2 EDUCAÇÃO A DISTÂNCIA
2.4 A LEGISLAÇÃO DA EAD
A EAD do ponto de vista da legislação tem na Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB – no. 9.394, de 20 de dezembro de 1996) o marco zero de sua regulamentação, através de seu artigo 80 (regulamentado pelo Decreto no. 5.622 de 2005) que diz:
Art. 80. O Poder Público incentivará o desenvolvimento e a veiculação de programas de ensino a distância, em todos os níveis e modalidades de ensino, e de educação continuada.
§ 1º A educação a distância, organizada com abertura e regime especiais, será oferecida por instituições especificamente credenciadas pela União.
§ 2º A União regulamentará os requisitos para a realização de exames e registro de diploma relativos a cursos de educação a distância.
§ 3º As normas para produção, controle e avaliação de programas de educação a distância e a autorização para sua implementação, caberão aos respectivos sistemas de ensino, podendo haver cooperação e integração entre os diferentes sistemas.
§ 4º A educação a distância gozará de tratamento diferenciado, que incluirá:
I - custos de transmissão reduzidos em canais comerciais de radiodifusão sonora e de sons e imagens;
II - concessão de canais com finalidades exclusivamente educativas;
III - reserva de tempo mínimo, sem ônus para o Poder Público, pelos concessionários de canais comerciais.
Garantiu-se, aqui, o incentivo do poder público, espaço amplo de atuação (níveis e modalidades) e tratamento privilegiado no que se refere à utilização de canais de radiodifusão. Os requisitos para registros de diplomas são dados pela União e as demais atribuições como produção, controle e avaliação passam a ser regulamentados pelos respectivos sistemas de ensino.
Segundo Giolo (2008), este processo foi inicialmente conduzido pelas instituições públicas e, em seguida, a partir de 2002, pela participação do setor privado que, em pouco tempo, tornou-se um objeto importante na disputa do mercado educacional. Entretanto, as atenções não se voltaram para o conjunto do sistema ("todos os níveis e modalidades de ensino, e de educação continuada"), mas se fixaram em cursos de fácil oferta, que dispensavam laboratórios e grandes investimentos e tendo como preferência o ensino de graduação.
Para Giolo (2008) o poder público demorou a perceber esta tendência e apenas em 2005, iniciou a montagem da regulamentação prevista na Lei de Diretrizes e Bases no seu artigo 80, destinado a organizar o setor, com o Decreto nº. 5.622, de 19 de dezembro de 2005. Em seu artigo 1o, caracterizando a educação a distância como: ―modalidade educacional na qual a mediação didático-pedagógica nos processos de ensino e aprendizagem ocorre com a utilização de meios e tecnologias de informação e comunicação, com estudantes e professores desenvolvendo atividades educativas em lugares ou tempos diversos.”
Além da conceituação acima, com o Decreto nº. 5.622 são substituídos dois outros decretos:
O de nº. 2.494, de 10 de fevereiro de 1998 que fixou as diretrizes gerais para a autorização e reconhecimento de cursos e credenciamento de instituições, distribuiu competências, tratou das matrículas, transferências, aproveitamento de estudos,
certificados, diplomas, avaliação de rendimento, definiu penalidades para o não atendimento dos padrões de qualidade e outras irregularidades e determinou a divulgação periódica, pelo Ministério da Educação, da listagem das instituições credenciadas e dos cursos autorizados; O de no. 2561, de 27 de abril de 1998
corrigindo o disposto nos artigos 11 e 12 do Decreto anterior e que trata fundamentalmente da competência dos sistemas estaduais e municipais. No Decreto de fevereiro, esses sistemas podiam regular a oferta de EAD destinada ao ensino fundamental de jovens e adultos e ao ensino médio; o Decreto de abril amplia essa competência, acrescentando o ensino profissional de nível técnico.
O Decreto no. 5.622/2005 regulamenta de forma concreta e detalhada o artigo 80 da LDB 9.394 e incorpora quase integralmente os Decretos revogados acima. Todos estes documentos estabelecem normas para a EAD e tratam, principalmente, do credenciamento de instituições para a oferta, autorização e reconhecimento de cursos criados segundo essa modalidade. Em relação aos documentos anteriores ficam estabelecidos alguns aspectos distintos, tais como:
Os momentos presenciais obrigatórios se ampliam: avaliações, os estágios obrigatórios, a defesa dos trabalhos de conclusão de cursos e atividades de laboratório (nos três casos, quando previsto na legislação ou quando for o caso) e serão realizados na sede da instituição ou nos pólos, estes também credenciados mediante avaliação.
A EAD relativa à educação básica pode ser praticada apenas como complementação de estudos ou em situações emergenciais.
A duração dos cursos a distância é a mesma dos cursos presenciais.
Os exames presenciais serão elaborados pela própria instituição credenciada e prevalecerão sobre as outras formas de avaliação.
Acordos de cooperação serão submetidos ao órgão regulador do respectivo sistema de ensino.
O sistema federal credenciará também as instituições dos outros sistemas que desejarem ofertar cursos de educação a distância de nível superior e de educação básica; enquanto as autorizações, reconhecimentos e renovação de reconhecimento dos cursos tramitarão apenas no âmbito dos respectivos sistemas de educação.
Aplica-se integralmente à EAD a Lei no. 10.861 de 14 de abril de 2004 que instituiu o Sistema Nacional de Avaliação da Educação Superior – SINAES5.
Em outro Decreto, o de no. 5.773, de 09 de maio de 2006, são apresentadas funções da competência do Ministério da Educação, por intermédio de suas Secretarias, que devem exercer as funções de regulação e supervisão da educação superior, em suas respectivas áreas de atuação, entre elas, a Secretaria de Educação a Distância; entretanto, seu texto foi profundamente alterado quando da publicação do Decreto no. 6.303, de 12 de dezembro de 2007, que alterava também o Decreto no. 5.622 (substituições e alguns aspectos já apontados acima).
Além destes Decretos, duas portarias, a de no. 1 de 10 de janeiro de 2007 que trata em seu artigo 7o. da avaliação de instituições e cursos na modalidade a distância sendo feita com base em instrumentos específicos de avaliação de instituições e cursos a distância, editados, mediante iniciativa da Secretaria de Educação a Distância e a de no. 40 que institui o e-MEC, sistema eletrônico de fluxo de trabalho e gerenciamento de informações relativas aos processos de regulação da educação superior no sistema federal de educação e trata de outras providências quando da avaliação e credenciamento dos cursos nesta modalidade de ensino, completam a lista dos procedimentos legais que norteiam a EAD.
Segundo Giolo (2008), desde a criação da Secretaria de Educação a Distância em 1996, a linha de atuação do governo federal estava orientada para:
5 Conforme artigo 1o. e parágrafos 1o. e 2o. da respectiva Lei, o SINAES tem por finalidades a melhoria da qualidade da educação superior, a orientação da expansão da sua oferta, o aumento permanente da sua eficácia institucional e efetividade acadêmica e social e, especialmente, a promoção do aprofundamento dos compromissos e responsabilidades sociais das instituições de educação superior, por meio da valorização de sua missão pública, da promoção dos valores democráticos, do respeito à diferença e à diversidade, da afirmação da autonomia e da identidade institucional e será desenvolvido em cooperação com os sistemas de ensino dos Estados e do Distrito Federal.
A introdução de tecnologias avançadas no interior das escolas públicas de educação básica, principalmente com o Programa de Apoio Tecnológico à Escola e Programa Nacional de Informática na Educação (PROINFO – lançados entre 1995- 1996);
O estabelecimento de uma estrutura que pudesse dar suporte e formação a distância aos professores que atuavam de forma presencial nas escolas do país (TV Escola – experimental em setembro de 1995).
Por outro lado, a LDB previu a oferta de cursos a distância em todos os níveis e modalidades, mas, certamente, ainda segundo Giolo (2008), nem ela pretendia uma arrancada das instituições privadas, uma vez que em seu artigo de no. 80 definia o poder público como desenvolvedor e veiculador de programas de ensino a distância, a exemplo do que acontecia em outros países (no próximo tópico aparecem referências internacionais na EAD), que criaram ou participaram, com financiamento e fiscalização, da criação e desenvolvimento de um ensino de grande porte a impactar fortemente o destino educacional de algumas nações.
Neste sentido e, contrário ao argumento de Giolo, em 2003 quando houve a mudança de governo, a preocupação da Secretaria de Educação a Distância era a de seguir a linha traçada anteriormente pela própria LDB e dotar o Brasil, nos moldes das instituições tradicionais de outros países, de um projeto prioritário para a massificação e interiorização das oportunidades de ensino, sobretudo de nível superior, com a implantação da Universidade Aberta do Brasil (UAB).
Cabe, aqui, uma breve discussão sobre a política do governo para o ensino superior, que se iniciou com a constituição de um Grupo de Trabalho Interministerial (GTI) encarregado de analisar a situação deste ensino no país e apresentar um plano de ação (Otranto, 2002). O diagnóstico realizado pelo grupo era de uma crise que não se restringia apenas às Instituições Federais de Ensino Superior, mas também às instituições privadas, que se encontravam ameaçadas pelo risco de inadimplência generalizada, dado o número crescente de novos cursos em sua estrutura e pela crescente desconfiança em relação à qualidade da formação e aos diplomas (Trópia, 2009).
Medidas de urgência justificavam-se em função da meta de expansão de 30% das vagas no ensino superior – expansão, segundo Trópia (2009), acordada pelo Brasil e os Organismos Internacionais e definida como meta pelo Plano Nacional de Educação. Apresentavam-se as seguintes soluções para enfrentar a crise: a criação de um programa
emergencial de apoio ao ensino superior, sobretudo às universidades federais, e a realização de uma Reforma Universitária mais profunda. Esta reforma teria que perseguir quatro objetivos: ampliação do quadro docente e de vagas para estudantes, educação à distância, autonomia universitária e mudança na política de financiamento.
Diante deste processo, alguns temas afloram em importância e são amplamente discutidos dentro e fora dos ambientes universitários, entre eles: o Estado como agente avaliador e regulador do ensino superior, o aumento da parceria público-privada, a adoção de medidas afirmativas e de uma política de cotas para o ensino superior, em uma tentativa de coibir o processo de elitização das universidades públicas e o financiamento, por parte do governo federal, para IES particulares.
A expansão e falta de compromisso de algumas instituições de iniciativa privada, por sua vez, solicitando credenciamento para atuar ainda com mais ênfase na modalidade de EAD e o aumento das matrículas em tais instituições, juntamente com as ações deflagradas acima pelo GTI, acabam por motivar a publicação do Decreto no. 5.622/2005, além da Portaria Normativa no. 1, de 10 de janeiro de 2007 e o Decreto no. 6.303, de 12 de dezembro de 2007, apresentados anteriormente, tendo em cada uma dessas ações a procura por organizar o setor e impedir, com uma série de novas exigências, que a livre concorrência acabe por desvirtuar sobremaneira o sentido da educação a distância.
Giolo (2008) argumenta ainda, que na educação superior, o movimento de expansão do aparelho escolar presencial cresceu em índices elevadíssimos, não justificando, por essa razão, a presença da educação a distância enquanto oferta direta de cursos de graduação. Ocorre, entretanto, que o Brasil por sua vasta extensão territorial e com programas como o da UAB, de fato, levou para distantes e até então impensáveis lugares a oportunidade de especialização, graduação e qualificação que seria inviável em termos presenciais. O próprio IF-SC tem ofertado seus cursos para cidades que não dispõem de estrutura para manter uma unidade de ensino presencial, sobretudo no ensino profissional e superior; torna-se, portanto, uma modalidade de ensino capaz de ampliar o raio de atuação da educação superior para além da esfera abrangida pela educação presencial, além de oferecer outras facilidades práticas ligadas ao tempo, ao espaço e aos métodos de aprendizagem.