A legislação, o custo-aluno e a qualidade

A partir da década de 90, acirraram-se no Brasil as discussões acadêmicas e dos gestores da Educação sobre o tema da qualidade, paralelo ao debates da universalização. Questão posta pela Constituição Federal de 1988 – quando reconhece a educação como direito público e subjetivo – instalando-se o desafio (OLIVEIRA; TEIXEIRA, 2008, p. 2, grifo nosso) “[...] de que à permanência e ao sucesso dos alunos na escola corresponda certa qualidade”.

As questões pertinentes ao custo-aluno-qualidade vêm se destacando no conjunto dos estudos e discussões sobre os elementos que integram o perfil das condições para a educação de qualidade.

O assunto encontra respaldo, de alguma forma, tanto na Constituição Federal/1988, como nas normas mais relevantes da área, tais como: Lei 9394/96 – Diretrizes e Bases da Educação Nacional; Lei 10.172/01 que instituiu o Plano Nacional de Educação; EC 14 e Lei 9429/96 FUNDEF; e EC 53, Lei 11.494/07 FUNDEB. Além do mais, tais questões vêm se consolidando como demanda da sociedade, a partir da baixa qualidade do ensino público no país, verificada em exames nacionais (SAEB, Prova Brasil) e internacionais (Programa Internacional de Avaliação de Alunos – PISA).

Os padrões mínimos de qualidade do ensino são definidos pela LDB, em seu art. 4º, inciso IX, como “a variedade e quantidade mínimas, por aluno, de insumos indispensáveis ao desenvolvimento do processo ensino aprendizagem”. E esclarece que:

Art. 74 - A União em colaboração com os Estados, o Distrito Federal e os municípios, estabelecerá padrão mínimo de oportunidades educacionais para o ensino fundamental, baseado no custo mínimo por aluno, capaz de assegurar ensino de qualidade.

Parágrafo único: O custo mínimo de que trata este artigo será calculado pela União ao final de cada ano, com validade para o ano subseqüente, considerando variações regionais no custo dos insumos e as diversas modalidades de ensino.

Gomes (2009) observa que são evidenciadas duas situações a serem combinadas e aplicadas por aluno como referência para um padrão mínimo de oportunidade que são: custo e qualidade. Entretanto, as dificuldades primeiras residem nas indagações conceituais em saber o que é qualidade e quanto custa uma escola de qualidade.

Isto constitui-se em fontes de dissenso na área educacional que, aliadas às restrições de ordem econômica do Estado brasileiro, retardam avanços neste tema. O assunto fica restrito às discussões acadêmicas, enquanto que, junto à sociedade pouco se discutiu o significado do chamado custo-aluno-qualidade ou CAQ e suas implicações políticas, financeiras e técnicas para a educação do país. Como se observa, os parâmetros do que se espera de uma escola de qualidade, foram postos tanto na LDB121como no PNE.

Por seu lado, a Lei nº 9.424/1996 que criou o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental (FUNDEF), em seu artigo 6º, § 1º e 2º, como já mencionado, estipulou as condições para o valor mínimo anual gasto por aluno e, também, determinou a diferenciação de custos, segundo os níveis de ensino. Além disso, elencou em seu art. 13 os critérios que deveriam ser considerados quando dos ajustes progressivos desse valor por aluno, que levariam a um padrão de qualidade do ensino, a saber: a) estabelecimento do número mínimo e máximo de alunos por sala de aula; b) capacitação permanente dos profissionais da educação; c) jornada de trabalho que incorpore os momentos diferenciados das atividades docentes; d) complexidade de funcionamento; e) localização e atendimento da clientela; f) busca do aumento do padrão de qualidade do ensino.

Nesse sentido, convém sublinhar o aspecto da Emenda Constitucional 14, de 1996, que prevê:

a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios ajustarão progressivamente, em um prazo de 5 anos, suas contribuições ao fundo, de forma a garantir um valor por aluno correspondente a um padrão mínimo de qualidade do ensino, definido nacionalmente.

A partir daí, o valor mínimo nacional por aluno deveria observar dois critérios. O primeiro, claramente, de 1996 a 2001 (os primeiros cinco anos), quando a conjuntura fiscal determinaria o gasto por aluno, já que o valor referencial deveria basear-se na relação entre o montante de recursos e o número de alunos. O segundo, relativo ao período de 2002 a 2006, quando o valor mínimo deveria corresponder ao custo-aluno-qualidade, observados os parâmetros legais, já citados, e aqueles definidos nacionalmente. Ou seja, a partir de 2001.

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Do que se constata isso não aconteceu, apesar das reivindicações por parte dos estados e municípios, via CONSED, UNDIME, TCU, Ministério Público e outros segmentos da sociedade civil organizada. Nesse sentido, o MEC instituiu um grupo de trabalho pela portaria MEC nº. 71, de 27/01/2003 – já citada neste trabalho, tendo como finalidade estudar o assunto, sendo que uma das conclusões encontradas foi a “necessidade de pesquisas para identificar o custo-aluno- qualidade do ensino, tendo em vista sua adoção como referencial mínimo a ser observado”.

A aprovação da Emenda Constitucional nº. 53, de 2006, que instituiu o FUNDEB, não faz referência a custo-aluno-qualidade. O novo fundo expande sua abrangência a outras etapas e modalidades de ensino, estabelece coeficientes de diferenciação para a destinação de recursos entre estas, compromete a União, com um aporte maior de recursos, acrescenta três novos impostos à cesta dos já existentes, mas a “preocupação com a qualidade da educação, embora anunciada por seus formuladores, continua submetida à razão contábil instituída pelo FUNDEF” (OLIVEIRA; TEIXEIRA, 2008, p. 7).

Nesse ponto, concordando com Oliveira e Teixeira (2008), convém sublinhar um aspecto considerado por Pinto (2007), que consiste no retrocesso da atual política de financiamento em relação à que vigorou até 2006 com o FUNDEF. O autor argumenta que o FUNDEB não apresenta, mesmo que em perspectiva, a ideia de que seu cálculo de custo-aluno tomasse como referência a noção de uma educação de qualidade. Se no caso do FUNDEF o cálculo de um custo-qualidade deveria ser tomado como base a partir de 2001, o que efetivamente não ocorreu, nenhuma indicação desses parâmetros textualmente, se faz presente na regulamentação do FUNDEB.

Percebe-se, pois, a partir da atual legislação, que a prevista qualidade na educação, não aconteceu por falta de instituição legal que tenha alterado a adoção da proposta como política governamental nos últimos anos.