As cartas patrimoniais são documentos internacionais que sintetizam as diferentes perspectivas aprovadas nos congressos ou reuniões internacionais que tratam sobre o patrimônio cultural. Estes documentos foram estabelecendo ao longo dos anos qual a importância da participação social nos processos patrimoniais.
Ditas cartas são emitidas por força dos encontros promovidos por organismos internacionais, como a Organização dos Estados Americanos - OEA e o Conselho Internacional de Monumentos e Sítios – ICOMOS, associação civil não- governamental ligada à ONU, através da UNESCO, ou mesmo pela própria UNESCO. Elas têm como função a orientação para os especialistas e servem de persuasão política, na medida em que apontam para orientações comuns sobre certas questões patrimoniais. Pelos documentos são estabelecidas as novas diretrizes de atuação, recomendando o pacto entre as Nações – tratados e acordos internacionais - para a colaboração mútua em matéria de patrimônio cultural.
As Normas de Quito, de 1967 (decorrente da reunião sobre a conservação e utilização de monumentos e lugares de interesse histórico e artístico promovida pela Organização dos Estados Americanos – OEA), começaram a evidenciar, ainda que de forma embrionária, uma abertura para a inclusão da participação social como necessária na formulação das políticas de patrimônio ao estabelecer no Capítulo VIII:
Do seio de cada comunidade pode e deve surgir a voz de alarme e a ação vigilante e preventiva. O estímulo a agrupamentos cívicos de defesa do patrimônio, qualquer que seja sua denominação e composição, tem dado excelentes resultados, especialmente em localidades que ainda não dispõem de diretrizes urbanísticas e onde a ação protetora em nível nacional é débil ou nem sempre eficaz. [...] Em qualquer caso, a colaboração espontânea e múltipla dos particulares nos planos de revalorização do patrimônio histórico e artístico é absolutamente imprescindível, muito especialmente nas pequenas comunidades (OEA, 1967, p. 9, grifo nosso).
A Declaração de Amsterdã, de outubro de 1970, preconizou que a plena conservação do patrimônio arquitetônico da Europa não deveria ser apenas fruto da
intervenção de especialistas (arquitetos), mas de uma descentralização e reconhecimento das culturas locais, onde os responsáveis pelas resoluções em matéria de planejamento (em seus diversos níveis de governo) deveriam buscar soluções apoiados pela comunidade, a qual teria um papel essencial tanto na tomada de decisões como na realização de inventários.
A conservação estaria amparada, em última análise, na responsabilidade dos poderes locais e na participação dos cidadãos (EUROPA, 1975, p. 5) e passou a ser vista como uma forma integrada ao ambiente social, não devendo mais ser apartada do presente e dos planos futuros das cidades.
Segundo a Carta, as autoridades locais deveriam buscar em suas ações as seguintes medidas: a) Facilitar a criação de associações voluntárias voltadas para a restauração e a reabilitação; b) Buscar conhecer melhor as opiniões dos grupos interessados nos planos de conservação e considerar suas posições quando da elaboração de projetos; c) Dar publicidade às decisões através de uma linguagem compreensível a todos, como parte da política da informação pública, facilitando a discussão pública e a avaliação dos motivos das decisões através de lugares adequados para as reuniões e debates públicos; d) Utilizar-se das mais diversas formas de comunicação, como reuniões, exposições, pesquisas de opinião, uso da mídia em geral, de modo a tornar-se uma prática comum e recorrente (EUROPA, 1975, p. 5-6).
Como pode ser percebido pela letra “b”, esta declaração possuiu uma diretriz tipicamente de consulta aos grupos interessados, não apontando categoricamente para uma primazia das decisões coletivas tomadas pelos grupos envolvidos, já que caberia às autoridades locais conhecer a opinião dos grupos e considerar estas opiniões, o que remeteu estas questões para o campo da discricionariedade.
As Recomendações de Nairóbi, de 1976, trataram sobre a salvaguarda de conjuntos históricos e sua função na vida contemporânea, expressando em seu item III que as políticas públicas elaboradas pelos Estados em âmbito nacional, regional e local deveriam “buscar a colaboração dos indivíduos e das associações privadas para a aplicação da política de salvaguarda” (UNESCO, 1976, p. 4), numa forma ainda pouco precisa de como deveria ocorrer esta colaboração. Também recomendou que as execuções de obras de salvaguarda fossem precedidas de uma
oitiva promovida pelas autoridades nacionais, regionais ou locais, as quais (letra “c”) “deveriam tomar a iniciativa de organizar a consulta e a participação da população interessada”, ou seja, a participação como meio de exercício de uma cidadania ainda que passiva.
A Declaração de Tlaxcala, de 1982, decorrente do 3º Colóquio Interamericano sobre a Conservação do Patrimônio Monumental - Pequenas Aglomerações - ocorrido no México, reafirmou a participação das comunidades como um direito na tomada de decisões e na realização de ações que tratassem da conservação de seu habitat (ICOMOS, 1982).
A Declaração do México (fruto da Conferência Mundial sobre Políticas Culturais promovida pelo ICOMOS), de 1985, estabeleceu as bases da relação entre cultura e democracia a partir do art. 27 da Declaração Universal dos Direitos Humanos de 1948: “Todo ser humano tem o direito de participar livremente da vida cultural da comunidade, de fruir das artes e de participar do progresso científico e de seus benefícios” (ICOMOS, 1985). Também apontou a necessidade de que os processos democráticos em relação à cultura fossem amparados na participação social:
A cultura procede da comunidade inteira e a ela deve retornar. Não pode ser privilégio da elite nem quanto a sua produção, nem quanto a seus benefícios. A democracia cultural supõe a mais ampla participação do indivíduo e da sociedade no processo de criação de bens culturais, na tomada de decisões que concernem à vida cultural e na sua difusão e fruição. Trata-se, contudo, de abrir novos pontos de entrosamento com a democracia pela via da igualdade de oportunidades no campo da educação e da cultura (ICOMOS, 1985, p. 3-4).
Esta Declaração teve como base a recomendação da UNESCO sobre a Participação dos Povos na Vida Cultural, de1976, a qual previa uma dimensão ativa de participação, que pode ser traduzida como o direito à livre criação; e uma dimensão passiva, compreendida como direito à livre fruição. Estes sentidos amplos foram aperfeiçoados na Declaração do México, que esclareceu o âmbito do conceito ao postular a participação dos indivíduos e da sociedade no processo de tomada de decisões como anteriormente exposto, bem como recomendou “multiplicar as ocasiões de diálogo entre a população e os organismos culturais” (ICOMOS, 1985).
A Declaração do México evidenciou alguns sentidos importantes de participação, a saber: o primeiro, apontou a participação política como sinônimo de
tomada de decisões de sentido cultural; o segundo, situou a participação na relação entre a sociedade e os organismos culturais, ou seja, o Estado e, por fim, estabeleceu que essa relação é direta e pela via do diálogo (política).
A Carta de Washington, de 1986, voltou-se para a salvaguarda de bairros históricos e de cidades históricas, completando a Carta de Veneza - Carta Internacional sobre a Conservação e o Restauro dos Monumentos e Sítios, de 1964. Essa Carta registrou a necessidade dos planos de manejo das cidades e bairros históricos contarem com a adesão dos habitantes locais, apontando a participação nos seguintes termos:
A participação e o envolvimento dos habitantes da cidade são imprescindíveis ao sucesso da salvaguarda. Devem ser procuradas e favorecidas em todas as circunstâncias através da necessária conscientização de todas as gerações. Não deve ser esquecido que a salvaguarda das cidades e dos bairros históricos diz respeito, em primeiro lugar, aos seus habitantes. [...] Para assegurar a participação e a responsabilização dos habitantes, deve ser implementado um programa de informação geral começando a sua divulgação desde a idade escolar. A ação das associações de defesa do patrimônio deve ser favorecida. (ICOMOS, 1986, p. 2-4, grifo nosso).
A Carta de Petrópolis, de 1987, também contribuiu para a necessidade da participação da comunidade nas políticas públicas de patrimônio. O documento recomenda que a preservação de qualquer Sítio Histórico Urbano - SHU deva ocorrer através de ações integradas entre as esferas de governo com a participação da comunidade interessada nas decisões de planejamento, como forma de assegurar um pleno exercício da cidadania. Recomendou também a criação de mecanismos institucionais que garantissem uma gestão democrática da cidade através do fortalecimento da participação das lideranças civis, assim como a participação direta da comunidade na formação dos inventários como forma de melhor compreensão das realidades locais e do sentido e vínculos com o patrimônio.
A Carta de Cabo Frio (1989) - Encontro das civilizações nas Américas – também trouxe a preocupação da relação direta existente entre as identidades locais e a participação social organizada como forma de proteção dos bens culturais, pois “sendo a identidade cultural a razão maior e a base da existência das nações”, seria “imprescindível a ação do Estado em várias instâncias e a participação da comunidade na valorização e defesa de seus bens naturais e culturais” (ICOMOS, 1989, p. 2).
A Carta de Lausanne, de 1990 (Carta para a Proteção e Gestão do Patrimônio Arqueológico), registrou a importância de que a proteção e preservação do patrimônio arqueológico deva contar com a participação das populações autóctones, cuja atividade é considerada nestes casos essencial.
Todavia, não restringiu a estes grupos, recomendando que a participação pública na produção das políticas públicas de âmbito nacional, regional e local ocorresse de forma a dar-se conhecimento para a tomada de qualquer decisão. A informação do público foi, aqui também, considerada um elemento importante para a conservação integrada (art. 2º da referida Carta).
A Declaração de Sofia (1996), emitida por decorrência da XI Assembleia Geral do ICOMOS, ao afirmar que os mais variados significados do patrimônio dependem de inventários e estudos completos que assegurem a declaração do patrimônio como forma de respeito às referências culturais, entendeu que os processos e estudos deveriam ser elaborados com a participação da sociedade civil – comunidade, associações de minorias e organizações de profissionais – em conjunto com a ação das autoridades políticas e administrativas (Estado, entidades públicas e órgãos de governo) na preservação e no desenvolvimento equilibrado dos recursos culturais e naturais.
Todos estes documentos – em nosso entendimento - apontaram ao longo dos anos para a necessidade de considerar-se a participação social na elaboração de toda e qualquer política pública relacionada como o patrimônio, deixando para cada Estado estabelecer de forma livre como esta participação deverá ocorrer internamente. Independente do modo como venha a ser realizada, esta participação tem caráter jurídico-político, pois manifesta-se através de decisões mediante opções políticas de gestão do patrimônio cultural amparada em fundamentos constitucionais e legais, sendo importante saber se quem decide e onde são decididas as políticas patrimoniais tem o respaldo das comunidades.
A trajetória das Cartas Patrimoniais apontou também a evolução dos processos participativos, começando com o entendimento de uma participação desprovida de instituições políticas por parte dos grupos (Normas de Quito) passando pela participação meramente consultiva/colaborativa (Declaração de Amsterdã e Carta de Nairóbi) e culminando com a participação de cunho político
(Declaração do México) e de fortalecimento dos mecanismos institucionais e das lideranças sociais (Carta de Petrópolis).
Interessa, portanto, conhecer como o Estado brasileiro possibilita jurídica e politicamente a participação dos indivíduos na formação de políticas públicas e, em especial as patrimoniais para, somente assim, compreender o papel das institucionalidades que organizam esta participação e quais desafios são enfrentados por estes organismos para a produção das políticas públicas de patrimônio.
3.2 A democracia e a soberania como fundamentos juspolíticos da