2 DESIGUALDADE NO SISTEMA TRIBUTÁRIO
3.2 A Progressividade 4
Já foi trazido no presente estudo a diferenciação da progressividade e da
regressividade. Percebe-se a relação entre o tributo ser direto ou indireto, pois a
maioria dos tributos indiretos são regressivos e dos diretos são progressivos.
Cita-se estudo de Calciolari (2011, p.839-840):
A progressão aritmética é aquela verificada na distribuição de diferentes alíquotas, orientadas por critérios de essencialidade ou seletividade (como nos casos da nossa Progressividade tributária, segurança e justiça fiscal impostos sobre o valor agregado). A geométrica é aquele que amplia a carga fiscal geometricamente quanto maior for a base de cálculo, até o limite posto (como ocorre no nosso imposto de renda). Já a regressiva é aquela que afeta com mais veemência a despesa das famílias menos abonadas comparativamente às economicamente mais abastadas.
Exemplos desta relação são o Imposto de Renda-IR, que progride conforme a
renda obtida e o Imposto sobre Produtos Industrializados-IPI que atinge determinado
produto sem distinção, onerando o consumidor final, não o produtor.
É necessário quebrar com a dominação de grupos que direcionam a política
para a persecução de seus objetivos e não da sociedade, conforme Arruda (2013,
p.7):
No que tange à progressividade e o sentido dela, no Brasil, a quebra com o poder de grupos dominantes ainda não foi alcançado. O discurso a respeito da elevada alíquota dos tributos não logra êxito se observamos as alíquotas dos chamados países desenvolvidos, como os Estados Unidos e a Alemanha. Além disso, países em desenvolvimento como Índia e China também optaram por romper com as suas tradições e elevar as alíquotas, repartindo-as em diversos percentuais obviamente.
Conforme Clasen (2014, p.88):
Nesse sentido, o financiamento do Estado brasileiro revela um caráter de regressividade tributária, posto que arrecada tributos, em grande parte, indiretos, que afetam mais os contribuintes com menor capacidade contributiva.
A partir desse raciocínio pode-se concluir que, em grande medida, o Estado brasileiro é financiado indiretamente pelos estratos sociais com menor capacidade contributiva. A tributação sobre a renda e patrimônio, apesar de serem bases de incidência de maior progressividade, são fontes de financiamento com baixa expressão na formação orçamentária.
Um sistema tributário mais progressivo, que tribute diferentemente e de forma crescente as diferentes faixas de renda (progressividade) e bens supérfluos (seletividade), viabilizaria maior distribuição da renda e da riqueza. Além de representar maior justiça social, estimularia fortemente o desenvolvimento econômico. Assim, a progressividade da tributação pode ser vista como sinônimo de equidade do sistema tributário.
O mesmo autor continua a discorrer sobre o tema e ressalta que a política
tributária deve primeiramente buscar a igualdade social, utilizando-se de cargas
progressivas e seletivas para atingir tais objetivos.
Desta forma, serão alcançadas as necessidades básicas do Estado de se
manter e além disso estará se criando uma nação mais justa, social e
economicamente.
A progressividade deve ser utilizada com cautela, e com uma visão macro da
matriz tributária, pois é um dos mais importantes instrumentos a disposição do
legislador. Com tal entendimento é mister transcrever as palavras de Calciolari
(2011, p. 842):
Contudo, a aplicação desta progressividade não pode ser feita de forma incoerente, assistemática ou sem limites. Conforme singelamente descrevemos, a progressividade, como técnica aplicável, não pode ser analisada somente nos tributos individualmente considerados, mas também na tributação como um todo. Assim, por serem alguns tributos mais propensos a medir a capacidade contributiva e outros menos, é possível a adoção de modelos que prezem pela correção destas anomalias e busquem ao menos mitigar os efeitos regressivos da progressividade em alguns tributos.
De fato, e aqui reiteramos, que a mera progressividade não significa a adoção de justiça distributiva. São necessárias a participação e orientação orçamentárias no sentido de dirigir gastos públicos com tais finalidades e, mesmo dentro da temática da tributação, a justiça distributiva só poderá ser alcançada com a correta apreciação da base de cálculo, dos incentivos e das deduções, não somente com a alíquota.
Um sistema tributário orientado desta maneira, ao aplicar a técnica da progressividade de forma coerente no sentido de buscar uma justiça distributiva ou mesmo com determinada finalidade extrafiscal agirá em conformidade com os ditames da justiça distributiva, proporcionando igualdade em sua modalidade mais premente, que é tratar de forma diferenciada os que são diferentes, na medida desta sua diferença.
E assim, sendo, a própria determinação desta igualdade uma das funções da segurança jurídica, retomamos aqui o que já antevimos na introdução: a progressividade não é em si nem injusta nem gera insegurança no sistema. Pelo contrário, quando coerentemente utilizada é forma de garantir a ambas, concomitantemente.
Desta maneira, ao tratar os desiguais de forma desigual, busca-se uma
igualdade material, ou seja, efetiva, e não apenas formal, como a que se encontra
no artigo 5º da Constituição. Na seara tributária a progressividade consegue atingir
de forma razoável tal enunciado, devendo ser a mais buscada.
3.3 Reforma
Todos os autores que se debruçam sobre o tema Direito Tributário são
categóricos em afirmar que o sistema é muito complexo e que necessita ser
reformado em busca de eficiência e economicidade.
Neste tópico serão mostradas algumas propostas para a implementação de
um sistema tributário voltado a criação de uma justiça social, pendentes de
tramitação no Congresso e outras que foram propostas apenas no campo
acadêmico.
Balthazar e Machado (2017, p.20), elencam as necessidades da sociedade e
o motivo de haver a necessidade de uma reforma:
De fato, a realidade brasileira modificou-se ao longo das duas últimas décadas e algumas adaptações fiscais precisam ser implementadas, justamente para acomodar as transformações sociais e o novo conjunto de direitos positivados pela Constituição Federal. No Brasil, vive-se num Estado de Direito que arrecada muito, é verdade, mas que igualmente promete muito em termos de efetivação dos direitos sociais, não se podendo esquecer que esse virtuoso modelo de bem- estar sugere um conjunto de receitas que devem ser compartilhadas por todos.
Um dos pontos mais debatidos pelos estudiosos e políticos é a supressão do
número excessivo de tributos, uma vez que somente na análise do consumo, por
exemplo, existem 27 legislações estaduais sobre o Imposto sobre Circulação de
Mercadorias e Serviços-ICMS, além de Imposto sobre Serviços-ISS na esfera
municipal e Imposto sobre Produtos Industrializados-IPI no âmbito nacional.
Fica claro que por existirem tantas normas, o sistema fica complexo.
Conforme Balthazar e Machado (2017.p.21), existe projeto tramitando para a criação
de um imposto único:
Seja qual for o cenário, o problema mais alardeado quando se fala em reforma fiscal no Brasil é, sem sombra de dúvidas, o da tributação sobre os bens e serviços. Diferentemente da maior parte dos países do mundo, em que se onera essas bases econômicas com um tributo único, geralmente o imposto sobre o valor adicionado, no Estado brasileiro coexistem quatro tipos de exações ficais incidentes: o imposto sobre os produtos industrializados (IPI), de competência federal; o imposto sobre a circulação de mercadorias e serviços (ICMS), de competência estadual; o imposto sobre os serviços de qualquer natureza (ISS), de competência municipal; além das contribuições para o Programa de Integração Social e para o financiamento da Seguridade Social, ambas de competência federal. Com a Proposta de Emenda Constitucional n. 233, de 2008, pendente no Congresso Nacional, intentava-se atacar esse problema justamente com a simplificação do sistema tributário federal, a partir da criação de um imposto federal sobre o valor adicionado (IVA-F). Diante de uma análise bem superficial dessa proposta de reforma, é possível observar que a iniciativa de emenda constitucional tentou promover modificações substanciais no sistema tributário nacional, sendo essa a razão, talvez, que faça o projeto amargurar uma paralisia tão grande em sua tramitação, que segue esquecido, desde o ano de 2009, aguardando parecer da Comissão de Seguridade Social e Família.
Conforme os mesmos autores, o que impossibilita a inauguração de uma
nova legislação sobre o tema é o egoísmo dos entes federados, onde nenhum abre
mão de sua receita, causando um impasse intransponível, que se não for resolvido
restarão infrutíferas as propostas de mudanças.
A mais recente proposta é de autoria do deputado Luis Carlos Hauly (2017),
que traz em seu bojo a busca da simplificação, da diminuição da guerra fiscal, e do
fenômeno da “pejotização”, ou seja, como as empresas possuem inúmeros
benefícios fiscais, diferentemente das pessoas físicas, cresce o número de CNPJs.
O modelo trazido pelo deputado tem como modelo o de países europeus,
sendo importante transcrever parte da proposta de Hauly (2017, p.2):
Dentre os diversos modelos de tributação discutidos nas audiências públicas, escolhemos um sistema similar ao adotado pela maior parte dos países europeus, baseado em um imposto de renda, um imposto sobre valor agregado incidente sobre bens e serviços e um imposto seletivo monofásico sobre itens específicos. Diante das peculiaridades de nosso sistema federativo, optamos por deixar o imposto de renda e o imposto seletivo na esfera federal, e o imposto sobre valor agregado na estadual, mas com legislação unificada nacionalmente. Ainda seguindo a experiência internacional, resolvemos transferir o resultado da tributação sobre a propriedade, em sua quase totalidade, para a esfera municipal, ainda que deixando a competência de cobrança de alguns deles com outros entes federativos por questão de eficiência administrativa.
Buscamos, também, garantir que os entes federados partilhem suas arrecadações, fazendo com que todos se comportem como sócios, e não como inquilinos, do sucesso de nossa economia.
O mais importante que a unificação de tributos, que a simplificação de
processos, que a mudança do ente responsável pelo recolhimento e que a utilização
dos recursos, é a diminuição da oneração dos mais necessitados e a busca da
justiça social. Neste contexto, é importante a declaração de Hauly (2018.p.19):
A reforma tributária ideal para o Brasil é aquela capaz de diminuir a regressividade, resolver os problemas de formação dos preços da economia brasileira e reduzir o custo de produção do setor produtivo brasileiro, da folha de pagamentos, da burocracia, do capital investido e da contratação da mão de obra. Além disso, tal reforma deve abranger a redução do custo do capital investido pelas empresas em máquinas, equipamentos e bens do ativo fixo.
Os empréstimos sofrem pesada incidência do spread bancário e de impostos como o Imposto sobre Operações Financeiras, que tornam a carga tributária insustentável. Um estudo do Instituto de Pesquisa Econômica e Aplicada (Ipea), por exemplo, constatou, em 2008, que quem ganha até dois salários mínimos é tributado em cerca de 53,9% de sua renda, ou seja, a cada R$ 1 mil de salário, R$ 539 são de imposto. Logo, as pessoas que recebem até dois salários mínimos trabalham seis meses por ano para pagar impostos.
Já para quem ganha acima de 30 salários, a proporção de imposto é de apenas 29%, e estes trabalham 3,6 meses por ano para pagar os impostos. Isso ocorre porque há uma tributação maior sobre o consumo que atinge os que ganham menos: um cidadão que ganha R$ 2 mil, por exemplo, gasta R$ 1 mil em comida e remédio.