A Predominância das Políticas de Abastecimento (1918-1970)

A primeira intervenção direta do Estado na distribuição de alimentos foi a criação do Comissariado de Alimentação Pública (CAP), por meio do Decreto nº. 13.069, de 12 de junho de 1918. O CAP foi criado em meio a uma crise de carestia que promoveu uma das maiores manifestações urbanas da época e tinha fortes poderes, valendo-se de um instrumento jurídico conjuntural, que estabeleceu estado de sítio devido à I Grande Guerra (Linhares e Silva, 1979). Entre outras funções, cabia ao CAP: verificar semanalmente o estoque de gêneros alimentícios e de primeira necessidade; levantar o custo de produção destes produtos e dos preços de aquisição dos produtores nos mercados; comprar os

gêneros referidos ou requisitá-los e desapropriá-los; estipular quantidades e preços para venda de alimentos; confeccionar quinzenalmente tabelas com os preços dos produtos de primeira necessidade com o objetivo de conter a especulação. Pelo seu caráter fortemente interventor na época, o CAP teve vida curta, e formas mais brandas de regular a oferta de alimentos foram adotadas desde então.

Os mecanismos de forte intervenção vão retornar nas décadas de 1930 a 1960, iniciando com a era Vargas, ocasionados por crises de carestia e aumento de preços. Neste período, consolidou-se uma política de abastecimento alimentar, cuja estrutura básica se mantém até os anos 1990.

As estruturas de intervenção foram iniciadas com a criação da Comissão de Abastecimento, em 1939, que tinha como objetivo regular tanto a produção como o comércio de alimentos, drogas, material de construção e combustíveis, a fim de segurar a alta de preços. A Comissão funcionava como um Ministério Extraordinário, com superpoderes, podendo comprar ou requisitar e vender esses produtos para a população.

Até a década de 80, basicamente pode-se dizer que a construção das políticas alimentares teve como foco principal o problema dos preços dos alimentos.

Como exceção a esta fase, em 1940, vale mencionar a criação do Programa de Alimentação de Trabalhadores, coordenado pelo Serviço de Alimentação da Previdência Social - SAPS, vinculado ao Ministério do Trabalho, Indústria e Comércio, pelo Decreto-Lei 2.478, de 05/08/1940, e proposto por Josué de Castro. Trata-se da primeira menção a políticas públicas voltadas para a nutrição, ou seja, para o aspecto do consumo e não voltadas ao aspecto da oferta de alimentos. Sua criação esteve vinculada com a preocupação de melhorar a alimentação do trabalhador para aumentar sua resistência orgânica e capacidade de trabalho (Castro, 1977). Isto justificava seu vínculo ao Ministério do Trabalho. Ao SAPS cabia promover ações de educação alimentar e informações sobre a importância da alimentação, instalação e funcionamento de restaurantes para os trabalhadores e fornecimento de alimentos por parte das empresas em refeitórios.

Ao longo dos primeiros anos, o SAPS teve suas funções ampliadas para o fornecimento de gêneros de primeira necessidade a preço de custo, acrescidos de taxa de administração de 10%, para segurados das instituições de Previdência Social com família numerosa. Além

disso, em 1943, também passou a promover cursos técnicos e profissionais para formações em nutrição e profissionais de copa e cozinha e atividades afins (Castro, 1977). Sete anos após sua criação, o SAPS foi reestruturado e esvaziado, passando a ter funções bem mais modestas.

Nos anos 50, a preocupação maior do governo era com o problema da comercialização dos alimentos produzidos, buscando evitar-se a especulação de preços. Assim, foram criadas inúmeras estruturas voltadas para armazenagem e distribuição de alimentos, começando pela Cofap – Comissão Federal de Abastecimento e Preços, em 1951, que mais tarde abriu espaço para uma área de fiscalização (Sunab), armazenamento (Cibrazem), distribuição (Cobal) e administração de estoques reguladores (CFP). Nesse período, inicia-se a criação das Centrais Regionais de Abastecimento, que são estruturas físicas de recepção e comercialização de produtos alimentares no atacado, dando origem às Ceasas em vários Estados, resultando na criação de 47 entrepostos.

Frente ao agravamento da situação do abastecimento, em 1956, o Governo Federal criou a Comissão Consultiva de Armazéns e Silos, ligada diretamente à Presidência da República, para promover o estabelecimento de um sistema coordenador de armazéns e silos, evitando o controle de estocagem por intermediários.

No início da década de 1960, o sistema de abastecimento foi profundamente alterado, a partir de uma série de leis delegadas emitidas no governo João Goulart em setembro de 1962. A Sunab - Superintendência Nacional de Abastecimento, criada pela Lei Delegada nº. 5, tinha amplos poderes e sua função era organizar o Plano Nacional de Abastecimento de Produtos Essenciais, o qual passou a incorporar também a política de crédito e fomento à produção.

Com o início do governo militar, em 1964, consolidou-se também a forma centralizada e autoritária do processo de decisão e de gestão das políticas públicas. Segundo Fagnani (1997) o caráter centralizador apresentou-se em todos os setores governamentais, incluindo a assistência, a saúde e a suplementação alimentar. Como características da intervenção do Estado nas políticas sociais no período autoritário, de 1964 a 1984, o autor cita: o caráter regressivo do financiamento do gasto social; a centralização do processo decisório no Executivo federal; a privatização do espaço público; e a fragmentação institucional. Essas

características configuravam a estratégia de modernização conservadora da intervenção do Estado (Fagnani, 2005).

Seguindo este caráter centralizador, a partir da década de 1970, uma nova estrutura voltada para a distribuição direta de alimentos, por meio da venda a preços controlados, foi criada em todo o país: a rede Somar, que consistia em estabelecimentos varejistas e também de ônibus próprios em pontos de vendas móveis de alimentos.

Belik, Graziano da Silva e Takagi (2001) avaliam que, apesar de todo este aparato montado ao longo dos 30 anos anteriores, o poder público foi ineficiente ao controlar preços, margens e modernizar a comercialização. No sistema de atacado, as Ceasas jamais funcionaram como espaços de aproximação de produtores e consumidores. Pelo contrário: tão logo estas se estabeleceram, o sistema passou a ser controlado por atacadistas privados que se consolidaram como um novo elo na cadeia de distribuição. Durante todo esse período, pouca coisa se alterou também no sistema de escoamento da produção, embalagens e mecanismos de formação de preços. Na prática, os agentes e os mercados tradicionais passaram a atuar nos novos espaços patrocinados pelo poder público, sem mudanças e maiores efeitos na oferta.

O problema do abastecimento dos centros urbanos, foi assim, sendo solucionado pelo setor supermercadista privado. No início da década de 1970, o modelo das grandes unidades de varejo diversificado, com integração entre grandes e médios produtores e agroindústrias de alimentos fornecendo diretamente seus produtos, já está consolidado. Segundo Cyrilo (1987), neste período, as atividades destes estabelecimentos já eram reconhecidas como um modo eficiente de distribuição urbana de gêneros alimentícios e utilidades do lar.