Como se viu na secção anterior, as sucessivas leis fundiárias na Época Colonial consagraram o regime de ocupação e concessão de terrenos dominado por uma concepção agrária da terra, com excepção dos últimos diplomas (Decreto n.º 43 864 e Lei n.º 6/3), que integraram a dicotomia entre terrenos rústicos e terrenos urbanos, com o desenvolvimento voltado para a dimensão jus-agrária em comparação com a jus- urbanística.
A expressão «fundiário» radica etimologicamente no vocábulo latino fundus, que significa fundo, base, bens de raiz, terreno, terra por oposição a aedes (casa de habitação ou conjunto de casa e terras, quinta). A sua aplicação ao longo do vasto Império Romano variou entre o sentido originário e o sentido derivado, mas aliada à vida agrária, no campo. Com efeito, para designar a casa de habitação, os romanos tinham outro vocábulo, aedes, que etimologicamente radica nos termos «edificar» e «edifício»47.
Referimo-nos noutro lugar à escolha ideológica política que o País escolheu. Assim, o princípio da economia planificada assenta preferencialmente nos sectores primários (agricultura e minas) e numa indústria apenas emergente nos moldes e níveis que remontam aos finais do regime colonial, com algum impacto já no espaço fundiário ocupado pelas diversas indústrias.
Posteriormente, a Lei n.º 21-C/92 foi promulgada antes da revisão à Lei Constitucional que implementou os princípios basilares da economia de mercado, porém, não teve a preocupação de aprofundar a tipologia dos terrenos, limitando-se mormente a conceder o direito ao uso e aproveitamento da terra essencialmente para fins agrários. Contudo, logo no seu preâmbulo fixa o sentido e alcance do princípio da propriedade originária da terra do Estado, quando refere o seguinte:
46 Revogada pela Lei n.º 9/04, de 9 de Novembro de 2004.
47 GUERRA, José Armando Morais, Temas de direito fundiário e de direito do ordenamento territorial, cit., pp. 78 e 64.
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«a Lei Constitucional angolana estabelece o princípio constitucional da propriedade da terra pelo Estado, com isso se entendendo, por um lado, que o Estado é proprietário dos terrenos que não tenham ainda entrado definitivamente no regime de propriedade privada de pessoas singulares e colectivas e, por outro lado, que o Estado pode transferir a outrem a terra de que seja proprietário com vista a permitir o seu racional aproveitamento no interesse do desenvolvimento do País».
A nossa opinião relativamente a este princípio consta da alínea dedicada ao mesmo. De frisar que a Lei n.º 21-C/92 nunca alude à figura do domínio público, classicamente tida como inalienável e imprescritível em termos civis, porém, consagra a figura de «Fundo Nacional de Terras», sendo definida como «conjunto constituído pelo solo, subsolo, o leito dos cursos de águas, lagos e lagoas, as águas territoriais, bem como a plataforma continental que compõem o território da República Popular de Angola» (artigo 2.º, n.º 2). À primeira vista, parece-nos que se trata da figura dos terrenos vagos. Esta lei veda a aquisição da propriedade privada da terra, e permite como único tipo de direito fundiário passível de concessão o direito de uso e aproveitamento através do regime de direito de superfície à pessoa singular ou colectiva, pública ou privada, quer nacional, quer estrangeira (artigos 3.º e 4.º).
A concessão adquiria-se mediante licenças, cabendo o uso e a fruição do subsolo ao Estado, responsável perante o concessionário por prejuízos que lhe cause em consequência da exploração que fizer do subsolo. Noutra modalidade, o concessionário era obrigado a pagar ao Estado uma prestação anual (artigo 5.º). Esta forma de aquisição assemelha-se ao contrato civil de aforamento.
As terras classificavam-se de acordo com a sua finalidade, nomeadamente terras para fins agrários, não agrários e especiais. Em relação às primeiras, destinadas à exploração agrícola, pecuária ou florestal, concedia-se uma área de 2000 hectares para agricultura extensiva de sequeiro. Para fins florestais, permitia-se um limite máximo de 5000/10 000 hectares de áreas para culturas permanentes e, para pecuária extensiva, uma área exclusiva de 5000/25 000 hectares e 2500/15 000 hectares para pecuária intensiva. Competia ao Conselho de Ministro alterar estes limites mediante prova de capacidade técnico-organizativa e financeira (artigos 6.º, 7.º e 8.º).
A lei considera terras para fins especiais «terras que pela sua natureza ou factores relevantes para o interesse nacional, o Estado declara como áreas de acesso reservado ou proibido, de acordo com os objectivos da sua constituição» (artigo 10.º, n.º 1). Refere ainda que «[se] constituem em áreas de protecção total e áreas de protecção parcial»
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(artigo 11.º). Equivalem às «reservas» da época colonial, mas são distintas quanto ao conteúdo e à classificação.
A licença de concessão específica para os fins para os quais o direito é concedido é emitida pelos serviços de cadastro mediante autorização do órgão competente do Estado competente para concessão. No entanto, às áreas abrangidas por povoações rurais não podem ser concedidas licenças para o uso de aproveitamento de terra (artigos 14.º e 15.º). Os direitos fundiários podem ser transmitidos por acto inter vivos previamente comunicada à entidade que autorizou e concedeu a licença e apenas pode ocorrer cinco anos após a concessão da respectiva licença, e por via da sucessão mortis causa (artigo 20.º).
Quanto à extinção da relação de concessão, a lei enumera os factos extintivos da concessão ou do direito de uso e aproveitamento, chegando a distinguir entre extinção de direito (artigo 21.º) e revogação de direito (artigo 22.º). Parece que o legislador não teve outra técnica jurídica para usar como facto de extinção do contrato. Outrossim, sendo a concessão um acto administrativo, inquieta-nos saber se poderá uma autoridade pública revogar um contrato. De acordo com a doutrina de Galvão Telles aplicada aos contratos, a revogação significa «a destruição voluntária dos efeitos de um acto jurídico pelos próprios autores do contrato»48. Entende Antunes Varela que «a revogação consiste no acordo de vontades tendente a desfazer o contrato. É dar o dito por não dito, é acordar em sentido contrário»49. Neste panorama, vem dizer José Morais Guerra que «não existem outros elementos que indiciem que a concessão é um puro acto administrativo, unilateral do Estado passível de ser revogada com base em vício de vontade de lei»50.
A constituição, transmissão e extinção do direito ao uso e aproveitamento da terra devem ser objecto de registo (artigo 25.º). Os artigos 26.º, 27.º e 28.º consagram o princípio da competência graduada e, respectivamente, a competência do Conselho de Ministros para autorizar concessões destinadas a investimentos estrangeiros cuja área seja superior a 25 000 hectares, que integrem o leito de águas territoriais ou a plataforma continental, ou áreas rurais ocupadas, ou áreas afectas a fins estratégicos de carácter económico e militar; a competência do Ministro da Agricultura Desenvolvimento Rural para autorizar a concessão de terrenos para fins agrários e silvícolas até ao limite de
48 TELLES, Inocêncio Galvão, Manual dos Contratos em Geral, 3.ª ed., Lisboa, 1965, p. 348. 49 VARELA, Antunes, Direito das Obrigações, 1.ª ed., 2.º Vol., Rio de Janeiro, 1978, p. 289.
50 GUERRA, José Armando Morais, Temas de direito fundiário e de direito do ordenamento territorial, cit., p. 104.
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25 000 hectares de área; a competência para autorizar a concessão de terrenos destinados para fins agrícolas, pecuários e silvícolas até 250, 500 e 1000 hectares, respectivamente.
Nas suas disposições finais, a lei estabelece que «toda a terra ocupada ou concedida por organismo do Estado a pessoa singular ou colectiva antes e depois do dia 11 de Novembro de 1975, sem prejuízo do disposto da legislação especial, é considerada em regime de uso e aproveitamento, prevê ainda que, todos os casos de propriedade sobre as terras agrárias serão respeitados salvo no caso de ter havido confisco ou ser confiscável» (artigo 30.º).