos termos do art. 3°, do Código Tributário Nacional. Ademais, esta última contribuição não é compulsória, diante do impedimento constitucional à obrigação de filiação sindical252. Tal é o entendimento do Supremo Tribunal Federal253.

251

Art. 8º É livre a associação profissional ou sindical, observado o seguinte: (...) IV - a assembléia geral fixará a contribuição que, em se tratando de categoria profissional, será descontada em folha, para custeio do sistema confederativo da representação sindical respectiva, independentemente da contribuição prevista em lei; (...).” 252

Também do art. 8°, acima transcrito: “V - ninguém será obrigado a filiar-se ou a manter-se filiado a sindicato; (...)”.

253

“EMENTA: CONSTITUCIONAL. SINDICATO. CONTRIBUIÇÃO INSTITUÍDA PELA ASSEMBLÉIA GERAL: CARÁTER NÃO TRIBUTÁRIO. NÃO COMPULSORIEDADE. EMPREGADOS NÃO SINDICALIZADOS: IMPOSSIBILIDADE DO DESCONTO. C.F., art. 8º, IV. I. - A contribuição confederativa, instituída pela assembléia geral - C.F., art. 8º, IV - distingue-se da contribuição sindical, instituída por lei, com caráter tributário - C.F., art. 149 - assim compulsória. A primeira é compulsória apenas para os filiados do sindicato. II. - R.E. não conhecido.” (RE 198092, Relator(a): Min. CARLOS VELLOSO, Segunda Turma, julgado em 27/08/1996, DJ 11-10-1996 PP-38509 EMENT VOL-01845-04 PP-00843).

Estas contribuições são classificadas como parafiscais, diante da delegação do poder impositivo para as referidas entidades, as quais realizarão os objetivos institucionais com o produto da arrecadação obtida. Trata-se, mais uma vez, da vinculação de uma das modalidades de contribuições especiais a uma finalidade específica:

(...) a regra-matriz constitucional destas contribuições agrega, de modo indissociável, a idéia de destinação. Queremos com tal assertiva sublinhar que, por imperativo da Lei Maior, os ingressos advindos da arrecadação destes tributos devem necessariamente ser destinados à viabilização ou ao custeio de uma das atividades mencionadas no art. 149 da CF. Pouco importa se a atividade é desempenhada pela própria União ou por terceiro, delegatário. (CARRAZZA, 2005, p. 554).

A opção pela instituição de uma contribuição parafiscal para o custeio destes objetivos, no entanto, não é aplaudida por toda a doutrina:

As contribuições corporativas são odiosas e antiquadas, nasceram com o fascismo e os governos autoritários ou intervencionistas do entreguerras (1920 a 1940). Em verdade, as próprias categorias econômicas e sindicais deveriam ter a liberdade de se organizarem e se autodisciplinarem com contribuições estatutárias, votadas pelos seus próprios membros e pagas pelos mesmos, sem a intermediação do Estado. (COÊLHO, 2005, p. 481)

A outra modalidade de contribuições especiais trazida pelo texto constitucional é a contribuição de intervenção no domínio econômico. Conforme aduzido anteriormente, a Constituição Federal determina a intervenção do Estado como agente normativo e regulador da atividade econômica, a fim de obter a eficiência, sendo permitida, neste sentido, a edição de normas de intervenção do Estado na economia, desde que observados os princípios constitucionais da ordem econômica.

A intervenção do Estado no domínio econômico já era prevista na Constituição Federal de 1937254, bem como na de 1946255. Entretanto, apenas na Constituição de 1967 surgiu uma contribuição com tal finalidade, denominada contribuição de intervenção no domínio econômico, como linhas acima indicado.

Prevista no art. 149 da Constituição Federal de 1988, a contribuição de intervenção no domínio econômico, assim como as outras modalidades de contribuição aqui referidas, caracterizam-se pela destinação do produto da arrecadação a que foram criadas, sendo classificadas, para tanto, como tributos vinculados. Por esta perspectiva: “as contribuições, como acima refletido, têm um diferencial com relação às espécies tributárias previstas na

254

“Art 135 - Na iniciativa individual, no poder de criação, de organização e de invenção do indivíduo, exercido nos limites do bem público, funda-se a riqueza e a prosperidade nacional. A intervenção do Estado no domínio econômico só se legitima para suprir as deficiências da iniciativa individual e coordenar os fatores da produção, de maneira a evitar ou resolver os seus conflitos e introduzir no jogo das competições individuais o pensamento dos interesses da Nação, representados pelo Estado. A intervenção no domínio econômico poderá ser mediata e