A ORIGEM DOS CONGLOMERADOS EDUCACIONAIS NO BRASIL

No final da década de 1990, após um longo período de estagnação22 vivido em 1980, o ensino superior manifestou sua recuperação. O crescimento das matrículas se deu, em parte, pela crescente expansão do ensino médio, “[...] e pela pressão de uma clientela de adultos já integrados no mercado de trabalho, que procura as instituições de ensino superior para melhorar suas chances profissionais com a obtenção de um título acadêmico” (MARTINS, 2000, p. 56-57).

Com efeito, ao final do século XX, a esfera privada de ensino precisava lidar com a intervenção de dois agentes, o Estado regulador e um mercado em recessão. Na sequência, o ensino superior sofreu algumas modificações, em especial a esfera privada. No aspecto legal, ocorreram três modificações. A primeira delas se situa na Constituição Federal de 1988. De acordo com Oliveira (2001), o texto aprovado na CF de 1988, de maneira sutil, permitiu a transferência de recursos públicos para a escola privada. Isto é, o art. 213, ao admitir a destinação dos recursos públicos às escolas públicas, confessionais ou filantrópicas e não deixar claro que as escolas particulares não deveriam receber, admitiu, pela omissão, o repasse de recursos públicos às escolas privadas, stricto sensu. Para o autor, a Constituição Federal de 1988 se tornou o primeiro documento legal a admitir de maneira “envergonhada” a existência de IES com fins lucrativos.

Mais à frente, outro aspecto legal irá criar condições para a ampliação do ensino superior privado. A Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB), Lei nº 9.394, em 1996, que, em seu art. 20, irá explicitar a existência de instituições particulares em sentido estrito,

22 _{A década de 1980 foi conhecida como a década perdida em função da lenta e gradual transição democrática}

após 20 anos de regime militar. A economia estava estagnada enquanto as taxas de desemprego e inflação cresciam absurdamente. Na educação essa crise se manifestava no aumento do analfabetismo no ensino fundamental somado às altas taxas de repetência e evasão escolar. Esses indicadores “[...] repercutiram de forma direta no estrangulamento do ensino médio, porta de saída da educação básica para o ensino superior” (SAMPAIO, 2011, p. 30). SAMPAIO, Helena. O setor privado de ensino superior no Brasil: continuidades e transformações. Revista Ensino Superior Unicamp. 2011. (Disponível em: <http://www.revistaensinosuperior.gr.unicamp.br/artigos/o-setor-privado-de-ensino-superior-no-brasil-

pela negativa, ou seja, definindo as instituições particulares a partir do não enquadramento às categorias comunitárias, confessionais e filantrópicas. A LDB de 1996, nesse contexto, veio pormenorizar o que a Constituição de 1988, “envergonhadamente”, já havia admitido: as instituições privadas em sentido estrito, como sinônimo de empresas educacionais, conforme descreve o art. 20:

Art. 20. As instituições privadas de ensino se enquadrarão nas seguintes categorias:

I - particulares em sentido estrito, assim entendidas as que são instituídas e mantidas por uma ou mais pessoas físicas ou jurídicas de direito privado que não apresentem as características dos incisos abaixo;

II - comunitárias, assim entendidas as que são instituídas por grupos de pessoas físicas ou por uma ou mais pessoas jurídicas, inclusive cooperativas educacionais, sem fins lucrativos, que incluam na sua entidade mantenedora representantes da comunidade;

III - confessionais, assim entendidas as que são instituídas por grupos de pessoas físicas ou por uma ou mais pessoas jurídicas que atendem a orientação confessional e ideologia específicas e ao disposto no inciso anterior;

IV - filantrópicas, na forma da lei (BRASIL, 1996, grifos nossos).

Diante desse dispositivo, a transferência de recursos públicos, até então direcionada às IES sem fins lucrativos, declaradamente poderia ser destinada às IES privadas com fins lucrativos, ou seja, às empresas educacionais. Essa mudança legal esteve relacionada com o contexto de liberalização e desregulamentação da economia que incidiu fortemente na privatização de amplos setores da sociedade.

Ao relacionarmos o crescimento da educação superior ao contexto dos governos Fernando Henrique Cardoso e Luiz Inácio Lula da Silva, é possível dizer que as ações desenvolvidas em ambas as administrações, apesar da especificidade que caracteriza cada uma delas, atuaram de maneira a propiciar condições para o surgimento de grandes conglomerados educacionais.

Isso se torna mais evidente nas Taxas de Crescimento de Matrícula (TCM) bruta do governo FHC. Nelas, conforme Gomes e Moraes (2012), há uma visível preferência no que diz respeito ao fortalecimento do setor privado com a criação de um moderno mercado de ensino superior no País. A TCM bruta de 1995-2002 alcançou uma ordem de 97,7%, com uma média anual de crescimento de 12,2%, consolidando um reflexo das políticas neoliberais levadas a cabo pelo governo FHC. Essa política de expansão continuou, em menor grau, com o governo Lula por meio de outras estratégias, o ProUni, por exemplo. Em 2003, por exemplo, a TCM

bruta foi de 30,7%, com uma média anual de 5,1%. No período de 1995 a 2008, a TCM da esfera privada foi de 259,3% (média anual de 18,5%) enquanto a esfera pública cresceu 81,8% (média anual de 5,8%). Nesse contexto, os autores atestam que,

[...] durante o Governo FHC, o Brasil adota políticas de intensificação da matrícula, sobretudo via setor privado, dando início ao processo de transição para o sistema de massa,23 processo que tem continuidade no Governo Lula, em face de todo um conjunto de políticas que apontam para a construção do sistema de massa (GOMES; MORAES, 2012, p. 181, grifos nossos).

No que concerne às políticas de intensificação da matrícula do governo FHC, tem-se, como exemplo, a aprovação da LDB de 1996 e do Decreto nº 2.306, em 1997, que, ao reorganizarem o sistema de ensino superior, estimulam a ampliação de vagas, em especial na esfera privada. É importante ressaltar que o Decreto citado teve origem no art. 19,24 da LDB. Com o Decreto nº. 2.306, de 1997, a educação superior passou por uma terceira modificação, conforme mostra o seu art. 1º:

As pessoas jurídicas de direito privado, mantenedoras de instituições de ensino superior, previstas no inciso II do art. 19 da Lei nº 9.394, de 20 de dezembro de 1996, poderão assumir qualquer das formas admitidas em direito, de natureza civil ou comercial e, quando constituídas como fundações, serão regidas pelo disposto no art. 24 do Código Civil Brasileiro (BRASIL, 1997).

Esse artigo facultou às entidades mantenedoras das IES alterarem seus estatutos, podendo adotar natureza civil ou comercial. A partir de então, passaram a ser classificadas em entidade mantenedora de instituição sem finalidade lucrativa e entidade mantenedora de instituição

23 _{Para discutir o sistema de massa na educação, Gomes e Moraes (2012) se baseiam em Trow. Martin Trow}

elaborou um conjunto de elementos para se pensar a transição do sistema de elite para o sistema de massa e deste para o sistema universal. Para o autor, o sistema de elite tende a atender a 15% do grupo na faixa etária de 18 a 24 anos. Como o acesso se dá praticamente em função da classe social de origem desses estudantes, há uma ligação direta com o nascimento e a renda e, a educação, nesse caso, se constitui em privilégio social para esses estudantes. Já o sistema de massa é definido por atender entre 16% e 50% do grupo na faixa etária de 18 a 24 anos. Ele é criado para responder a demandas e interesses de um público mais amplo proveniente das classes sociais cujos filhos concluíram o ensino médio. Mesmo mantendo o critério meritocrático, as formas de acesso ao sistema de massa se processam por meio de exames de ingresso e critérios estabelecidos por políticas compensatórias, visando à garantia de oportunidade dentro dos limites da democracia liberal. Por último, o acesso universal é caracterizado por um volume de matrículas composto por mais de 50% da faixa etária de 18 a 24 anos. Nele, o acesso se constitui em uma obrigação para as classes média e alta. Ver: GOMES, Alfredo Macedo; MORAES, Karine Nunes de. Educação superior no Brasil contemporâneo: transição para um sistema de massa. Educ. e Soc., Campinas, v. 33, n. 118, jan./mar. 2012.

24 _{“Art. 19. As instituições de ensino dos diferentes níveis classificam-se nas seguintes categorias}

administrativas:

I - públicas, assim entendidas as criadas ou incorporadas, mantidas e administradas pelo Poder Público; II - privadas, assim entendidas as mantidas e administradas por pessoas físicas ou jurídicas de direito privado” (BRASIL, 1996).

particular, com finalidade lucrativa. Estas últimas, mesmo tendo natureza civil, “[...] quando mantidas e administradas por pessoa física, ficavam submetidas ao regime da legislação mercantil no que diz respeito aos encargos fiscais, parafiscais e trabalhistas; em outras palavras, passam a responder como entidades comerciais” (SAMPAIO, 2011, p. 31).

Na visão de Castro (2000), o Decreto nº 2.306/97, ao reorganizar o sistema de ensino superior, fundamentado nos princípios estabelecidos pela LDB de 1996, garantiu, entre outros aspectos, mudanças na diversificação institucional, por meio de novas modalidades jurídicas dos centros universitários e das faculdades integradas; estimulou a expansão de vagas, atribuindo maior liberdade para a criação de novos cursos por instituições não universitárias. Sampaio (2011) enfatiza a importância desse Decreto tanto para o setor público quanto para o privado, uma vez que ele impôs às instituições privadas, a partir da opção do status jurídico, a responsabilidade (deveres e direitos) que deveriam assumir diante de tal escolha.

Sobre isso, Castro (2000) explica que a expansão quantitativa promovida pelo Decreto se manifestou com maior intensidade na gestão educacional das instituições de ensino superior privado. Por conseguinte, a década de 1990, irá contar com a atuação dos consultores, assessorando as empresas de ensino superior privado. Posteriormente, esses profissionais atuarão também na gestão financeira (marketing, recursos humanos, entre outros) dessas instituições.

Esse quadro de mudanças simbolizou para o setor privado o início do processo de profissionalização da gestão. Essa profissionalização fora buscada como forma de resolver duas novas situações: uma, de natureza institucional, porque parte das IES privadas se transformaram em universidades, e a outra, de ordem jurídica, fruto do Decreto nº 2.306/1997, por optarem pela finalidade lucrativa. Essas modificações exigiram a adoção de novos modelos de gestão por parte das mantenedoras, pois a mera sucessão hereditária (em se tratando das empresas de origem familiar) não se mostrava suficiente (SAMPAIO, 2011).

Refletindo o resultado desse conjunto normativo25 e do contexto econômico e político, a expansão do ensino superior privado ressurge no final da década de 1990 e se alastra com maior intensidade nos idos de 2000, conforme mostra a Tabela 1.

Tabela 1 – Evolução das Matrículas por Dependência Administrativa – Brasil (2000-2010)

Ano Pública Privada

2000 887.026 1.807.219 2001 939.225 2.091.529 2002 1.051.055 2.428.258 2003 1.136.370 2.750.652 2004 1.178.328 2.985.405 2005 1.192.189 3.260.967 2006 1.209.304 3.467.342 2007 1.240.968 3.639.413 2008 1.552.953 4.255.064

Fonte: MEC/ INEP, Sinopse 2005, Resumo Técnico de 2007 e Resumo Técnico de 2011.

A Tabela 1 mostra que, a partir de 2000, as matrículas na esfera privada mais que dobram em relação à pública. O setor privado passa de 1.807.219 matrículas em 2000 para 4.255.064 matrículas em 2008, um crescimento de 135,4%. Ao contrário da amplitude do crescimento das matrículas na esfera privada, a esfera pública passou de 887.026 matrículas em 2000 para 1.552.953 matrículas em 2008, dessa forma, deteve um crescimento menor, 75%.

No que diz respeito ao governo Lula, dentre as políticas, destacam-se o Fies, destinado a financiar a graduação de estudantes matriculados em IES privada, o que fortalece o setor mercantil, e o ProUni, criado em 2004 pela Medida Provisória nº 213 e, posteriormente institucionalizado pela Lei nº 11.096, em 2005. O referido programa utiliza recursos públicos para oferecer bolsa de estudos integrais e parciais em IES privadas a estudantes oriundos do ensino público e provenientes de classes populares.

Nesse caso, no governo Lula, além das políticas direcionadas ao ensino privado, é importante destacar as políticas direcionadas ao ensino superior público. Dentre elas, a expansão das

Instituições Federais de Ensino Superior (IFES), por meio da criação de mais universidades federais; a integração de Instituições Federais de Educação Profissional e Tecnológica (Decreto nº 6.095, de 2007) que, por agregação voluntária, transformou os Centros Federais de Educação Tecnológica, Escolas Técnicas Federais, Escolas Agrotécnicas Federais e Escolas Técnicas vinculadas às universidades federais localizadas em um mesmo Estado (BRASIL, 2007) em Instituições Federais de Educação, Ciência e Tecnologia (Ifet), e ainda o Programa de Apoio a Planos de Reestruturação e Expansão das Universidades Federais (Reuni) que teve por objetivo a ampliação do acesso e permanência dos estudantes de universidades federais.

Em relação ao governo Lula, entendemos que mudanças importantes foram operadas no País, principalmente no que diz respeito ao aumento do número de matrículas e de IES públicas. Todavia, os autores compreendem, baseados na discussão de Martin Trow sobre sistema de massa, que, no Brasil, não ocorreu ainda “[...] uma ruptura que permitisse aos membros das classes trabalhadoras, tradicionalmente alijadas de determinado tipo de capital cultural e escolar, a realização do desejo de cursar a educação superior” (GOMES; MORAES, 2012, p. 186). Nesse aspecto, os dados não deixam dúvidas sobre a hegemonia do setor privado no âmbito das matrículas. Para os autores, no Brasil, o termo massificação tem sido usado frequentemente como sinônimo de privatização. Todavia, privatização e massificação não correspondem ao mesmo processo político-social, uma vez que a massificação tem como referência a democratização do acesso por meio do ensino público enquanto a privatização ocorre em estabelecimentos privados.

Por isso, os referidos autores defendem a tese de que a transição do sistema de elite (o ensino superior como um privilégio de nascimento de uma determinada classe social) para o sistema de massa (o ensino superior como um direito para aqueles com certas qualificações) tem-se desenvolvido por meio da esfera privada, de tal forma que, no País, a esfera privada é praticamente o “sistema de massa”, pois tradicionalmente tem conservado a maior parte das matrículas. Os autores chamam a atenção, ainda, para a relação entre sistema de massa e qualidade do ensino, uma vez que o sistema de massa tem sido aliado ao ensino massificado, portanto de baixa qualidade. No caso do Brasil, parece ser uma tendência real, especialmente na esfera privada, visto que

[...] a expansão da educação superior foi realizada mediante financiamento privado, doméstico, com a participação ativa do ‘consumidor de serviços educacionais’, numa clara definição da educação superior como mercadoria, o que cristaliza a marca da política liberal-conservadora deste governo [FHC], com a tentativa de apagamento, na memória discursiva da população, da ideia de educação como direito. Para o sucesso desse processo, teve papel fundamental a implementação de mecanismos de avaliação que estabeleceram a competitividade como motor de dinamização do moderno mercado da educação superior por meio da ampla divulgação que o governo e a mídia davam aos resultados do Exame Nacional de Cursos, o Provão (GOMES, 2008, p. 28-29).

A privatização da oferta de vagas foi um processo que culminou na abertura de muitas IES privadas e que, tempos depois, entrou em choque com a ociosidade de vagas nessas mesmas empresas. As dificuldades financeiras das instituições criadas coincidiram com a criação do ProUni e, tempos depois, com as modificações na política de financiamento ao estudante, o Fies. Mais adiante, em 2007, ocorre o processo de incorporação de IES privadas menores, muitas delas com dificuldades financeiras, a grandes conglomerados educacionais. Neles, IES privadas se associam a bancos, tendo em vista abrir o seu capital. Experiências como a abertura de capital na Bolsa de Valores ou parcerias com redes internacionais de ensino só foram possíveis porque o Decreto nº 2.306, em 1997, facultou as mantenedoras das instituições privadas a opção de finalidade lucrativa ou não.

Apesar de as mudanças serem muito recentes e estarem em curso, é possível observar as novas estratégias usadas a partir da nova configuração do ensino superior privado. Uma delas diz respeito à pulverização das matrículas em estabelecimentos de pequeno porte, situados em diferentes Regiões, Estados e Municípios do interior por meio de aquisições e fusões. Nesse cenário, dois grupos são característicos: de um lado, os donos de IES de pequeno porte pertencentes à geração de professores que fundaram as primeiras instituições privadas que buscam resistir ou fazer um bom negócio vendendo suas instituições para grandes grupos internacionais; do outro, as grandes companhias abertas, como a Kroton, que crescem muito rápido e a um custo reduzido.

Sampaio (2011) explica essas mudanças, no âmbito legal, bem como com a aceleração da economia, beneficiam diretamente a esfera privada de ensino. Em 2006, cerca de 20 milhões de brasileiros ingressaram na classe C. A representação desse fenômeno apareceu de imediato na educação superior, de forma que, nos últimos oito anos, a quantidade de alunos oriundos da classe C nas IES passou de 16% para 23%, percentual esse que corresponde a 2,1 milhões

de novos alunos. Ainda sobre o perfil desses novos alunos, a autora mostra que 70% dos que ingressaram no ensino superior haviam concluído o ensino médio há quatro anos. Para Sampaio, é esse o novo contingente que está alimentando o crescimento do setor privado e direcionando a nova configuração do sistema de ensino superior no País.

Baseado no exemplo de Sampaio, é interessante observar que, na maioria dos casos em que se discute ensino superior no Brasil, são utilizado análises estatísticas para definir os grupos que hoje têm acesso a esse nível. De acordo com a Fundação Perseu Abramo (2013), em sua publicação Classes sociais no Brasil de hoje, a metodologia estatística usada pelos institutos de pesquisa tem como critério para definição de classe social o potencial de consumo. Para tanto, considera aspectos como: acesso e número de bens duráveis (TV, rádio, lava roupa, geladeira e freezer, vídeo cassete e DVD), banheiros, empregada doméstica e nível de instrução do chefe de família. Conforme essa metodologia, em 2002, a probabilidade de ascender da classe C para a classe A aumentou enquanto a de cair para a classe E reduziu consideravelmente. Para Ricci (2013, p. 5), “[...] a classe C seria a classe central, abaixo da A e B e acima da D e E. Essa classe C, no Brasil, teria subido de 42% para 52% da população, estando compreendida na faixa de renda entre R$ 1.064 e R$ 4.561 reais”.

A nosso ver, a metodologia dos institutos de pesquisa de mercado, apoiada na capacidade de consumo das famílias, parece ter a intenção de reduzir a concepção de classe ao aspecto do consumo e, por consequência dessa classificação, inserir o ensino superior a um objeto de consumo. Entendemos que uma análise de recorte estatístico apoiada apenas no nível de rendimento e consumo das famílias seria insuficiente para definir classe social no Brasil. Por isso, lançamos mão da análise de Marx e Engels (2008) que, no Manifesto do Partido Comunista, usam a propriedade, entendida como a posse dos meios sociais de produção, como um critério para se definir classe social. Nela, a burguesia é diferenciada das demais classes pelo fato de ser proprietária dos meios sociais de produção; o proletariado é constituído pela classe trabalhadora enquanto a classe média é uma camada passiva cujas condições de vida a levam a se vender para atividades reacionárias.

Esses aspectos nos convidam a pensar a luta de classes que se faz presente na sociedade brasileira e, em especial, no ensino superior público e privado. Na esfera pública, um

contingente maior de famílias tem melhorado as condições materiais de existência, fruto das políticas de redução da desigualdade socioeconômica no País, empreendidas pelos governos Lula e Dilma Rousseff. Dentre as ações, destacamos a política de reserva de vagas26 em universidades, institutos e centros federais, aprovada no governo Dilma. Essa política tem ampliado as possibilidades de acesso a estabelecimentos públicos de ensino de grupos constituídos por filhos de trabalhadores, classe trabalhadora e de parte da classe média. Da mesma forma, as políticas direcionam a esfera privada, ao mesmo tempo em que auxiliam o acesso de estudantes com baixo poder aquisitivo, e também subsidiam as IES privadas (ProUni e Fies). Ademais, na análise do setor privado, é preciso levar em consideração os crescentes processos de vinculação desse setor à internacionalização do capital e à globalização da oferta de educação superior.

À primeira vista, o atual crescimento da educação superior nos leva a observar que, diferentemente do movimento de expansão dos idos de 1990 – caráter privado/mercantil – atualmente a educação superior passa pela capacidade de captação do capital que tem se dado por meio de fusões e aquisições e pela ampliação do acesso a uma camada de estudantes com menor poder aquisitivo que, em nosso entendimento, é representado por um contingente de alunos oriundos da classe trabalhadora e da classe média. A expansão atual, distinta das expansões anteriores, as quais se basearam no aumento do número de estudantes, na diferenciação institucional, nos recursos públicos, além dessas características, também aposta na divisão de dividendos, isto é, na geração de lucro via investimentos de acionistas. Nesse aspecto, a Kroton se constitui no maior exemplo da atual expansão do ensino superior