A proposta da CRSE

Após a publicação da Lei de Bases do Sistema Educativo e decorrente do seu próprio articulado ficou o Governo da República obrigado a estudar, propor e implementar uma reforma global, cujo objetivo principal centrava-se na tarefa de adaptar todo o sistema educativo aos fins e metas traçados pelo novo instrumento legislativo, que diga-se constituiu um dos marcos de consenso alargado da democracia portuguesa.

Nasce, assim, a CRSE (Comissão de Reforma do Sistema Educativo) que irá impulsionar, no âmbito da sua atividade, um conjunto de estudos que dinamizarão o debate de ideias sobre a reforma de administração das escolas, sobretudo a partir da divulgação pública do documento “Organização e Administração das Escolas do Ensino Básico e Secundário” da responsabilidade de Formosinho, Fernandes e Lima (CRSE1988, vol. ll, p.137- 263)

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O documento em causa constitui um marco na evolução do pensamento sobre a temática da administração escolar porque assumia pela primeira vez, fora dos fóruns académicos, de forma explícita a distinção entre a direção, que se pretendia democrática e participativa englobando todos os intervenientes no processo educativo, e a gestão, que se defendia como necessariamente profissional.

Partindo de uma análise diagnóstica do modelo implementado pelo decreto-lei nº 769- A/1976, de 23 de outubro, os autores do documento apresentam um conjunto de propostas, assentes nos seguintes pontos explicitamente consagrados na lei de bases (CRSE1988, Vol. II.p,147):

1) - Distinção entre direção e gestão (art.º 45);

2) - Participação de todos os interessados na administração da educação escolar – professores, pais, alunos, pessoal não docente, autarquias, representantes dos interesses sociais, económicos culturais e científicos (art.43, nº 1 e nº2 e art.º 45, nº 2);

3) - Interação institucionalizada entre a escola e a comunidade local em que a escola se insere (art.º 43º, nº2 e art.º 45 nº1);

4) - Prevalência de critérios pedagógicos e científicos sobre os critérios administrativos.

A aplicação destes princípios pressupunha uma nova conceção de escola e de administração do sistema educativo, baseados no modelo de democracia participativa descentralizada, o que implicava a necessidade de garantir na formulação da proposta de legislação a consagração de quatro requisitos básicos ao nível organizacional:

- Descentralização – obrigando a uma distribuição de competências entre os vários níveis da administração da educação - central, regional e local – de forma que a escola possa dispor de uma margem de autonomia suficiente;

- Autonomia – entendida como autonomia relativa, porque se exerce entre o contexto onde se insere, os interesses e a vontade da comunidade educativa que serve e os princípios definidos pelo Estado e consagrados nas leis que regem o sistema educativo, e que se exprime na elaboração e concretização de um Projeto Educativo;

- Participação entendida como a concretização do direito de todos os implicados no processo educativo participarem na administração e gestão das escolas (art.º. 43, nº1 e nº2 da LSBE);

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- Competência técnica da gestão – Concretizando a distinção entre direção e gestão, esta última exige profissionais dotados de competência técnica para o desempenho do cargo, de forma a evitar a dependência da escola do aparelho burocrático da administração educativa. Na sequência dos princípios definidos pela LSBE, e como primeiro texto legal produzido após a entrega das propostas da CRSE, foi publicado o decreto-lei nº 43/1989, de 3 de fevereiro, onde estão lançadas as primeiras bases do regime jurídico da autonomia para as escolas do 2º e 3º ciclo e secundário, e que se pode considerar o “discurso fundador do tema”.

Nesse normativo defende-se que a concretização da autonomia passa necessariamente pela elaboração de um projeto educativo com a participação de todos os intervenientes no na vida escolar (docentes, pais e encarregados de educação, discentes, pessoal não docente, autarquias e outras instituições da comunidade local) e desta forma assume-se o conceito de escola como comunidade educativa.

Significa isto que autonomia implica participação e esta obriga à democracia, num exercício de partilha no órgão de direção da escola entre os diferentes parceiros da comunidade educativa. É em nome da defesa dos valores da participação democrática e da abertura da escola à comunidade local que se fundamenta a concessão por parte do poder político da autonomia às escolas.

Uma análise crítica ao seu conteúdo revela, no entanto, que a autonomia decretada foi bastante ténue, (não abrangendo as escolas do 1º ciclo, nem os jardins-de-infância) não indo muito para além de uma declaração de intenções gerais sobre a necessidade de as escolas desenvolverem um “projeto educativo” e de um inventário de competências avulsas que, em muitos casos, já possuíam ou eram práticas correntes da administração das escolas e em outros casos eram irrealizáveis com os meios que então as escolas dispunham, com exceção da flexibilização da gestão financeira, permitindo a criação do denominado orçamento de compensação e receita. (Barroso, 2004.p, 57)

Como complemento do decreto-lei nº 43 /1989, de 3 de fevereiro, foi publicado, como atrás se referiu, o despacho nº 8/SERE/89, de 8 de fevereiro que definiu as novas regras de composição e funcionamento dos Conselhos Pedagógicos e dos seus órgãos de apoio. Este diploma consagrou a participação dos pais e encarregados de educação no conselho pedagógico e nos seus órgãos de apoio, nomeadamente nos conselhos de turma de natureza disciplinar e no conselho de direção nas escolas do 2º e 3º ciclos e nas escolas do Ensino Secundário. Nos jardins-de-infância e nas escolas do 1º ciclo passaram também a integrar o conselho pedagógico e o conselho escolar respetivamente.

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Na ausência de uma verdadeira reforma do modelo de gestão e administração escolar optou-se por tentar reverter o conselho pedagógico, embora com caráter provisório, no órgão de representação comunitária. Embora com funções predominantemente técnico – pedagógicas, este órgão foi, pouco a pouco, transformando-se no “parlamento da escola“, acentuando a sua importância política no contexto organizacional, onde os representantes dos professores, com larga maioria na sua composição, agora acompanhados pelos representantes dos pais, não só fiscalizavam as orientações/decisões do conselho diretivo, como ainda as suas deliberações eram de cumprimento obrigatório senão resultasse das mesmas, violação do normativo legal (Lima, 2011)

Esta configuração prática da estruturação do poder no interior da escola, acentuando o caráter ambivalente dos conselhos diretivos entre assumirem-se como o último escalão da cadeia hierárquica da administração educativa, já que eram por ela nomeados, e simultaneamente como representantes dos professores que os elegiam e que, por isso, exigiam um discurso e uma prática reivindicativa em relação à tutela pouco compatível com uma relação de subordinação característica das relações hierárquicas. Desta tensão e ambivalência surgia a necessidade de “recorrer” ao conselho pedagógico, como alternativa prática de salvaguardar princípios hierárquicos, já que, estava excluído da relação direta de subordinação à tutela, e por isso tinha a margem de autonomia suficiente para afirmar posições de pressão e contestação que de alguma forma, pelas mesmas razões estavam vedadas aos Conselhos Diretivos, sem pôr em causa as relações institucionais.