Capítulo 1 Diálogos históricos entre Estado e sindicalismo
1.5 A OIT e as dimensões da liberdade sindical
Como já salientamos, desde a sua criação, a OIT manifesta latente preocupação com a afirmação e com a universalização da liberdade sindical, notadamente por considerar que o seu exercício é um dos principais pressupostos para a consagração do complexo de atributos que constitui o Direito do Trabalho. Nesse sentido, sua Constituição contempla precisamente a melhoria das condições de trabalho e a promoção da liberdade de associação sindical como seus objetivos substanciais140. Daí porque a centralidade adquirida pela sua Convenção no. 87, com todos os desdobramentos instrumentais já salientados no item anterior, sem se olvidar das demais disposições relacionadas ao mesmo tema, das quais trataremos a seguir. Antes, porém, cabe
defesa da ordem e a prevenção do crime, a protecção da saúde ou da moral, ou a protecção dos direitos e das liberdades de terceiros. O presente artigo não proíbe que sejam impostas restrições legítimas ao exercício destes direitos aos membros das forças armadas, da polícia ou da administração do Estado.” Texto obtido em
http://www.echr.coe.int/Documents/Convention_POR.pdf. Acesso em 20/06/2013.
139 O texto integral da Declaração se encontra em
http://www.oit.org.br/sites/default/files/topic/oit/doc/declaracao_oit_globalizacao_129.pdf. Acesso em 20/06/2013.
140 A referência é ao art. 1º. da Declaração de Filadélfia que, como dito, incorporou-se ao texto da Constituição da OIT,
destacar que a OIT é um organismo internacional dotado de atributos muito peculiares, sendo dois deles os que mais chamam a atenção. Em primeiro plano, o fato antes enunciado de que, conquanto seja órgão integrante da ONU, sua constituição lhe é precedente em mais de vinte anos, tendo sobrevivido à derrocada da Liga das Nações, que teve criação simultânea. O segundo, e mais relevante para os propósitos ora desenvolvidos, é o fato de que se trata do único órgão internacional que adota um princípio que permite a participação efetiva de segmentos da sociedade nas instâncias de deliberação. Trata-se do tripartismo, o qual determina que, em todas as atividades da
Organização, sempre haverá a participação de representantes dos Estados-membros, dos trabalhadores e dos empregadores, inclusive compondo os seus órgãos de deliberação, como a Conferência Internacional do Trabalho e o Conselho de Administração141. Diferentemente dos
demais órgãos, portanto, em que somente participam os representantes dos próprios Estados142, no caso da OIT há uma atuação efetiva dos representantes das classes diretamente envolvidas nas decisões adotadas pela entidade, o que torna o tripartismo mais do que um princípio geral, configurando-se verdadeiramente como “elemento fundamental da estrutura da Organização”143.
Essa particularidade desvela, de um lado, uma “extraordinária sensibilidade para as demandas decorrentes de relações sociais em constante evolução”144, o que explica, de certa maneira, o protagonismo do Direito do Trabalho no desenvolvimento da teoria contemporânea dos direitos humanos, conforme já destacamos. Apesar de se tratar de um ramo dotado de grande especialização e de ter sido desenvolvido a partir de necessidades mais recentes da sociedade145, as diretrizes consagradas pela OIT desde a sua constituição foram fundamentais para a construção de um processo de internacionalização dos direitos sociais e trabalhistas, transportando-os para o plano
141 Cf. Organização Internacional do Trabalho. A liberdade sindical. Brasília: Organização Internacional do Trabalho,
Ministério do Trabalho. São Paulo: LTr, 1993. pp. 10-11. A previsão da participação tripartite nesses órgãos consta dos artigos 3º. e 7º. da Constituição da OIT.
142 “Nenhum outro organismo internacional tem, em seu quadro de constituintes, representação permanente – e com
direito a voto em todas as deliberações – da sociedade civil, por meio das organizações representativas de trabalhadores e empregadores.” CORRÊA, Lélio Bentes. A liberdade sindical e a Convençao no. 87 da Organização Internacional do Trabalho. In MELO FILHO, Hugo Cavalcanti; AZEVEDO NETO, Platon Teixeira (orgs.). Temas de Direito Coletivo
do Trabalho. São Paulo: LTr, 2010. p. 159.
143 Organização Internacional do Trabalho. A liberdade sindical. Brasília: Organização Internacional do Trabalho,
Ministério do Trabalho. São Paulo: LTr, 1993. pp. 10-11.
144 CORRÊA, Lélio Bentes. A liberdade sindical e a Convençao no. 87 da Organização Internacional do Trabalho. In
MELO FILHO, Hugo Cavalcanti; AZEVEDO NETO, Platon Teixeira (orgs.). Temas de Direito Coletivo do Trabalho. São Paulo: LTr, 2010. p. 159.
145 Vale dizer, que surgiram a partir da disseminação do capitalismo e da hegemonia do pensamento liberal no final do
dos direitos fundamentais. A efusiva produção normativa da OIT não seria a mesma se não contasse com a participação dos representantes dos destinatários dessas normas, visto que, de maneira geral, a positivação dos institutos jurídicos se dá em conformidade com os interesses dominantes, o que torna classicamente as instituições jurídicas de direito privado instâncias de afirmação das diferenças sociais e econômicas entre os diversos segmentos.
De outro, a adoção do tripartismo justifica plenamente a intensidade das preocupações da Organização com o respeito à liberdade sindical, dado que não haveria qualquer sentido em se determinar a participação paritária nas instâncias de deliberação se não fosse assegurado o direito de autodeterminação organizativa dos representantes. Por isso, não é escuso afirmar-se que o desenvolvimento das finalidades do tripartismo é completamente dependente do exercício integral da liberdade sindical. Para atestar a linearidade desse raciocínio, basta considerar que, se admitíssemos o contrário, corria-se o risco de termos nos órgãos de deliberação da OIT pessoas sem qualquer comprometimento com suas classes, agindo primordialmente no interesse de governos totalitários ou antidemocráticos que, caracteristicamente, adotam posturas intervencionistas na organização sindical. Dito de outro modo, a falta de observação rigorosa da liberdade sindical poderia comprometer o objetivo substancial do tripartismo, que é o de permitir que as decisões possam ser adotadas a partir do consenso de todas as perspectivas envolvidas nas relações produtivas. Foi essa a motivação, inclusive, da 61ª Reunião da Conferência Internacional do Trabalho ter aprovado a Convenção nº 144, que regula as consultas tripartites sobre Normas Internacionais do Trabalho146.
Ao lado disso, tem-se que a liberdade sindical configura não apenas um direito fundamental em si, como já explanado, mas também tem o caráter de verdadeiro direito de acesso, “capaz de assegurar a efetiva fruição dos demais direitos consagrados nas normativas interna e internacional,
146 O texto, de 1976, estabelece que “Todo Membro da Organização Internacional do Trabalho que ratifique a presente
convenção compromete-se a pôr em prática procedimentos que assegurem consultas efetivas entre os representantes do Governo, dos empregadores e dos trabalhadores, sobre os assuntos relacionados com as atividades da Organização Internacional do Trabalho a que se refere o art. 5, parágrafo 1, adiante” (SÜSSEKIND, Arnaldo. Convenções da OIT e
outros tratados. São Paulo: LTr, 2005. p. 488). Antes dela, o tema já estava presente na Recomendação no. 113, de
bem como de viabilizar novas conquistas”147. Em outras palavras, a liberdade sindical atua como verdadeiro instrumento de consagração e de proteção dos direitos sociais, devido a outros dois atributos substanciais do Direito Coletivo: a negociação coletiva e a greve. Não se discute a essencialidade desses dois instrumentos no processo de emancipação da classe trabalhadora, uma vez que sua finalidade é a criação de normas autocompositivas para a solução de conflitos coletivos de trabalho148. No entanto, pela conformação própria desses institutos, eles só podem ser usados mediante a ação coletiva capitaneada pelas entidades sindicais149, preferencialmente por aquelas que derivarem da livre escolha dos representados. Não é por outra razão que os resultados mais eficientes nos processos de negociação coletiva e na condução das greves são originados daqueles casos em que há uma identificação mais nítida entre a direção sindical e os trabalhadores – naturalmente, em se tratando da representação sindical profissional150.
Dessa maneira, o tripé formado pela liberdade sindical, pela greve e pela negociação coletiva é o sustentáculo de todo o Direito do Trabalho, cujos postulados somente serão alcançados com o pleno exercício desses atributos, inclusive porque são os sindicatos que conduzem o encaminhamento das questões sociais e econômicas sob a perspectiva das classes que representam. Com isso, além de atuar na construção de normas específicas para regular suas relações jurídicas, também agem como órgãos de interlocução e de pressão junto aos governos para a consecução dos seus objetivos. Por esse motivo, Eric Hobsbawn afirma que
Estes [referindo-se à liberdade sindical e à greve] foram e continuam sendo direitos instrumentais, e por esse termo quero dizer que o direito à greve ou a formar um sindicato não é geralmente significativo em si, mas essencialmente pelo que as greves e sindicatos possam vir a obter para os trabalhadores. Sob este aspecto, eles não são fins em si mesmos, e sim meios151.
147 CORRÊA, Lélio Bentes. A liberdade sindical e a Convençao no. 87 da Organização Internacional do Trabalho. In
MELO FILHO, Hugo Cavalcanti; AZEVEDO NETO, Platon Teixeira (orgs.). Temas de Direito Coletivo do Trabalho. São Paulo: LTr, 2010. p. 164.
148 Isso, naturalmente, só para situarmos a principal das funções tanto de um quanto de outro instituto, sem prejuízo do
seu uso para finalidades distintas, como, p.ex., exigir o cumprimento de direitos já assegurados no plano heteronormativo,
149 Um dos princípios regentes da negociação coletiva de trabalho é o da participação obrigatória das entidades sindicais
de trabalhadores na sua condução, exatamente para impedir a transformação do conflito coletivo em um conflito individual, o que torna o trabalhador sujeito às coações naturais da sua condição empregatícia.
150 A questão da representatividade sindical e dos reflexos positivos na negociação coletiva serão mais bem
desenvolvida no capítulo 5 deste trabalho.
151 HOBSBAWN, Eric J. Mundos do Trabalho. Trad. Waldea Barcelos e Sandra Bedran. 2a. ed. Rio de Janeiro: Paz e
Em tal contexto, as preocupações da OIT a respeito da liberdade sindical estão situadas em dois planos: o normativo e o da aplicação. Desde os primórdios de sua constituição, a Organização assumiu o duplo encargo de elaborar instrumentos normativos disciplinando obrigações aos contratantes e de criar condições para a real observância desses preceitos152. Aqui, denota-se um cuidado especial – nem sempre notado em outros organismos internacionais – de se assegurar concretamente a aplicação dos dispositivos constantes nas convenções e recomendações mediante a inserção de diversos mecanismos e procedimentos que possibilitam aos governos e às organizações de trabalhadores e de empregadores levarem ao conhecimento dos órgãos de monitoramento situações de seu descumprimento. Naturalmente, essas medidas são adotadas relativamente a todas as matérias disciplinadas pela OIT, mas o fato é que, em se tratando da liberdade sindical, há instâncias específicas de supervisão decorrentes exatamente da já mencionada centralidade assumida por esse tema perante a Organização.
Assim, de um lado, e cumprindo a sua principal incumbência institucional, a OIT cuida de disciplinar, normativamente, as formas pelas quais a liberdade sindical se concretiza. E o faz mediante o estabelecimento de obrigações consubstanciadas em convenções, recomendações e resoluções que se situam ao lado das deliberações constantes de seus documentos gerais, como a Constituição – inclusive a Declaração de Filadélfia – e a Declaração de Princípios Fundamentais do Trabalho. A propósito, cabe aqui um breve registro distintivo entre essas espécies de atos normativos da OIT, todas elas aprovadas pela Conferência Internacional do Trabalho153. As Convenções são os tratados internacionais da OIT, figuras similares àquelas existentes em outros organismos internacionais, dentre eles a própria ONU. Segundo a Constituição da OIT, as convenções só são exigíveis se forem ratificadas pelos Estados-Membros154, sendo certo que, em até um ano do encerramento da sessão da Conferência que as aprovou, deverão ser submetidas à autoridade competente, em cada Estado-Membro, para sua transformação em lei ou adoção de outras medidas155. Havendo ratificação formal da convenção, este fato será comunicado ao Diretor-
152 Arnaldo Süssekind ensina que “o cumprimento dos tratados ratificados é a pedra angular e o fim supremo do Direito
Internacional (...). Daí proclamar a Carta das Nações Unidas, no seu preâmbulo, a necessidade do ‘respeito às obrigações decorrentes dos tratados’ (...)” ( Convenções da OIT e outros tratados. São Paulo: LTr, 2005. p. 41).
153 Art. 19, 1, da Constituição da OIT. 154 Art. 19, 5, a, da Constituição da OIT.
155 Art. 19, 5, b, da Constituição da OIT. O texto permite que esse prazo seja estendido para até 18 meses, em razão de
Geral da OIT156 e o Estado respectivo “contrai obrigações legais que deve cumprir e que estão sujeitas a um permanente controle internacional”157. Em outras palavras, uma vez ratificadas, as convenções deverão ser obrigatoriamente cumpridas pelo Estado correspondente, inclusive com a aprovação de leis que visem à sua efetivação158. Como explica Arnaldo Süssekind, uma vez ratificadas, “constituem fontes formais de direito, gerando direitos subjetivos individuais, principalmente nos países onde vigora a teoria do monismo jurídico e desde que não se trate de norma meramente promocional ou programática”159.
Com relação às recomendações, elas não estão sujeitas à ratificação, vez que apenas estabelecem diretrizes de política e de ação em cada país que nelas queira se inspirar. Representam, assim como as convenções não ratificadas, fontes materiais de direito,
Porquanto servem de inspiração e modelo para a atividade legislativa nacional, os atos administrativos de natureza regulamentar, os instrumentos da negociação coletiva e os laudos da arbitragem voluntária e compulsória dos conflitos de coletivos de interesse160.
Portanto, uma vez aprovadas pela Conferência, serão levadas ao conhecimento dos Estados- Membros para que as levem em consideração na proposição de leis nacionais ou para a implementação de qualquer outra medida para a sua efetivação161. Em regra, a adoção das recomendações ocorrerá sempre que o assunto tratado ou um de seus aspectos não permitirem a adoção imediata de uma convenção162; por isso, não é incomum que se adotem simultaneamente
156 Art. 19, 5, d, da Constituição da OIT.
157 Organização Internacional do Trabalho. A liberdade sindical. Brasília: Organização Internacional do Trabalho,
Ministério do Trabalho. São Paulo: LTr, 1993, p. 3.
158 O art. 19, 5, e, da Constituição da OIT determina que, quando a autoridade competente de determinado Estado-
Membro não consentir com a ratificação da convenção, sua única obrigação é a de informar o fato ao Diretor-Geral da Repartição Internacional do Trabalho.
159 SÜSSEKIND, Arnaldo. Convenções da OIT e outros tratados. São Paulo: LTr, 2005. p. 27. 160 Idem, ibidem, pp. 27-28.
161 Art. 19, 6, a, da Constituição da OIT. O item b do mesmo artigo estipula que os Estados-Membros terão o mesmo
prazo previsto no art. 19, 5, b, para submissão à autoridade competente, estabelecendo a obrigação de informar sobre sua legislação e práticas adotadas quanto ao tema da recomendação, sempre que isso for solicitado pelo Conselho de Administração (item d).
dois instrumentos sobre o mesmo assunto, com dimensões distintas163. De outra parte, em face do inquestionável caráter vinculante das convenções,
Não surpreende que, na Conferência, os delegados dos trabalhadores optem pela adoção de convenções, enquanto é comum o empenho dos delegados dos empregadores para que se adotem recomendações, pois estas, como se disse, não têm caráter obrigatório164.
Em contrapartida, apesar de não terem o caráter de tratado internacional, as recomendações
podem ser consideradas fontes normativas, visto que possuem caráter orientador dos sistemas legais dos Estados, permitindo, inclusive, mais liberdade na sua efetivação165. Por fim, a Conferência Internacional do Trabalho pode adotar resoluções, que também não estão sujeitas à ratificação – e, portanto, não têm caráter obrigatório – e nem aos procedimentos estabelecidos para as recomendações. Apesar disso, é “considerável a influência exercida pelas resoluções adotadas pela Conferência, por exemplo, no que concerne à política da Organização e à orientação de todas as pessoas e instituições empenhadas na consecução de seus princípios e objetivos”166.
Dentro desse plano, logo na 3ª. reunião da Conferência Internacional do Trabalho, realizada em 25/10/1921, foi aprovada a “Convenção sobre o Direitos de Associação (Agricultura)”, que assegurou “a todas as pessoas ocupadas na agricultura os mesmos direitos de associação e união dos trabalhadores na indústria”, estabelecendo o compromisso de seus membros de revogarem “qualquer disposição legislativa ou outra que tenha por efeito restringir esses direitos em relação aos trabalhadores agrícolas”167. Assim, embora os trabalhadores industriais não tivessem assegurado especificamente o direito de sindicalização, eram beneficiários das disposições gerais do Tratado de Versalhes, o que não atingia os da agricultura, distorção corrigida com essa Convenção. A seguir,
163 Como é o caso, p.ex., da Convenção 135 e da Recomendação 143 (que versam sobre a Representação dos
Trabalhadores nas Empresas) e da Convenção 154 e Recomendação 163 (que tratam da negociação coletiva no setor privado).
164 Organização Internacional do Trabalho. A liberdade sindical. Brasília: Organização Internacional do Trabalho,
Ministério do Trabalho. São Paulo: LTr, 1993, p. 4.
165 Nesse sentido, Sarcedo, Cristiana Lapa Wanderley. Representatividade sindical e negociação coletiva. São Paulo :
LTr, 2011, p. 34, que também cita Crivelli, Ericson. A OIT e o futuro das normas internacionais do trabalho na era da
globalização. Tese (doutorado). Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo, 2004, pp. 77-78.
166 Organização Internacional do Trabalho. A liberdade sindical. Brasília: Organização Internacional do Trabalho,
Ministério do Trabalho. São Paulo: LTr, 1993, p. 7.
167 A convenção recebeu o número 11, e entrou em vigor no dia 11/05/1923. As disposições principais se encontram no
art. 1º, e foi ratificada pelo Brasil em 25/04/1957, entrando em vigor um ano depois (SÜSSEKIND, Arnaldo.
em 1927, houve uma tentativa de se regulamentar internacionalmente a atividade sindical, mas a proposta foi rejeitada, inclusive com votos contrários dos representantes dos trabalhadores, que entenderam que o texto contrariava seus interesses168, tema que só foi retomado pela Conferência em 1948. Antes, porém, a Declaração da Filadélfia, que redefiniu o papel da OIT, enfatizava a essencialidade do direito de associação (art. I, b), e seu conteúdo foi adotado, em 1946, como anexo da novel Constituição da OIT, fixando a liberdade associativa como um dos princípios fundamentais da própria instituição169. Em razão dessa deliberação de índole constitucional, e pela relevância conjuntural do tema, o Conselho Econômico e Social das Nações Unidas – às quais havia sido incorporada a OIT – solicitou a inclusão da liberdade sindical na temática da Conferência. Assim, na sua 31ª. reunião, realizada em São Francisco, em 17/06/1948, foi aprovado aquele que é considerado “o mais importante tratado multilateral da OIT”170: a Convenção no. 87, que trata da Liberdade Sindical e Proteção ao Direito de Sindicalização.
Complementando esse processo, em 1949 a OIT aprovou a Convenção no. 98, que versa sobre o Direito de Sindicalização e de Negociação Coletiva. O que as distingue, substancialmente, é que a convenção anterior objetiva garantir a liberdade sindical em relação aos poderes públicos e a 98 “tem por finalidade proteger os direitos sindicais dos trabalhadores frente aos empregadores e suas organizações, garantir a independência das associações de trabalhadores em face às de empregadores, e vice-versa, e, bem assim, fomentar a negociação coletiva”171. Dessa maneira, o foco central da Convenção 87 é o de assegurar a liberdade de associação sindical, em todas as suas dimensões172, eliminando as históricas interferências e limitações estatais ao direito de organização e associação sindicais. Já a Convenção 98 tem como objetivo a proteçãocontra atos antissindicais relacionados à filiação sindical (art. 1º.); a garantia da autonomia organizacional e financeira das entidades (arts. 2º e 3º) e o fomento e proteção à negociação coletiva, para regular os termos e
168 SÜSSEKIND, Arnaldo. A OIT e o princípio da liberdade sindical. In FRANCO FILHO, Georgeonor de Sousa.
Curso de Direito Coletivo do Trabalho – Estudos em homenagem ao Ministro Orlando Teixeira da Costa. São Paulo:
LTr, 1998. p. 50.
169 Tal Constituição foi aprovada na 29ª reunião da Conferência Internacional do Trabalho e incorporou como anexo a
Declaração de Filadélfia, revogando o texto anterior, de 1919. Sua vigência se iniciou em 20/04/1948.
170 SÜSSEKIND, Arnaldo. A OIT e o princípio da liberdade sindical. In FRANCO FILHO, Georgeonor de Sousa.
Curso de Direito Coletivo do Trabalho – Estudos em homenagem ao Ministro Orlando Teixeira da Costa. São Paulo:
LTr, 1998.
171 SÜSSEKIND, Arnaldo. Direito Internacional do Trabalho. 3a. ed. São Paulo: LTr, 2000. p. 284.
172 Essas dimensões serão devidamente examinadas mais adiante, envolvendo os planos individual e coletivo; positivo e
condições do emprego (art. 3º.)173. Em síntese, pode-se afirmar que a finalidade geral da Convenção 87 é a de proteger a liberdade sindical contra possíveis ingerências do Estado, sendo que a de nº 98 se concentra nas relações entre empregadores e trabalhadores, protegendo estes últimos contra a prática de atos de discriminação antissindical e contra a ingerência empresarial e estatal nas organizações operárias. Além disso, a Convenção 98 legitima o desenvolvimento da negociação coletiva como atividade substancial das entidades sindicais, temática que será definitivamente disciplinada pelas Convenções 151 e 154174.
Em 1966, conforme já explanado, foram adotados os dois Pactos Internacionais destinados a regulamentar e implementar as normas genericamente estabelecidas na Declaração de 1948, e que buscaram oferecer concretude aos direitos planificados na DUDH, relacionados aos exercício das liberdades públicas e à organização da vida econômica de um Estado, estes abrangendo os