O Setor de Saneamento na Agenda do processo de Reforma

No tocante ao Setor de Saneamento, no período em foco (1986-2006), basicamente quatro propostas foram formuladas, com conteúdos diferentes, visando o estabelecimento de uma nova Política para o Setor, sem que tivesse havido condições objetivas de se estabelecer uma negociação, entre o governo e os grupos de pressão com atuação no Setor, em torno de uma dessas propostas, até se chegar finalmente ao Projeto aprovado em 05 de Janeiro de 2007 pelo Presidente Lula, a Lei nº 11.445/07, como será visto a seguir.

Com o fechamento do BNH e a conseqüente transferência de suas atribuições para a Caixa Econômica Federal - CEF, estados e municípios ficaram à deriva, sem dispor de um interlocutor com quem negociar seus programas de saneamento, de vez que esta última instituição não dispunha, na ocasião, dos meios necessários (massa crítica, know how, etc) a lhe permitir ser algo mais que um simples agente operador, repassador de recursos, passando o Setor de Saneamento a se ressentir da definição de uma nova política, que se tornará o ponto crucial da agenda do Setor.

Com efeito,

uma política pública pode ser entendida como a materialização da intervenção estatal, permitindo identificar as concepções acerca do papel do Estado e da sociedade, e expressa os arranjos de poder, os limites, os conteúdos e os mecanismos dessa intervenção (MAGALHÃES, 2003, p.241).

Neste sentido, a formulação de uma política pública é a própria expressão do conteúdo do processo de Reforma do Estado num determinado setor, dando visibilidade e materialidade ao Estado, ou em outras palavras, é nesta acepção o Estado em ação (MAGALHÃES, 2003, p.253).

Por sua vez, o formato de uma política é fortemente influenciado pelo modelo de Estado e seus fundamentos teóricos, e pelos métodos que utiliza para analisar a realidade do momento em que são produzidas, que contextualiza as concepções dos atores intervenientes e o alcance possível da intervenção estatal.

De fato, as variáveis anteriormente assinaladas foram aquelas que influenciaram as diferentes propostas que foram formuladas visando o estabelecimento de uma nova política para o Setor de Saneamento, como se buscará mostrar a seguir.

No Brasil dos anos 80, a mudança no ambiente político, social e econômico resultante do processo de redemocratização do país trouxe à tona novos atores sociais. Em 1985 foi criada a ASSEMAE – Associação Nacional dos Serviços Municipais de Saneamento,

reunindo os municípios que não haviam aderido ao PLANASA. A ausência de política mobilizará os diversos atores do setor, liderados pela ABES e pela ASSEMAE, que passam então a debater qual seria o formato adequado de política, dando ênfase especial à participação da população e ao controle social.

Entre 1989 e 1994, estas entidades juntamente com outros atores da sociedade civil61 passam a discutir a formulação de uma nova política chegando à concepção do Projeto de Lei nº 199, que preconizava uma reorganização do setor, onde a questão do controle social é colocada como ponto fundamental.

Este Projeto, a despeito de ter sido aprovado pelo Congresso, é vetado integralmente pelo Presidente da República62, Fernando Henrique Cardoso, no início de seu primeiro mandato em 1995, sob a justificativa de que ao criar o Conselho Nacional de Saneamento CNS e o FUSAN – Fundo Nacional de Saneamento estava tratando de matéria de competência do executivo e contribuindo assim não só para burocratizar, como para onerar a ação governamental, além de não dar conta dos principais problemas do setor.

Na verdade o veto decorreu do descompasso entre os instrumentos propostos no Projeto e as diretrizes gerais do novo governo, no que se refere ao papel do Estado, aos mecanismos para financiamento dos serviços de utilidade pública face à crise fiscal e às competências de cada nível de governo. Além disso, havia a crítica de que o Projeto se constituía numa proposta de inspiração planasiana, não estando em sintonia com as proposições do Governo, que entendia se fazer necessário ampliar o leque das discussões e estudos, tendo em vista a concepção de um novo formato institucional que consolidasse uma ruptura definitiva com o modelo centralizado e autoritário, imposto pelo PLANASA.

O veto ao PL –199 representou, na verdade, uma fissura profunda, entre o Governo e os atores da sociedade civil que defendiam uma proposta de solução para os problemas do Setor de Saneamento pautadas numa forte intervenção estatal. Tem início neste episódio um vigoroso movimento de oposição às propostas do Governo, que perduram até o final do mandato do presidente FHC.

Ainda no período em tela, simultaneamente a tramitação do PL-199, duas ações da maior importância tiveram início por iniciativa do Governo Federal. No ano de 1994, o governo realiza, através do IPEA, a contratação de estudos visando à elaboração de um amplo Diagnóstico do Setor de Saneamento, e, ao mesmo tempo, deflagra o lançamento do Programa de Modernização do Setor de Saneamento - PMSS63, cujas ações de fato só são

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Entre outras participaram ativamente da elaboração do PL-199: a ABES, a ASSEMAE, a CUT, a ASFAMAS, a AESBE, a ABIMAQ, a CBIC.

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Ver Diário Oficial nº 4, quinta-feira, 5 de janeiro de 1995, Mensagem nº4, Despacho do Presidente da República.

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O PMSS foi originalmente concebido como projeto piloto em 1993, pelo IPEA, sendo no ano seguinte transformado em programa permanente a ser executado em etapas sucessivas, contando com recursos do BIRD.

efetivamente levadas a efeito no ano seguinte, através da Secretaria de Política Urbana do Ministério do Planejamento – SEPURB64, a quem foi atribuída a incumbência de encaminhar a solução das questões urbanas.

Desde que foi idealizado, o PMSS teve como principais objetivos promover o desenvolvimento operacional das companhias estaduais de saneamento (componente gerencial e de financiamento) e o reordenamento institucional do setor (componente reforma institucional e regulação). A partir de 1995, o PMSS tem suas atribuições ampliadas, passando a se constituir, dentro do Governo Federal, na unidade responsável pela formulação das diretrizes básicas para a elaboração de uma nova política para o Setor de Saneamento.

As ações do PMSS passam a se desenvolver a partir de quatro linhas básicas, a saber: • financiamento às companhias estaduais que apresentassem propostas de melhoria do

desempenho operacional, para o que contou com recursos obtidos junto ao Banco Internacional para a Reconstrução e Desenvolvimento - BIRD;

• capacitação de agentes públicos das instâncias federal, estadual e municipal, visando a ampliação do leque de conhecimentos profissionais dos técnicos que constituem a “massa crítica” do setor;

• elaboração dos estudos técnicos necessários à feitura do Diagnóstico Setorial e a ampliação de conhecimento específico, mormente, no tocante a regulação dos serviços; • montagem de um Banco de Dados visando dar credibilidade e a tornar disponíveis as

informações sobre o setor, como forma a assegurar o controle social pela sociedade e a transparência, sob os mais diferentes aspectos, no que se refere as ações realizadas pelos diversos agentes institucionais.

Em sua primeira fase, que vai de 1993 ao ano 200065, o PMSS concluiu os estudos relativos ao Diagnóstico do Setor de Saneamento66 e desenvolve trabalhos específicos sobre diferentes temas de interesse do Setor, dando ênfase aos aspectos relativos ao financiamento, flexibilização da prestação dos serviços, ordenamento institucional, regulação e parceria com o setor privado.

Paralelamente, o PMSS negociou recursos, com três companhias estaduais de saneamento67, objetivando a melhoria operacional dessas empresas, e desenvolveu a

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A SEPURB foi criada pela Medida Provisória nº813, do Presidente Cardoso, com a finalidade de substituir as competências das Secretarias de Desenvolvimento Urbano e de Áreas Metropolitanas, ambas do Ministério da Integração Regional, que foi extinto, e das Secretarias de Habitação e Saneamento do Ministério do Bem-estar Social, também extinto.

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A segunda fase do PMSS tem início em 2000 e estava previsto seu desenrolar até o final de 2007. Além de manter seus objetivos no campo institucional, o PMSS II destina-se também à ampliação da cobertura dos serviços de saneamento básico na perspectiva da universalização, com auto-sustentação e gestão empresarial.

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Consolidados na Série Modernização do Setor de Saneamento.

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As companhias em referência são: Companhia Catarinense de Águas e Saneamento – CASAN, Empresa Baiana de Saneamento – EMBASA, e a Empresa de Saneamento do Mato Grosso do Sul – SANESUL.

montagem do Banco de Dados do Setor, que foi consolidado no Sistema Nacional de Informações sobre Saneamento – SNIS.

De maneira resumida, os estudos realizados pelo PMSS apontaram que os principais pontos de estrangulamentos do Setor estão situados na necessidade de um grande volume de investimentos, a serem mobilizados em vinte anos; na melhoria da eficiência das empresas prestadoras de serviço; na falta de controle social e de regulação dos serviços realizados pelas empresas prestadoras de serviços, públicas ou privadas; no estabelecimento de parceria com a iniciativa privada; e também na dificuldade de compartilhar a gestão dos serviços entre os diferentes níveis de governo, o que alude à complicada questão do pacto federativo68.

A proposta de reordenamento institucional do Setor de Saneamento preconizada pelo PMSS pode ser traduzida na sua principal diretriz: a flexibilização do modelo existente, entendida como um novo modelo de gestão capaz de superar o centralismo e as formas padronizantes do PLANASA, garantindo, nesse novo desenho, a combinação de descentralização69 e autonomia (dos municípios), com articulação e integração (dos diversos agentes, públicos e privados, de diferentes níveis de governo e de variadas formas e fontes de recursos) para a resolução das questões comuns ao saneamento, além de assegurar a separação entre as funções do poder público (regulação) a as do prestador dos serviços, buscando com isso ampliar o nível de eficiência e de controle sobre os serviços (inclusive o controle social), posto que na situação existente os prestadores de serviço acumulam, ao mesmo tempo, as funções de regulador e regulado.

Dentro ainda do escopo de atividades do PMSS foram fixados os marcos para implementação de uma nova Política Nacional de Saneamento, a partir da definição de um novo padrão de intervenção estatal. Em documento específico70, foram definidos os Princípios e Diretrizes Gerais, os Objetivos e Metas, a Estratégia de implantação, e os Instrumentos de natureza institucional, financeiro e jurídico-legal, visando o estabelecimento de um novo marco institucional para o Setor.

A proposição de política concebida pelo o PMSS serviu de base ao Projeto de Lei nº 266, que teve origem no Senado, tendo como finalidade a definição de diretrizes para o exercício do poder concedente e para o inter-relacionamento entre a União, Estados, Distrito

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Em Estados Federados como o brasileiro, formado a partir de uma decisão do governo central e não ao contrário, se faz necessário que no pacto federativo as relações intergovernamentais sejam muito bem coordenadas e estruturadas em rede, para que as políticas públicas venham a ser implementadas num ambiente de cooperação e ação integrada. De acordo com Maciel, “equilibrar poderes, distribuir competências e repartir responsabilidades rigorosamente simétricas, numa nação profundamente assimétrica como o Brasil, mais que um desafio de engenharia política, continua a ser uma incógnita ainda não decifrada. Uma incógnita que nos ameaça devorar politicamente”. Sobre o assunto ver Maciel (2005).

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Cumpre destacar que, a descentralização era defendida como um dos atributos da proposta de reforma do Estado do governo FHC, mas que não deve ser confundida com a municipalização dos serviços.

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Para mais informações sobre esta proposta o leitor deve consultar: Ministério do Planejamento e Orçamento. Política Nacional de Saneamento. Brasília, Imprensa Nacional, Secretaria de Política Urbanas, 1997, 39p.

Federal e Municípios em matéria de serviços de saneamento, incorporando pontos do anteprojeto da SEPURB/PMSS, principalmente quanto às diretrizes básicas para as concessões e regulação dos serviços.

Entretanto, os atores críticos as proposta do governo acusavam que,

o objetivo do PL-266 era na verdade transferir dos municípios para os estados a titularidade da prestação desses serviços porque isso facilitaria o processo [...] de privatização das 27 companhias estatais de águas e esgotos dos estados 71 (MARINHO, 2006, p.111).

É inegável que o reconhecimento da titularidade dos estados nas regiões metropolitanas facilitaria a privatização dos serviços de saneamento, pois estas áreas representam as de maior fonte de receitas das CESBs, mas a decisão de privatizar não estava na alçada do governo federal, ainda que pudesse ser fortemente influenciada pelos ditames fixados pela equipe econômica do governo na busca do equilíbrio fiscal. Estava sujeita, na verdade, aos interesses dos governos estaduais, controladores das CESBs, nem sempre afinados com o governo federal, e dependia naturalmente de uma avaliação mais ampla destes governos quanto: a renuncia de poder sobre estas companhias quando privatizadas, da impossibilidade de atendimento direto às suas clientelas com um bem de primeira necessidade, do passivo que seria resultante do atendimento aos municípios mais pobres, caso fosse feita à opção de fracionamento das empresas com entrega à iniciativa privada das áreas de maior rentabilidade. Tanto é assim que, alguns estados chegaram a demonstrar interesses na privatização de suas empresas de saneamento, chegando a realizar estudos neste sentido (casos da Bahia e Pernambuco), mas nunca tomaram de fato a decisão de privatizar, sob a alegação de que continuavam esperando a definição do novo marco regulatório.

O PL - 266 foi a segunda tentativa de se chegar aos termos de uma nova política para o Setor, através de uma iniciativa partindo do Congresso Nacional, cujo resultado, igualmente ao PL-199, não foi bem-sucedido, levando o relator do Projeto, o então Senador José Serra, a solicitar seu arquivamento.

As duas primeiras tentativas de reorganizar os serviços de saneamento, o PL-199 e o PL-266, tiveram orientações distintas quanto à forma de participação dos atores envolvidos. Enquanto o PL-199 pretendia reformular o modelo existente com base em recursos predominantemente públicos, a proposta do PMSS previa a flexibilização, com o envolvimento dos agentes privados, no financiamento e na prestação dos serviços.

Em vista do impasse de natureza político-institucional a que se chegou, o Governo Federal, no segundo mandato do Presidente FHC, resolveu criar a Secretária Especial de Desenvolvimento Urbano - SEDU, com ‘status’ de Ministério, diretamente ligada à Presidência da República, com a finalidade de procurar desobstruir o processo legal de

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Entretanto, segundo levantamento realizado pela ASSEMAE, apresentado no 19º Congresso Brasileiro de Engenharia Sanitária, apenas 240 cidades brasileiras se enquadravam no perfil exigido pelos interesses privados em relação ao retorno financeiro (ver matéria da Revista BIO: Reação em Cadeia, pág 26, 1997).

aprovação da nova Política Urbana72, há quase de 18 anos tramitando no Congresso Nacional, e de formular os termos de uma nova política de saneamento básico a ser encaminhada ao Poder Legislativo, retirando do PMSS, na prática, a responsabilidade pela formulação da Política73.

No início do ano 2001 os termos da proposta do Governo são estabelecidos. A SEDU encaminha esta proposta ao Congresso, que passa a tramitar, em regime de urgência, na Comissão de Política Urbana da Câmara dos Deputados, na Sub-Comissão de Saneamento, recebendo o registro de: Projeto de Lei sobre Saneamento Básico – PL nº4147.

Essa proposta do Governo FHC de institucionalização de uma nova Política para o Setor de Saneamento, consubstanciada no PL-4147, representou a terceira tentativa de construção de um novo marco de referência para o Setor e assentou-se num modelo de política pública já aplicado aos demais setores de infra-estrutura conhecido como ‘Modelo da Escolha Pública’74.

O PL-4147 tinha como objetivo criar instrumentos para garantir a universalização, enfrentando para isto dois assuntos polêmicos: (i) buscava definir a titularidade, através de um esclarecimento sobre o que é interesse local, e (ii) visava estabelecer regras para a divisão de responsabilidades e para a prestação, delegação, e regulação dos serviços, aplicáveis aos operadores públicos e privados. Além disso, o projeto vedava a concessão onerosa, de modo que todos os recursos provenientes dos serviços de saneamento fossem canalizados para a universalização, impedindo assim os prefeitos de fazerem “caixa”, aplicando os recursos segundo suas prioridades. Sairia então ganhador de uma licitação aquele concorrente que apresentasse a melhor combinação entre antecipação das metas de cobertura e fixação da menor tarifa. Entre outros dispositivos, o Projeto estabelecia também regras gerais para as tarifas, que deveriam garantir a sustentabilidade dos serviços e induzir a eficiência, vetando a fixação pelas empresas de saneamento. A cooperação federal, por meio da aplicação de recursos fiscais, seria prioritariamente dirigida para os investimentos que atendessem os segmentos de mais baixa renda e no tratamento de esgotos onde esta ausência provocasse

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Em meados de 2001, o Congresso aprova a nova Lei de Política Urbana que passou a se denominar de ESTATUTO DA CIDADE (Lei nº 10.257/01), depois de quase 18 anos em tramitação. Sobre o assunto ver Bassul, José Roberto (2005), Estatuto da Cidade: quem ganhou? E quem perdeu?

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Anteriormente a este corte de atribuição do PMSS o governo FHC já havia encomendado ao BNDES, responsável pela privatização dos setores de energia e telefonia, a elaboração de um novo marco regulatório (embora esta proposta nunca tenha se tornado pública), que deixou perplexo os técnicos do PMSS que trabalhavam buscando salvaguardar o interesse público, apesar das lacunas e problemas existentes em suas propostas. Este fato é ilustrativo do descompasso existente entre a área econômica, ansiosa pelo cumprimento das metas macro-econômica e os técnicos do PMSS.

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No Modelo da Escolha Pública (Public Choise Theory), a intervenção do Estado na economia é caracterizada pela intervenção estatal mediante normas reguladoras, que têm como objetivo assegurar o interesse público, corrigindo as ineficiências do mercado resultantes do jogo de oferta e procura. Neste Modelo a idéia básica é de se dar ênfase ao papel do Estado de definidor das políticas,de formulação dasleis, de articulação, planejamento e regulação das atividades sob sua responsabilidade exclusiva. A regulação é um dos pontos centrais do Modelo, cabendo seu exercício às agências reguladoras.

maior impacto ambiental. Quanto à regulação o projeto cometia o lamentável engano de atribuir à ANA – Agência Nacional das Águas, uma agência executiva federal responsável pela gestão dos recursos hídricos, a incumbência de regular os serviços de saneamento.

Ao tramitar no Congresso o PL-4147 não foi também bem-aceito, tendo sido bombardeado por todos os grupos de interesse envolvidos com a questão do saneamento, gerando assim um verdadeiro imbróglio de natureza institucional. Resumidamente, para o grupo liderado pela recém-criada Frente Nacional para o Saneamento - FNS, a proposta espelhava a intenção do Governo FHC em privatizar os serviços de saneamento, já declarada, inclusive, no memorando do acordo celebrado com o Fundo Monetário Internacional – FMI75, pois sua preocupação principal era disciplinar a participação do setor privado. Para o grupo formado pelos representantes dos governos estaduais e municipais a proposta era ambígua sobre a questão do poder concedente, isto é, a quem de fato caberia a responsabilidade pela titularidade dos serviços, constituindo-se assim numa questão de naco de poder. Já para o setor privado, representado por várias entidades de classe da iniciativa privada, o Projeto estava repleto de inconsistências do ponto de vista regulatório, que desencorajavam o investimento privado.

Com efeito, no processo de discussão do Projeto, na Comissão de Política Urbana, as reações foram muitas e vieram praticamente de todos os segmentos. Um grupo de deputados da oposição, não se deu sequer ao trabalho de apresentar emendas, lançando logo um Substitutivo ao Projeto do Governo, o PL-233, com base no PL-199, anteriormente vetado, embora esta proposta tenha tido pouca ressonância. Assim, depois de tantas e acaloradas discussões o PL-4147 foi tão combatido que o deputado responsável pela relatoria do Projeto negou-se a apresentar Emendas e eximiu-se até de apresentar um Substitutivo (que chegou a ser esboçado), pois não havia quem o defendesse.

Nestas circunstâncias, se outro mérito não teve, o PL-4147 serviu para mostrar o prejuízo resultante do vazio institucional deixado pelo desmonte do BNH, face à importância para o país de se ter um ente estatal capaz de abrigar a “massa crítica” do Setor, munida de capacidade técnica e institucional para promover as transformações que se fazem necessária a modernização dos serviços de saneamento, e dotada de um certo grau de independência de modo a ficar imune aos modismos das mudanças preconizadas pelos diferentes governos.

O PL-4147 evidenciou, principalmente, o enorme “fosso” que havia se formado entre os quatro principais grupos de atores que buscavam fazer valer suas idéias de formato de política, a saber: o grupo reunido em torno da Frente Nacional para o Saneamento76, que pode

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