A Política Nacional do Bem-Estar do Menor

O golpe de Estado, em 31 de março de 1964, interrompe violentamente a vida democrática no país e a doutrina da segurança nacional da Escola Superior de Guerra ganhará força para estabelecer o autoritarismo institucionalizado no Brasil.113

O assassinato violento do filho do Ministro da Justiça, Milton Campos, no mesmo ano, por adolescentes moradores nos morros no Rio de Janeiro, será a justificativa para o próprio ministro e juristas da área convencerem o Presidente General Castelo Branco a criar uma fundação nacional.114

Desta forma, surge a Lei no _{4.513, de 01 de dezembro de 1964, instituindo}

a Fundação Nacional do Bem-Estar do Menor (FUNABEM), que colocaria o “problema do menor” como assunto de Estado. Os princípios da Declaração dos Direitos da Criança, de 1959, seriam adequados de acordo com os interesses do novo governo militar que tomava o poder.115

MARCILIO destaca que: “Só a partir dos anos 1960, houve profunda

mudança de modelo e de orientação na assistência à infância abandonada. Começava a fase do Estado do Bem-Estar, com a criação da FUNABEM (1964), seguida da instalação, em vários estados, das FEBEMs.”116

112 ______. Portaria nº 98-B, de 10 de maio de 1963. Comissão Anteprojeto de Reforma do SAM.

113 _{A Doutrina da Segurança Nacional é constituída de acordo com as bases intelectuais do}

pensamento autoritário das décadas de 20 e 30 no Brasil, com forte influência da Sociologia Positivista e do anticomunismo. A doutrina propunha um Estado forte, centralizado comprometido com o desenvolvimento industrial que viesse fortalecer o poder militar. Cf. FIGUEIREDO FILHO, Celso Ramos. ESG e Estadão em 1964: limites autoritários do liberalismo. Revista Adusp. p. 86. Disponível em: <http://www.adusp.org.br/revista/34/r34a12.pdf>. Acesso em: 28 maio 2006.

114 _{SILVA, Roberto da. A construção do Estatuto da Criança e do Adolescente. In: Âmbito Jurídico.}

Ago. 2001. Disponível em: <http://www.ambito-jurídico.com.br/aj/eca0008.htm>. Acesso em: 10 jan. 2006.

115 _{BRASIL. Lei nº 4.513, de 1 de dezembro de 1964. Autoriza o Poder Executivo a criar a Fundação}

Nacional do Bem-Estar do Menor, a ela incorporando o patrimônio e as atribuições do Serviço de Assistência a Menores, e dá outras providências. Diário Oficial [da] União, Poder Legislativo, Brasília, 4 dez. 1964, p. 11081, ret. 11 dez. 1964, p. 11330.

116 _{MARCILIO, Maria Luiza. A roda dos expostos e a criança abandonada na História do Brasil 1726-} 1950. In: FREITAS, Marcos Cezar de (Org.). História Social da Infância no Brasil. 2. ed. São Paulo: Cortez, 1999, p. 76.

A Política Nacional do Bem-Estar do Menor estabeleceu as bases para a adoção da doutrina da situação irregular, ideologia fundada na idéia de segurança nacional da Escola Superior de Guerra; no Brasil, defendida e propagada pelo jurista Alyrio Cavallieri, segundo a qual a interferência do Estado só ocorreria nos casos em que tomasse conhecimento da situação irregular da criança.

Esta política implantou no Brasil uma rede de atendimento assistencial, correcional-repressivo que atuava com vistas na irregularidade da condição infantil, reforçando o papel assistencialista do Estado numa prática absolutamente centralizada, com motivações ideológicas autoritárias do regime militar. A solução ao “problema do menor” era a política de contenção institucionalizada, mediante o isolamento como forma de garantir a segurança nacional e a imposição de práticas disciplinares com vistas à obtenção da obediência.

Enquanto a ditadura brasileira implantava o retrocesso autoritário, as discussões no plano internacional trilhavam caminho oposto. ROSEMBERG registra que:

Para a América Latina, destaca-se a Conferência de Santiago do Chile realizada em 1965. A Conferência recomendava que os planos nacionais de desenvolvimento contemplassem as necessidades globais da infância e da juventude, inclusive da criança pré-escolar, que previssem mecanismos de integração ministerial e a utilização de energias de grupos e movimentos (a comunidade). Esses elementos aperfeiçoados constituíram as bases das novas propostas de educação pré-escolar de massa no Brasil.117

No ano de 1967, com o recrudescimento do regime militar, representado pela Constituição do Brasil, de 15 de março, novas medidas de caráter autoritário foram tomadas.118 _{As medidas aplicáveis aos menores de dezoito anos pela prática}

de infrações penais são alteradas e, ao mesmo tempo, estabelecem-se medidas relativas à determinação do salário mínimo de menores.119

Além disso, a Constituição Federal de 1967, seguida pela Emenda Constitucional no _{01, de 1969, ao instituir a assistência ao universo infanto-juvenil,}

117 ROSEMBERG, Fúlvia. A LBA, o Projeto Casulo e a Doutrina da Segurança Nacional. In: FREITAS, Marcos Cezar de (Org.). História Social da Infância no Brasil. 2. ed. São Paulo: Cortez/USF, 1999, p. 145-146.

118 _{BRASIL. Constituição (1967). Constituição do Brasil. Diário Oficial [da] União, Poder Legislativo, p.}

1, c. 1, 24 de jan. 1967.

119 _{Cf. ______. Lei nº 5.258, de 10 de abril de 1967. Dispõe sobre medidas aplicáveis aos menores de}

18 anos pela prática de fatos definidos como infrações penais e dá outras providências. Diário Oficial

[da] União, Poder Legislativo, Brasília, 12 dez. 1978, p. 19918.

______. Lei nº 5.274, de 24 de abril de 1967. Dispõe sobre o salário mínimo de menores e dá outras providências. Diário Oficial [da] União, Poder Legislativo, Brasília, 20 abr. 1967, p. 4705.

não seguiu no todo as constituições precedentes, determinando duas modificações específicas. A primeira, referente à idade mínima para a iniciação ao trabalho, que foi reduzida para doze anos, e a segunda, instituindo o ensino obrigatório e gratuito nos estabelecimentos oficiais para as crianças de sete a quatorze anos de idade. A postura assumida pelo Estado brasileiro de permitir o trabalho de crianças de doze anos, a partir de 1967, significou um retrocesso com relação às legislações da maioria dos países.120

Torna-se importante destacar que o rebaixamento não proporcionou qualquer conquista em relação à elevação dos níveis de desenvolvimento humano, geração de renda ou na garantia dos direitos trabalhistas para os adolescentes com idades entre doze e quatorze anos, demonstrando, portanto, que a experiência da redução da idade mínima para o trabalho não consistiu numa medida salutar.

No âmbito internacional, até o início da década de setenta, a determinação dos limites de idade mínima para o trabalho eram categorizadas, sendo prioritários, por óbvio, os setores nos quais se destacavam a periculosidade, a penosidade e a insalubridade, estando de qualquer forma, a legislação brasileira bastante avançada em relação aos limites internacionais.

O retrocesso na idade mínima para o trabalho desconsiderou inclusive, os princípios protetivos adotados pela OIT, que em suas convenções e recomendações sempre indicou a persecução constante da elevação dos limites de idade mínima para o trabalho.

No que diz respeito à Emenda Constitucional no _{1, de 17 de outubro de}

1969, esta não representou qualquer avanço em relação ao tema, pois preservou os limites reduzidos anteriormente no seu art. 165, fixando: “X - proibição do trabalho, em indústrias insalubres, a mulheres e menores de dezoito anos, de trabalho noturno a menores de dezoito anos e de qualquer trabalho a menores de doze anos.” Em 1970, serão estabelecidas limitações nas condições para o trabalho com idades entre doze e quatorze anos, sendo vedados à realização no transporte terrestre e marítimo, na indústria e que não fossem nocivos à saúde e ao desenvolvimento.121

120 _{______. Constituição (1967). Emenda Constitucional nº 1, de 17 de outubro de 1969. Emenda à}

Constituição da República Federativa do Brasil de 14 de janeiro de 1967. Diário Oficial [da] União, Poder Legislativo, Brasília, p. 8865, 20 out. 1969.

121 _{BRASIL. Decreto nº 66.280, de 27 de fevereiro de 1970. Dispõe sobre condições para o trabalho}

de menores de 12 a 14 anos. Diário Oficial [da] União, Poder Executivo, Brasília, 2 mar. 1970, p. 1541.

Essas mudanças provavelmente visavam a atender as convenções da OIT, ratificadas pelo Brasil que tratavam da matéria. A profissão de empregado doméstico é reconhecida pela Lei nº 5.859, em 11 de dezembro de 1972, e regulamentada pelo Decreto 71.885, em 09 e março de 1973.

Neste ano, a Conferência Internacional do Trabalho editou a Convenção no _{138, com o objetivo de substituir as convenções editadas sobre idade mínima}

para a admissão em trabalho ou emprego, fixando-se limites únicos para o início do desenvolvimento de atividade laboral e que também obrigava os países membros a perseguir uma política nacional destinada a assegurar a efetiva abolição do trabalho infantil. Além disso, estabelecia uma idade mínima para admissão a emprego e a elevar progressivamente esta idade a um limite compatível com o pleno desenvolvimento físico e mental da criança. No entanto, a valorização dos instrumentos fornecidos pelo novo tratado internacional não encontrou amparo em todos os países signatários da OIT, entre eles o Brasil, que não ratificou imediatamente a referida Convenção.

A Convenção no _{138 foi aprovada na 58}a _{Conferência Geral da}

Organização Internacional do Trabalho, e adotada no dia 26 de junho de 1973; considerando seu art. 12, item 2, que prevê sua entrada em vigor doze meses a partir da data de registro da ratificação da Convenção por dois países membros, realizado pelo Diretor Geral da organização; isto posto, a Convenção no _{138 entrou}

em vigor em 19 de junho de 1976.

Em 27 de setembro de 1973, foi submetida à análise da Consultoria Jurídica do Ministério do Trabalho, que por meio do Parecer no _{39, de autoria do}

Consultor Jurídico Marcelo Pimentel, que se posicionou contrário à ratificação da Convenção no _{138, da Organização Internacional do Trabalho, sobre idade mínima}

para admissão no trabalho. Em 28 de agosto de 1974, foi enviado pelo Presidente Ernesto Geisel pedido de autorização para ratificação da Convenção sobre idade mínima ao Congresso Nacional, por intermédio de Projeto de Decreto Legislativo.

Enquanto tramitava a Convenção Internacional para proteger as crianças e adolescentes contra a exploração no trabalho, vigorava no Brasil a Doutrina da Segurança Nacional fundamentada nos velhos princípios da disciplina, moralização e trabalho, como elementos necessários à construção de uma nação que desejava alcançar o progresso.

Em 1974 o Senador Nelson Carneiro apresenta um projeto de reformulação do Código de Menores, que, no entanto, não chega a ir à votação. Em 1976 o Congresso Nacional realiza uma "CPI do Menor", com o objetivo de analisar a questão. A primeira resposta dada vem sob a forma de criação de uma comissão de especialistas, basicamente juízes de menores, para elaboração de projeto de um novo Código.122

Dois anos mais tarde, em 1978, é instituída a Comissão Nacional do Ano Internacional da Criança, que resultará na elaboração de um novo Código de Menores, configurando no campo do direito, a prática da doutrina do menor em situação irregular, já em execução desde o golpe militar de 1964.123