CAPÍTULO 3 O PROCESSO LEGISLATIVO NO BRASIL
4.7 A teoria e o funcionamento das Comissões
O desenvolvimento das atividades legislativas pelas Comissões Permanentes tem como uma das premissas o fato de o parlamentar apresentar um conhecimento específico e ser especialista no assunto sob responsabilidade da comissão que integra. Portanto, um dos critérios utilizados pelos líderes dos partidos ao fazer a escolha dos parlamentares que irão compor determinada comissão é a experiência e o conhecimento prévio comprovado. O outro critério utilizado é o compromisso político do parlamentar com o partido que detém o controle sobre determinada comissão.
Esse método de organizar os trabalhos legislativos gera resultados positivos para o Parlamento, em tese, pois o “o trabalho é dividido e se pode apreciar um número bem maior de projetos, uma vez que cada parlamentar tem assento em uma e apenas uma comissão, o que permite que elas funcionem paralelamente em vários miniplenários. Além disso, ao diminuir o número de participantes, espera-se obter uma comunicação mais densa, aberta, menos formalizada e em grupos menores. Espera-se, ainda, maior especialização dos membros, que passam a se dedicar exclusivamente a uma área”.155
Foi visto, anteriormente, que o processo legislativo brasileiro é reflexo de uma evolução histórica e política e que, atualmente, apresenta a característica de ser muito centralizado, em que é identificada uma preponderância do Executivo nas iniciativas legislativas, contanto com o apoio do Colégio de Líderes e de uma Mesa Diretora atuantes. Essa característica, quando relacionada com o que se espera das Comissões Permanentes, mostra que “de forma conclusiva, os resultados sugerem que o atual modelo organizativo da Câmara dos Deputados apresenta fortes incentivos para que, a despeito das mazelas do sistema eleitoral de lista aberta, o processo legislativo seja conduzido predominantemente por partidos políticos, o que se reflete nos padrões de recrutamento para as comissões”156.
155Cadernos de pesquisa No 5, outubro de 1996. p.37.
Para as Comissões Permanentes, a influência política decorrente é que em lugar das comissões, a deliberação efetiva tende a ter lugar no Colégio de Lideres157. Ou então, que a prática legislativa reforçou o papel das lideranças no processo legislativo e consagrou um formato decisório altamente centralizado, em detrimento da criação de condições que assegurassem o funcionamento efetivo do sistema de comissões158.
Esse é o contexto em que se encontram as Comissões Permanentes na Câmara dos Deputados na atualidade, entre as quais aquela que é objeto deste estudo - a CREDN. Para melhor entendimento e classificação das comissões, utiliza- se a seguir uma base teórica que permite classificar as comissões segundo, principalmente, a forma como os integrantes são selecionados e à priorização atribuída as conclusões dos seus trabalhos.
De acordo com Limongi, o comportamento das Comissões Permanentes no processo legislativo pode ser explicado por três enfoques distintos. Em função da forma como os parlamentares são selecionados, as comissões podem ser classificadas como pertencendo a três linhas: a informacional, a distributivista e a partidária.159,
Ser classificada como informacional ou distributivista significa que a comissão tem autonomia e que existem condições que permitem aos próprios parlamentares decidir a qual delas pertencer. Isso está relacionado com o grau de conhecimento técnico inerente aos assuntos tratados pela comissão.
A classificação de uma comissão como partidária tem o significado de ser controlado pelo partido o recrutamento dos parlamentares que irão integrá-las. De modo geral, essa disposição ocorre naquelas comissões que têm maior peso no processo legislativo, e assim, maior valor político. É o caso, por exemplo, das comissões de Constituição e Justiça, de orçamento, etc..
A classificação de uma comissão na linha informacional tem relação direta com as decisões políticas ocorridas no plenário da Câmara. Por terem o domínio das informações dos assuntos tratados, essas comissões têm maior peso político no
157 Cadernos de pesquisa No 5, outubro de 1996. p.3. 158 Idem. p.29.
159Limongi, F. O Novo Institucionalismo e os Estudos Legislativos – A Literatura Norte-Americana
processo de produção legislativa. Isto significa que os parlamentares que as integram também têm um maior grau de especialização, o que resulta em maior tempo de permanência, dando a essas comissões um maior poder quando comparado com as atividades desenvolvidas em plenário. Portanto, comissões classificadas como pertencentes à linha informacional são aquelas que têm maiores vantagens nas atividades legislativas quando comparadas com as decisões políticas acordadas em plenário.
O comportamento do parlamentar, em função do seu interesse individual, principalmente o da reeleição, permite explicar a comissão classificada como pertencendo à linha distributivista. Essa dependência obriga que nas atividades legislativas de determinadas comissões exista um equilíbrio com os interesses individuais dos parlamentares. Nessa situação, a seleção para as comissões ocorreria de modo autosseletivo, o que justifica o interesse do parlamentar por determinadas comissões, ou seja, a possibilidade de atendimento das bases eleitorais.
A linha distributivista explicaria o comportamento dos parlamentares pelo baixo interesse em integrar a Comissão de Defesa Nacional (1989 a 1996). Para alguns estudiosos do tema Defesa Nacional, esta é uma área que não desperta o interesse de nossos políticos porque não resulta em votos, portanto não ajuda na reeleição, o que, aliado à falta de especialização no assunto, os mantém distantes da discussão do tema, o que significa que “no mais das vezes, os deputados não buscam construir carreiras exclusivamente parlamentares, em razão, sobretudo, dos baixos atrativos da carreira parlamentar e das altas incertezas eleitorais”160.
Já a linha partidária tem como principal característica o fato de a seleção dos parlamentares e a agenda do processo legislativo ser exclusiva dos líderes, ressaltando a autoridade central do partido, portanto bem diferente das adotadas nas linhas informacional e distributivista161.
Ao considerar as características de uma comissão classificada como pertencente à linha partidária, e ao fato de os parlamentares não demonstrarem interesse pelos assuntos afetos ao tema Defesa Nacional, chamou atenção as
160Cadernos de pesquisa No 5, outubro de 1996. p.26
161 Cox, G. W; McCubbins, M. D. Legislative Leviathan. Party Government in the House. Berkeley / Los Angeles, University of California Press. 1993.
palavras do Presidente da CREDN, no relatório final de 2007, no qual afirma que “foi uma honra, já no primeiro ano de meu primeiro mandato de deputado federal, ser escolhido entre meus pares para presidir a Comissão de Relações Exteriores e de Defesa Nacional (CREDN). Uma das mais importantes comissões técnicas da Câmara dos Deputados tem, entre suas atribuições, tratar de relevantes temas da vida nacional ...”162. Isso confirma pesquisa anterior que concluiu que “no caso das presidências das comissões, não se observa relação direta entre a antiguidade e o exercício do cargo”163. No entanto, ao relacionarmos o fato anterior com a importância atribuída à CREDN, verifica-se que a pesquisa anteriormente citada concluiu, também, que “de qualquer forma, é digno de nota que um parlamentar em primeiro mandato exerça tal função. Fosse o cargo altamente cobiçado e meio para uma carreira parlamentar solidamente estruturada, estes parlamentares estariam alijados destes postos”164.