CAPÍTULO 3 O PROCESSO LEGISLATIVO NO BRASIL
3.8 A Preponderância do Executivo
Os dispositivos constitucionais à disposição do Poder Executivo, destacando- se a capacidade de proposição de projetos de lei em regime de urgência, a edição de medidas provisórias, o poder de veto, além de contar com um efetivo auxílio do Colégio de Líderes, tudo isso em um ambiente em que o Legislativo apresenta-se com organização centralizada, permite comprovar o poder de agenda do governo e uma significativa vantagem sobre o Poder Legislativo na produção legal.
Porém, existe outro componente na relação de poder entre Legislativo e Executivo que necessita ser apreciado, qual seja, a figura e o poder pessoal do Presidente da República.
No sistema de governo presidencialista é destacado o poder pessoal do chefe do Executivo. Normalmente, as origens do poder presidencial derivam de três fontes distintas. E essa tendência não é diferente no Brasil.
A primeira delas é o fato de o poder Presidencial estar estabelecido na Constituição Federal. Portanto, do poder constitucional do presidente derivam os poderes classificados como pró-ativos e reativos. O poder pró-ativo é caracterizado pela capacidade presidencial de editar decretos em áreas específicas de atuação do governo, por exemplo no orçamento, ou ainda, no uso das medidas provisórias. O poder reativo tem como exemplo, no caso brasileiro, o poder de veto do presidente aos projetos de lei aprovados pelo Parlamento, o que significa a capacidade de bloquear o processo legislativo e defender os interesses do governo contra a maioria legislativa.122
A segunda fonte de poder presidencial tem origem no apoio político dos partidos da base governista no Parlamento, ou seja, “a fonte de poder é a força e a coesão dos partidos do presidente na legislatura”123. No caso brasileiro, cita-se como exemplo a atuação do Colégio de Líderes na discussão, barganhas e defesa dos interesses do governo no Parlamento.
A terceira fonte do poder tem origem no fato de o Presidente ter sido eleito por voto popular, em âmbito nacional e por via direta. Esse aspecto permite ao presidente “extrair uma força considerável da sua eleição por via direta, e de poder declarar que ele, e o seu vice-presidente, são as únicas autoridades públicas eleitas pelo povo como um todo”124.
Portanto, no caso brasileiro, o poder e a autoridade pessoal do Presidente da República, aliado às prerrogativas constitucionais que lhe confere a Constituição, torna o Poder Executivo o centro de gravidade do regime político125.
Assim, uma explicação para a preponderância do Executivo frente ao Legislativo está nos “amplos poderes legislativos que lhe concedeu a Constituição
122Mainwaring, S. P. Sistemas partidários em novas democracias: o caso do Brasil. Rio de Janeiro: FGV, 2001.
123 Lijphart, A. Modelos de democracia: desempenho e padrões de governo. Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 2003. p.151.
124 Idem, p.152.
de 1988, tornando o Executivo o principal legislador de jure e de facto. Mais do que isto, tais poderes tornaram o Executivo capaz de determinar a agenda do Legislativo, tanto em termos de timing quanto de conteúdo, garantindo-lhe uma alta capacidade de aprovação de seus projetos e de sucesso nas suas propostas legislativas”126. Na prática, “a Constituição conferiu ao presidente o monopólio sobre a iniciativa legislativa, sendo que a alteração do status quo legal, nas áreas fundamentais, depende da iniciativa do Executivo”127.
Gráfico 2
Legislativo e Executivo - produção legislativa
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Fonte: o autor
Em complemento ao gráfico 1, página 78, onde é apresentada a evolução da iniciativa legislativa do Executivo entre 1964 e 1994, a elaboração do gráfico 2 permite verificar a continuidade da tendência do domínio do Executivo na produção legal entre os anos de 1994 a 2006.
O conflito entre o Parlamento e o governo no processo legislativo pode ser comprovado por indicadores tais como: a edição de medidas provisórias, os pedidos de urgência para projetos de interesse do governo, o uso de vetos em projetos de lei aprovados pelo Parlamento, além do efetivo auxílio do Colégio de Líderes na defesa dos projetos de lei de interesse do governo. Dessa forma, “as prerrogativas legais
126 Cadernos de pesquisa No 5, outubro de 1996. p.68
127 Limongi, F. Democracia no Brasil: Presidencialismo, coalizão e processo decisório. P.76
legislativo
garantem a entrada para a pauta legislativa apenas dos projetos que interessam às lideranças parlamentares que controlam o Legislativo e que estão afinadas com o Poder Executivo”128.
A principal consequência da preponderância do Executivo na produção legal é a queda de Poder do Legislativo, comprometendo algumas de suas funções essenciais, quais sejam as funções legislativas e fiscalizadoras. Os dados apresentados indicam “o impacto do Executivo na produção legislativa como consequência direta de suas prerrogativas institucionais. Em resumo, o Executivo define a agenda do Legislativo e determina o conteúdo da produção legal. O Congresso mostra-se incapaz de levar adiante sua própria agenda. A agenda do Executivo segue uma rota excepcional, passa em tramitação urgente, enquanto a agenda do Legislativo segue a via das comissões e do poder terminativo”129.
Vistas as características do processo legislativo brasileiro, e mantendo o foco desta pesquisa, o próximo capítulo aborda a atuação da Comissão de Relações Exteriores e de Defesa Nacional (CREDN), comissão responsável pelo trato dos assuntos relacionados à Defesa Nacional no âmbito do Legislativo.
128 Oliveira, Luzia Helena Herrmann. - Universidade Estadual de Londrina – Revista de Sociologia e
Política Nº 15: 11-29 NOV. 2000 – p.15
CAPÍTULO 4
4. A COMISSÃO DE RELAÇÕES EXTERIORES E DE DEFESA NACIONAL
Este capítulo analisa a atuação e a produção legal da Comissão de Relações Exteriores e de Defesa Nacional (CREDN) da Câmara dos Deputados. O estudo está relacionado aos assuntos referentes à Defesa Nacional e tratados por esta Comissão, porquanto deve-se considerar que outros assuntos tais como Relações Exteriores, Segurança Pública, Aviação Civil, etc., também são objeto dos trabalhos da CREDN. Inicialmente, foi importante compreender a evolução histórica das Comissões Permanentes na Câmara dos Deputados, de modo a permitir caracterizar o funcionamento delas na atualidade, em especial as que tratam de temas referentes à Defesa Nacional e Relações Exteriores. A pesquisa buscou aferir a produção legal da CREDN, no período de 1996 a 2008, tendo como indicadores as proposições legislativas, as propostas de leis, as audiências públicas, os requerimentos dos membros da Comissão, as reuniões, etc. A conclusão (ainda parcial) é que o índice de matérias, especificamente as relacionadas com a área da Defesa Nacional, é reduzido, quando comparado com outras matérias tratadas pela CREDN.