A idéia de integração latino-americana vem desde Simon Bolívar e San Martin, primeiramente sob uma integração política, enfatizando as características regionais dentro da conjuntura das relações internacionais. Previam conquistar e firmar uma unidade regional, uma grande nação a partir das semelhanças culturais, do idioma e dos costumes. Caracterizamos este, como um projeto idealista e com forte caráter ideológico, que mesmo com a proximidade geográfica não se sustentou, e, a crença na política internacional realista, que sustenta a idéia de haver um eterno conflito de interesses entre os Estados, prevaleceu. Posteriormente, as primeiras investidas com maior ímpeto integracionista, que ia além dos traços identitários compartilhados entre os países da região, foi a realização do Congresso Anfitriônico no Panamá, em 1826. Participaram delegações do México, dos países da América Central e da Colômbia, com o objetivo de construir uma aliança estratégica que assumisse posições políticas comuns frente às grandes potências da Europa e EUA, além do estabelecimento de esquemas de cooperação econômica e militar, contudo, a experiência não prosperou (FLORES, 2007).
Não obstante, na metade do século XX, foi retomado com mais vigor e iniciativa a concepção de um projeto latino-americano de integração econômica. Num contexto em que a Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (CEPAL) desempenhava um papel assertivo como vetor de idéias e projetos para o desenvolvimento econômico da região, foi firmado o Tratado de Montevidéu, em 1960, dando origem a Associação Latino-Americana de Livre Comércio (ALALC). De início sete países aderiram ao Tratado: Argentina, Brasil, Chile, México, Paraguai, Peru e Uruguai. Ingressaram posteriormente Colômbia e Equador (1961), Venezuela (1966) e Bolívia (1967).
72
Além da intensificação do sentimento regionalista, o contexto internacional, com o advento da Comunidade Econômica Européia (1952), preocupou os países da América Latina que viram a possibilidade de fechamento do mercado europeu a diversos produtos da região, sobretudo os agrícolas, pecuários e outros produtos primários. Então, em 1961, entrou em vigor a ALALC.
A meta estabelecida era a criação, em um prazo de doze anos, de uma área de livre comércio, eliminando de forma gradual as barreiras tarifárias e ampliando o comércio intrazonal. O sistema adotado para a liberação tarifária baseou-se no princípio da cláusula de nação mais favorecida39. Pretendia-se garantir uma equidade regional, porém o efeito foi prejudicial para as estratégias individuais de política externa. O caráter incondicional da citada cláusula na atendia aos interesses de todas as economias, decorrente da assimetria existente entre elas. “Os países ficavam impedidos de conceder privilégios específicos a uma ou outra economia em detrimento das demais” (BEÇAK, 2000, p. 43). Esta insatisfação gerou uma divisão de caráter ideológico. De um lado, os países andinos entendiam que a ALALC tinha por função basilar promover as condições básicas para o desenvolvimento econômico da região. Do outro, os demais países compreendiam que tal função era exclusiva às demandas especificamente comerciais.
Uma das conseqüências dessa divisão foi a criação do Pacto Andino, por meio do acordo de Cartagena.40. Como destaca Vigevani:
[...] deve-se levar em conta o surgimento de graves diferenças entre os países, cujas causas forma de várias origens. À medida que a negociação levava ao rebaixamento de tarifas de produtos com baixa competitividade, que poderiam ser compradas a preços menores em países membros da associação, as tensões iam aumentando. Ao mesmo tempo – questão essencial em todos os processos de integração regional –, vislumbravam-se crescentemente situações de distribuição desigual de custos e benefícios. Enquanto alguns, sobretudo Argentina, Brasil e México, obtinham resultados positivos, particularmente no comércio de manufaturados, outros se encontravam em desvantagem. [...] Certamente esta foi uma das razões importantes que acabaram por levar um grupo de países ao Acordo de Cartagena, de maio de 1969, quando Bolívia, Chile, Colômbia, Equador e Peru criam o Grupo Andino. A percepção de prejuízo de parte dos países menores e médios acabou afetando a credibilidade do bloco (VIGEVANI, 2005, p. 51 - 52).
39
“Qualquer vantagem, favor, franquia, imunidade ou privilégio, aplicado por uma parte contratante em relação a um produto originário de, ou destinado a qualquer outro país, será imediatamente e incondicionalmente
estendido ao produto similar originário de, ou destinado ao território das demais partes contratantes” (Revista de
Informação Legislativa Ordenamento Jurídico da ALALC apud BEÇAK, 2000, p. 42)
40
73
Eles buscavam uma integração mais ágil e com participação igualitária de suas economias. Tal fato já sinaliza, em parte, que a ALALC não atendeu às expectativas, nem atingiu os objetivos iniciais. A liberalização comercial não ocorreu nos prazos previstos, devido, entre outros fatores, a dificuldade de se estabelecer a lista comum dos produtos (lista de exceção). O prazo de 12 anos que findaria em 1973 foi estendido até dezembro de 1980.
Apesar dos avanços conquistados como elevação significativa do comercio regional e uma considerável redução tarifária, a falta de sustentação e engajamento comunitário foram cruciais para o insucesso da ALALC. A falta de complementaridade das economias da região e a insuficiente vontade política foram elementos que não conspiraram a favor do processo de integração. As competentes experiências comunitárias européias das décadas de 1950 e 1960, que de certo modo influenciaram na idéia de um sentimento integracionista latino-americano, não serviram como exemplo. O modelo europeu não se repetiu por aqui. Os programas de cooperação que buscavam garantir as mesmas oportunidades aos países menos desenvolvidos foram pífios.
Destarte, o final dos anos 1970, a ALALC encerrou seus trabalhos. Concomitante ao estancamento de suas atividades realizou-se uma série de reuniões e estudos preparatórios visando sua reestruturação e ampliação das metas integracionistas. O órgão responsável por sugerir mudanças no cumprimento das metas acordadas – Comitê Executivo Permanente – reformulou o Tratado de Montevidéu, e assim, em 1980, surgiu a Associação Latino- Americana de Integração (ALADI), sendo subscrita por todos os membros da ALALC.
Com maior compromisso de liberalização e desenvolvimento econômico, a ALADI diferenciou-se da ALALC devido a maior flexibilização das medidas que incomodaram alguns países no antigo modelo. Previa-se ainda a constituição de um mercado comum num prazo de quinze anos. Contudo, a assimetria no grau de desenvolvimento econômico dos países-membros ainda era um obstáculo a ser superado. Por isso, seria essencial promover a coordenação e harmonização das suas políticas macroeconômicas. Para o sucesso da ALADI exigia-se um acentuado comprometimento nacional.
Os países foram divididos em grupos: Argentina, Brasil e México formavam o grupo dos países mais desenvolvidos; Bolívia, Equador, Paraguai e Uruguai representavam o grupo chamado dos países com desenvolvimento econômico relativo (PMDER). Essa classificação permitia que vantagens fossem obtidas pelo grupo PMDER, não se estendendo aos demais membros. Os países menos desenvolvidos tiveram o direito da isenção transitória, referente a
74
adequação às listas (de produtos) nacional e comum. Estavam isentos de cumprir o cronograma de desgravação tarifária no prazo estipulado, gozando de prazos mais extensos para ajustarem seus produtos aos novos níveis tarifários. Ademais, os países mais desenvolvidos deveriam arcar com a prestação de auxílio no desenvolvimento de projetos de complementação econômica e cientifica às regiões menos desenvolvidas.
Entretanto, mesmo com esse esforço voltado a redução de assimetrias entre os países e maior flexibilização dos mecanismos de adesão aos esquemas integracionistas, a ALADI não prosperou. De acordo com Beçak (2000), os primeiros anos de vigência foram promissores, mas forte recessão internacional do início dos anos 1980, aliada à subseqüente crise da divida externa, queda significativa no ingresso de capitais na América Latina e queda no ritmo de crescimento da produção e do comércio internacional fragilizaram a associação. Soma-se ainda a esses elementos exógenos a constante falta de engajamento comunitário dos países no âmbito político. De acordo com Vigevani (2005), a ALADI caracterizou-se por ser uma instituição assumidamente técnica e de registro, que não colocou entre suas metas o discurso do significado político e social do processo de integração.
Passamos agora à segunda fase do processo de integração latino-americano, em particular, enfocaremos os processos regionais do Brasil e do México, Mercosul e Nafta, respectivamente.