Apresentado o quadro geral do Setor de Saneamento e os principais desafios associados à universalização, neste Capítulo, tendo-se em conta os objetivos deste estudo, são apresentadas as experiências já realizadas de participação do setor privado, em suas diferentes modalidades, que contribuem para elevar os investimentos no Setor, bem como são também examinados os principais obstáculos à ampliação desta participação.
3.1 – EXPERIÊNCIAS JÁ REALIZADAS DE PARTICIPAÇÃO DA INICIATIVA PRIVADA NO SETOR DE SANEAMENTO.
O processo de transferência das empresas estatais para o setor privado no Brasil teve início em 1979, ainda no regime militar. A primeira ação precursora do processo de desestatização1 ocorreu com a instituição do Programa Nacional de Desburocratização, através do Decreto nº 83.740, visando simplificar e dinamizar o funcionamento da Administração Pública – desregulamentação administrativa. Posteriormente, em 1981, buscando cumprir uma série de ações daquele Decreto, o Governo criou efetivamente o Programa Nacional de Desestatização, por meio do Decreto nº 86.215/81.
O Programa de Desestatização do Governo Brasileiro estava inserido no processo de discussão e revisão do papel do Estado, que marcaria, em todo o mundo, as décadas de 80 e 90, sendo motivado pela escassez de recursos nas mãos do Estado para a manutenção da necessidade de investimentos, conjugado com a necessidade de aumentar o poder de competição das empresas no contexto dos mercados nacional e internacional, além de permitir ao Estado dirigir suas ações e recursos para as atividades próprias do governo.
Em sua versão inicial o Programa de Desestatização (desregulamentação econômica) restringia a criação de novas empresas estatais2 e estabelecia diretrizes para a transferência das empresas sob controle do Estado para o setor privado, tanto das empresas públicas criadas pelo Governo quanto daquelas empresas que haviam chegado às mãos do Estado mediante a assunção pelo Governo de empresas privadas em processo falimentar3.
1 A desestatização em sentido amplo não significa apenas a privatização de empresas, no sentido de transferir a gestão e o controle acionário ao setor privado. Significa também o reordenamento dos objetivos das empresas e do mercado sob a égide da desregulamentação, a concessão de serviços públicos e a descentralização. (Ver MAGALHÃES, 1994, p.13).
2 Desde 1808 (com D.João VI) até o fim dos governos militares, em 1984, o Governo Brasileiro havia criado 582 empresas estatais (cf. Op. Cit.).
3 São exemplos a Companhia América Fabril, a Fiação e Tecelagem Lutfalla e a Livraria José Olympio Editora.
Para efeito de caracterização, o processo de desestatização no Brasil pode ser dividido em quatro etapas. A primeira etapa, que marca a fase inicial, compreende o período de 1979-19854; a segunda etapa constitui o período de 1985 a 19905; a terceira o período de 1990 a 19946; e a quarta etapa o período de 1995 ao término do segundo Governo FHC, quando acontece a quebra da reserva de mercado dos monopólios estatais (exemplo do setor de telefonia) e as mais importantes concessões dos serviços de utilidade pública.
Esta quarta etapa é aquela que interessa mais de perto aos objetivos deste trabalho, pois é nela em que pela primeira vez as empresas estatais de saneamento passam a ser alvo do processo de desestatização do Governo Federal, ao lado dos setores das ferrovias, rodovias, portos, energia e comunicação.
A aprovação, em fevereiro de 1995, da Lei das Concessões marca o começo desta importante e marcante etapa do processo de desestatização do Governo Brasileiro7. Neste momento teve início a etapa mais ousada e polêmica do processo de desestatização no Brasil, de vez que, setores inteiros dos monopólios estatais que caracterizavam a intervenção do Estado no processo de desenvolvimento brasileiro foram, por completo e de uma só vez, transferidos à iniciativa privada8.
Sem querer tecer um juízo de valor sobre o processo de desestatização levado a cabo pelo Governo FHC, que extrapolaria os objetivos deste Estudo, o processo de privatização implementado nesta etapa teve como característica principal a forte influência
4 Nesta etapa foram realizados 42 processos de desestatização, sendo 20 empresas vendidas à iniciativa privada, 03 transferidas para os governos estaduais, 14 incorporadas a outras estatais e 02 passaram a fazer parte da administração direta do Governo Federal.
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Esta etapa corresponde ao 1º Governo do período democrático que, na tentativa de resgatar o papel do Estado na economia, oficializa o programa de privatização, através do Decreto nº 91.991/85, que define os modelos de privatização que passam a serem utilizados a partir de então. Nesta etapa 42 processos de desestatização foram concluídos, com a privatização de 18 empresas, incorporação de 02, encerramento das atividades de 04 e transferência de 18 para os Governos Estaduais.
6 Esta etapa corresponde aos Governos Collor (que editou uma nova versão do programa de desestatização através a Medida Provisória nº 155/90) e Itamar Franco (que realizou modificações introduzindo novas diretrizes para a privatização, através do Decreto nº724/93), ocasião em que 32 empresas foram desestatizadas. Neste período completou-se a privatização dos setores de siderurgia e de fertilizantes, que incluíam quatro empresas que eram fortes demandantes de recursos da União.
7 No decorrer do primeiro Governo Lula ainda ocorreram várias privatizações, que estavam em curso ou foram priorizados por este Governo. Acreditava-se que após o Governo FHC as possibilidades de ocorrerem novas privatizações seriam cada vez menores. Contudo, sem fazer alardes o Governo Lula tem dado continuidade às privatizações.
8 Na última etapa do programa de desestatização, que corresponde ao governo FHC, 83 empresas foram privatizadas. Nesta etapa, além das empresas estatais de propriedade do Governo Federal, também foram privatizadas empresas estatais de propriedade dos estados e municípios. Esta etapa tem como marca a privatização das empresas de utilidade pública. Nas duas últimas etapas do programa de desestatização, de 1990 a 2002, o governo brasileiro arrecadou cerca de US$ 105 bilhões.
exercida pela área econômica do Governo sobre as demais, no seu intuito de promover o ajuste fiscal e de combater o déficit público. Este fato levou a que as razões de ordem econômica prevalecessem sobre os demais fatores tornando a privatização um fim em si mesma e não um meio para se alcançar os objetivos sociais e econômicos desejados. Não é por outra razão que, inicialmente, o programa de desestatização contou com considerável apoio, que foi aos poucos se diluindo convertendo-se em reação face às novas condições estabelecidas pelas empresas privadas prestadoras de serviço, nem sempre entendidas e bem aceitas pelos usuários.
A crise no Setor de Saneamento, que pode ser resumida no elevado déficit no atendimento, na dificuldade de financiamento dos operadores públicos, na ineficiência na prestação dos serviços e na inadequação do desenho institucional, levou a que a participação da iniciativa privada fosse propugnada como um meio visando a solução de uma longa lista de problemas, que podem ser assim caracterizados:
• Necessidade redução das perdas e racionalização do consumo d’água;
• Deficiência na área comercial das empresas, caracterizada pelo baixo nível de medição, falta de cadastro dos usuários e estrutura tarifária inadequada, gerando perdas de faturamento e arrecadação;
• Atendimento deficiente aos usuários, com demora ou falta de resposta às solicitações de serviços, além de dificuldades na comunicação;
• Excessivo quadro de pessoal, em razão do uso político da organização;
• Atraso com relação às oportunidades de modernização gerencial e tecnológica, contribuindo para a elevação dos custos operacionais;
• Descontinuidade administrativa, associada à gestão não-profissional;
• Baixo índice de cobertura dos serviços de esgotos, gerando problemas de saúde pública e poluição dos recursos hídricos; e
• Elevado grau de endividamento e, consequentemente, baixa capacidade de captação de novos financiamentos.
Em vista de tais questões, a participação da iniciativa privada passou a ser preconizada/justificada visando instaurar um novo equilíbrio entre as funções da iniciativa privada e do setor público visando atingir os seguintes objetivos:
• Propiciar uma nova fonte de financiamento para a ampliação da cobertura, complementar aos fundos públicos;
• Aumentar a eficiência operacional e a capacidade financeira do Setor; • Agilizar a incorporação de novas tecnologias; e
• Elevar a qualidade dos serviços prestados (MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO, 1997, p.33).
Porém, pela já citada supremacia da área econômica sobre as demais, o Governo FHC, ao longo de todo o seu período, teve uma posição contraditória em relação ao Setor de Saneamento; pois, enquanto a equipe do PMSS - que via com simpatia a participação da iniciativa privada no financiamento e na prestação dos serviços - trabalhava com afinco na intenção de dotar o país de um novo marco institucional, prevendo uma proposta gradual de envolvimento do setor privado e uma estrutura de regulação que se preocupava em garantir a eficiência e o controle público e social sobre os serviços, com o cuidado de não desmontar a estrutura já instalada, a área econômica do Governo insistia na privatização em bloco das CESBs, o que revelava uma orientação de privatizar a qualquer custo as empresas do Setor, com a intenção última e finalística de reduzir o déficit público.
Com efeito, na gestão em tela, as prioridades do governo central se orientaram também para a desestatização das empresas estaduais, cuja concessão significava, além dos argumentos favoráveis à entrada da iniciativa privada no Setor, uma ampliação no ingresso de recursos pela venda dessas empresas, ajudando assim a reduzir o déficit público.
Neste contexto, sem que o Governo tivesse chegado a um denominador comum sobre o rumo a ser perseguido no Setor de Saneamento, tiveram início as iniciativas de privatização no Setor. Com efeito,
em 1994, antes mesmo da aprovação da Lei das Concessões (Lei nº 8.987/95)9, os municípios Paulistas de Pereiras e Biritiba Mirim, na época com 5 mil e 20 mil habitantes, respectivamente, foram os pioneiros na concessão da prestação dos serviços à iniciativa privada no ciclo atual10 (MINISTÉRIO DAS CIDADES, 2006, p. 45).
No período de 1995 a 1999, ocorreu o maior número de concessões11, até hoje realizadas. Estas concessões aconteceram, principalmente, nos estados do Rio de Janeiro e São Paulo, por razões que serão discutidas a seguir.
Nesse quadriênio, as concessões mais importantes, tomando-se como parâmetro o contingente populacional atendido, que aconteceram no estado do Rio de Janeiro, se deram nos municípios de Armação dos Búzios, Arraial do Cabo, Cabo Frio, Iguaba Grande e São Pedro da Aldeia, Região dos Lagos do estado, totalizando uma população da ordem de 410.000 habitantes. Outras concessões ocorreram ainda neste estado, envolvendo os
9 Este fato foi possível porque antes mesmo da aprovação da Lei de Concessões pelo Governo Federal, alguns estados da federação, a exemplo de São Paulo e Pernambuco, já tinham aprovadas as suas leis estaduais de concessões dos serviços públicos.
10 No século XIX existiram várias concessões de serviços de saneamento sob a responsabilidade da iniciativa privada. Algumas destas concessões perduraram até o início do século XX.
11 Em agosto de 1996 foi criada a ABCON reunindo 44 empresas privadas às quais foram outorgadas concessões plenas ou parciais, bem como participações em concessionárias públicas.
municípios de Campos, Niterói e Petrópolis, atingindo uma população de mais de um milhão de habitantes.
Em São Paulo as experiências de participação da iniciativa privada, neste período, aconteceram nas cidades de Limeira, Birigui, Itu, Jundiaí, Mauá, Ribeirão Preto, São Carlos, entre outras, abrangendo uma população superior aos dois milhões e duzentos mil habitantes.
Nas privatizações ocorridas no período em foco, de um modo geral, os municípios do Rio de Janeiro optaram pelo instituto da concessão plena, enquanto os de São Paulo preferiram as concessões parciais do tipo BOT, que pelo seu caráter parcial contribuem menos para a melhoria da eficiência e da gestão dos serviços.
Estas últimas concessões ocorridas em São Paulo se concentraram, principalmente, na implantação de estações de tratamento de esgotos, o que, segundo Parlatore,
pode ser explicado pela conjugação de três fatores: a) forte atuação do Ministério Público paulista, exigindo definição quanto ao tratamento dos esgotos; b) o temor dos titulares de perder o controle pleno dos serviços pelo seu valor político; c) a presumida capacidade dos titulares de resolver os demais problemas dos serviços (PARLATORE, 2000, p.301). Importa observar que, as privatizações realizadas, nos estados do Rio de Janeiro12 e São Paulo, em sua maioria, se deram em municípios que não haviam delegado seus serviços de saneamento às companhias estaduais desses estados, isto é, detinham em seu poder a responsabilidade pela prestação dos serviços de saneamento, que eram realizados por autarquias municipais de saneamento, muitas delas carentes de recursos para promover a necessária expansão dos serviços, muito embora estas autarquias não acumulassem dívidas elevadas.
Considerando a complexidade do cenário para a reestruturação das concessionárias estaduais e as dificuldades para o estabelecimento do novo marco regulatório, tendo em vista a viabilização da privatização em larga escala, não é difícil compreender porque a iniciativa privada, de saída, buscou promover as primeiras concessões junto aos municípios que possuíam serviços autônomos ou estavam recuperando o controle de suas concessões sob domínio das CESBs. Até porque, como observa Sanchez, “nesses casos a lei de concessões era suficiente e bastaria ao chefe do executivo municipal obter a aprovação junto ao legislativo municipal” (SANCHEZ, 2001, p.05).
12 Neste estado, na verdade, muitas das concessões municipais outorgadas à iniciativa privada haviam sido anteriormente delegadas à CEDAE – Companhia Estadual de Água e Esgotos do Rio de Janeiro, mas os prefeitos e a população estavam insatisfeitos com os serviços prestados por esta companhia de saneamento, o que resultou em distratos amigáveis e litigiosos.
Com efeito, o grande número de concessões ocorrida nos estados do Rio de Janeiro e em São Paulo, foi devido ao conjunto potencialmente promissor de serviços municipais aptos a serem privatizados, em decorrência não apenas do grande número de população atendida, mas, também, pelo nível de desenvolvimento econômico de seus municípios.
Particularmente no caso de São Paulo, para se ter uma idéia do tamanho de seu mercado, dos 625 municípios paulistas13, em 1995, 295 tinham condições legais de privatizar os serviços municipalizados de saneamento, sendo que destes, 54 possuíam mais de 50 mil habitantes, porte mínimo para garantir a rentabilidade esperada. Ademais, como observa Zveibil,
o processo de privatização neste estado também foi facilitado pelos seguintes fatores: (i) as autarquias municipais eram pouco endividadas; (ii) os níveis de cobertura eram altos; e (iii) a modalidade de concessões escolhida foi a não-orenosa, o que não implicou em desembolso imediato pela compra dos ativos (ZVEIBIL, 2003, p.167).
É importante assinalar também que, não foram os grupos privados internacionais os maiores interessados nas privatizações realizadas, o que se deu em apenas dois casos14. Nas iniciativas em pauta, os principais grupos privados interessados na privatização foram formados por empreiteiras de obras públicas, motivadas, por um lado, pela retração de seu mercado tradicional e, por outro, pela expectativa de poder seguir construindo obras por meio de suas concessões. Estes grupos de empreiteiras se associaram constituindo consórcios15, cuja principal dificuldade encontrada foi a de agregar uma empresa especializada na operação e gestão dos serviços, dada a inexistência de empresas privadas com este tipo de experiência no Brasil.
De fato, nas privatizações realizadas há uma predominância de determinados grupos e consórcios de empresas nacionais, de sorte que de um total de 20 concessões, algumas empresas se destacam por integrar diversos consórcios concomitantemente:
• Developer, em 05 concessões;
• Hidrogest, Multiserve, Cowan e Queiroz Galvão, em 04 concessões; • Carioca e Tejofran, em 03 concessões;
• As demais em apenas uma ou duas concessões por empresas.
13 Os demais 330 municípios eram operados pela SABESP em 1995. Atualmente, o estado de São Paulo tem 645 municípios, dos quais 366 (56,7% do total) são operados por esta empresa.
14 A Lyonnaise des Eaux na concessão do município de Limeira em São Paulo e da empresa portuguesa Epal na Região dos Lagos no Rio de Janeiro.
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Nos consórcios formados participaram empresas de consultoria especializadas em projetos de engenharia e grandes empreiteiras, entre as quais constam: a CBPO, Queiroz Galvão, Camargo Corrêa, Carioca, Hidrogest, Multiservice, entre outras.
Ainda neste período, é importante destacar que, outras experiências de participação da iniciativa privada ocorreram no país, desta feita nos estados do Paraná, Tocantins e Ceará, envolvendo suas Companhias Estaduais de Saneamento. Nos dois primeiros estados a opção adotada foi a alienação parcial do capital de suas empresas de saneamento, respectivamente, a SANEPAR e a SANEATINS.
No tocante a SANEPAR, a operação de alienação de parte do capital da empresa envolveu uma companhia multinacional francesa: a Generale des Eaux16. Nesta associação o governo do Estado do Paraná continuou como acionista majoritário da SANEPAR, detendo 60% das ações da companhia, e vendeu 39,7% das ações para um parceiro estratégico, o Grupo Dominó, formado pelas empresas Vivendi, Opportinuty e Copel. Nesta operação o grupo privado assumiu a Diretoria Econômico-Financeira da SANEPAR e aportou os recursos relativos a compra das ações na expansão dos serviços da empresa, que hoje se encontra presente em 344 sedes municipais e em 270 distritos, atendendo cerca de 8,3 milhões de pessoas com água tratada, alcançando um percentual de cobertura de 98,6% da população urbana em sua área de exploração.
No caso da SANEATINS o Governo do Estado do Tocantins procurou de maneira semelhante à atração de um parceiro estratégico. Porém, no caso em questão o processo de alienação das ações foi um pouco diferente, pois o controle majoritário das ações foi transferido para o sócio privado, a EMSA – Empresa Sul-Americana de Montagem SA, que detém 76,5% das ações da Companhia. O conjunto final das ações pertence ao Governo do Estado do Tocantins, num percentual equivalente a 23,4% das ações e o restante ficou com outros acionistas. Atualmente, a companhia está presente em 118 municípios tocantinenses e um paraense, atendendo 98% da população urbana do estado com água tratada e 60% com coleta e tratamento dos esgotos.
No estado do Ceará a participação da iniciativa privada no processo de gestão da empresa de saneamento estadual, a CAGECE - Companhia de Água e Esgotos do Ceará, perseguiu um arranjo diferente dos casos anteriores. Neste estado, o Governo decidiu não alienar qualquer percentual do capital que detinha na CAGECE, por receio de perder poder no comando da empresa. A solução adotada foi de segregar uma área, entre aquelas de exploração da empresa, na capital do estado, e entregar a operação e manutenção dos serviços de saneamento à iniciativa privada.
A solução em foco foi concretizada mediante a celebração de um Contrato de Gestão17, com um parceiro privado, que vem realizando a operação e manutenção dos serviços na área previamente definida, nos últimos oito anos18. Com esta solução a direção da CAGECE tem buscado estabelecer uma comparação entre a gestão estatal e a privada, ao mesmo tempo que os resultados obtidos, considerados satisfatórios, em decorrência do maior nível de eficiência do parceiro privado, tem servido para impactar as demais áreas da empresa sujeitas, exclusivamente, a gestão estatal.
No quadriênio posterior, 1999-2002, processaram-se pela primeira vez no país concessões em capitais de estados.
A concessão mais significativa ocorreu no estado do Amazonas, em Manaus, em julho de 2000, quando a DRMA-Suez Ambiental19 passou a explorar os serviços de abastecimento de água e esgotamento sanitário servindo uma população de 1.373.181 habitantes (MINISTÉRIO DAS CIDADES, 2006, p.46).
Neste mesmo período, a capital do Mato Grosso do Sul, Campo Grande, também concedeu os serviços de saneamento, em outubro de 2000, para a operadora Águas de Guariroba20, em uma concessão plena que atende 643.092 habitantes.
Deste período em diante a “onda privatizante” no Setor de Saneamento arrefeceu-se de forma considerável, em razão dos conflitos para o estabelecimento de um novo marco regulatório que traduzisse as estratégias de reorganização do Setor de Saneamento, em curso ao longo da década de 90, e, principalmente, por outras questões que serão discutidas com mais detalhes na próxima seção. Essa fragilidade, segundo Mello (2001), tornou essas primeiras concessões no Brasil verdadeiras aventuras.
Importa destacar também que, as concessões realizadas no período 1995-2002 não contaram com o apoio do Governo Federal, pelas razões já expostas, que impediram que se lograsse seguir os passos lógicos exigidos nos processos de reforma desta natureza, que deveriam partir da prévia regulamentação e regulação para depois, sob a orientação do governo central e demais níveis de governo, formatar as parcerias com a iniciativa privada.
No caso das concessões em foco, nenhuma foi modelada a partir das instituições do