A criação de organismos internacionais dedicados direta ou indiretamente à questão alimentar data do final da II Guer-ra Mundial, período em que se acentuou bastante a preocu-pação com o combate à fome no mundo contemporâneo, com destaque para a FAO, instituída em 1945, e a Organiza-ção Mundial da Saúde/OMS, em 1948. As bases dessa criaOrganiza-ção foram lançadas na Conferência das Nações Unidas sobre Ali-mentos e Agricultura realizada em Hot Springs (Virginia, EUA), em 1943, por convite do Presidente Roosevelt aos países aliados para traçarem planos relacionados a alimentos e agri-cultura no bojo da reconstrução posterior ao final do conflito, tanto para ações imediatas quanto de médio prazo. Muitos pontos nela abordados estão ainda presentes nos debates atu-ais, inclusive no tocante à regulação da produção e ao papel dos acordos comerciais internacionais.
A declaração produzida naquela conferência já afirma-va, explicitamente, que a causa primeira da fome e da des-nutrição era a pobreza, conclamando pela promoção de poder de compra suficiente para uma dieta adequada para todos, embora insistindo também na insuficiência da pro-dução de alimentos. Nesse aspecto, a meta principal seria as pessoas libertarem-se da carência alimentar (freedom from want of food), significando uma “disponibilidade segura, apropriada e adequada de alimentos para todo ser
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no”. Forte ênfase era colocada na interdependência entre consumidor e produtor, pois se todos os seres humanos são consumidores, mais de dois terços deles eram também produtores. Essa compreensão levou à proposição de criar uma organização permanente no campo dos alimentos e da agricultura que foi a FAO. Na década de 1950 prevalecia na FAO, OMS e no Fundo das Nações Unidas para a Infân-cia/Unicef a perspectiva de amenizar a má nutrição por in-termédio de iniciativas tais como enriquecer alimentos bá-sicos (iodização do sal) e reduzir algumas deficiências (fer-ro e vitamina A). Nos anos 1960, enfatizam-se p(fer-rogramas de nutrição infantil, de educação nutricional e de suple-mentação alimentar.
Outras foram as características da Conferência de Bret-ton Woods (New Hampshire), em 1945, de onde saíram duas instituições-chave da nova ordem mundial – Fundo Monetá-rio Internacional (FMI) e Banco Mundial – e as posteMonetá-riores negociações de acordos comerciais internacionais. No caso do Banco Mundial, cuja atribuição inicial concentrava-se na reconstrução pós-guerra e promoção do crescimento econô-mico, os temas da pobreza e da fome serão, posterior e pro-gressivamente, incorporados ainda que com muitas idas e vin-das. A partir dos anos 1970, revisando a suposição de que os objetivos do crescimento e da redução da pobreza envolveriam opções conflitantes, o Banco se tornou o principal difusor da adoção do critério do atendimento das necessidades básicas da população na avaliação das estratégias econômicas, enfo-que pelo qual tratava a fome e a desnutrição.
Segurança alimentar global e falsas oposições
Para melhor compreender a atuação dos organismos in-ternacionais é preciso, antes, abordar a emergência da
con-cepção de “segurança alimentar global” que fez parte da in-ternacionalização da questão alimentar. Ela evidencia, de um lado, a interação e mútua determinação entre os múlti-plos fatores que condicionam, em âmbito internacional, a questão alimentar, como são as tendências da produção e consumo alimentar, as estratégias dos agentes privados e a atuação dos governos e outros organismos públicos. De ou-tro lado, porém, a questão da segurança alimentar global foi trazida à tona como expressão da produção e do comércio de alimentos em escala mundial, com o intuito de valorizar o papel dos mercados e do comércio internacional de alimen-tos. Segundo McMichael (2004), a epistemologia do merca-do atingiu sua forma mais elevada na formulação neoliberal da segurança alimentar como sendo um arranjo global.
Induzida pelos EUA e absorvida pelos organismos in-ternacionais, assiste-se à separação entre autossuficiência e segurança alimentar que passa a ser entendida como a ca-pacidade de adquirir os alimentos quando se necessitar de-les. Nesses termos, a segurança alimentar global e a de cada país seriam melhor obtidas através da existência e do bom funcionamento de um mercado mundial de alimentos. Essa concepção fornece o marco geral dos acordos comerciais internacionais e está presente nas formulações da própria FAO, como será visto adiante. Ela contrapõe a autossufi-ciência nacional na produção de alimentos (food self-suffi-ciency) com o que denomina de autocapacidade na obten-ção dos alimentos por meio do comércio internacional (food self-reliance).
No entanto, a primazia conferida ao comércio interna-cional, com abertura comercial e desregulamentação dos mercados, baseia-se numa opção falsa: buscar a autossufi-ciência absoluta na produção interna dos alimentos
neces-sários versus ser eficiente nas trocas com o exterior por meio da especialização naqueles produtos (alimentares ou não) em que se é mais competitivo de modo a poder impor-tar todo o restante. Ela é falsa porque tal contraposição não encontra correspondência no modo como os países en-frentam historicamente a questão alimentar, além de obs-curecer dois fatos cruciais. Primeiro, a produção doméstica de alimentos tem condição estratégica para todos os países do mundo. Segundo, o comércio internacional não é fonte confiável de SAN.
A produção interna de alimentos sempre foi econômi-ca e politieconômi-camente relevante, inclusive, nos países que têm elevada dependência do comércio exterior. Assim como as importações de alimentos sempre contribuíram para o abas-tecimento de todos os países, em maior ou menor grau, como recurso permanente ou eventual. O ponto relevante a discutir é o papel atribuído à produção própria de alimen-tos ou, alternativamente, o papel conferido ao mercado in-ternacional no enfrentamento da questão alimentar, sendo possível encontrar várias combinações.
Era comum associar segurança alimentar com busca de autossuficiência produtiva dos alimentos essenciais. Es-te objetivo era mais possível para os países cuja dimensão populacional e territorial e disponibilidade de recursos permitiram, mais ainda, exigiram abarcar a produção do-méstica de um número expressivo desses produtos (por exemplo: Brasil, China, EUA, Índia e Rússia). Em outros casos, limitações naqueles mesmos fatores levaram a foca-lizar o objetivo da autossuficiência em um número limi-tado de produtos (como o arroz no Japão e outros paí-ses asiáticos). Blocos supranacionais colocaram a
autossu-ficiência alimentar entre suas principais metas (União Eu-ropeia). Acrescente-se que um elevado grau de autossufi-ciência produtiva não implica orientação exclusiva para o mercado doméstico – como a contraposição mercado internoversus exportações, enganosamente, faz supor –, pois a autossuficiência pode combinar-se à exportação de produtos agroalimentares (como os EUA, a União Euro-peia e o próprio Brasil). Pode haver, também, coincidên-cia entre os principais produtos de exportação e os produ-tos básicos de consumo interno (como o trigo e as carnes na Argentina, Canadá e Austrália).
O comércio mundial de alimentos sempre foi impor-tante nas relações econômicas entre os países, porém, o fato a considerar é que a conformação de um sistema ali-mentar mundial fez com que essas relações assumissem uma natureza distinta, mais além do mero comércio de bens. Os sistemas alimentares não se esgotam no interior das frontei-ras nacionais ou, em sentido inverso, a própria reprodução dos sistemas nacionais passa pelo espaço internacional. Tal articulação mundial foi liderada pela expansão das grandes corporações multinacionais e redes comerciais que hoje do-minam as etapas de processamento, distribuição e comercia-lização dos alimentos, tendo sido apoiada pela atuação dos Estados nacionais e, de certo modo, referendada pelos orga-nismos e acordos internacionais.
O papel das corporações se revela no fato de o próprio comércio internacional ter sido dominado pelo comér-cio intrafirmas – trocas entre unidades integrantes de uma mesma corporação localizadas em distintos países –, parce-la que pode chegar a dois terços do fluxo internacional de
algumas mercadorias. As exportações agrícolas e de produ-tos alimentares se concentram em pequeno número de agen-tes. O alcance das políticas nacionais foi muito limitado pelo arcabouço institucional da internacionalização do sis-tema alimentar fornecido pela onda neoliberal dos anos 1980 e 1990 e a constituição de blocos regionais. Estas são comprovações empíricas da falácia das teorias de livre-co-mércio ou da própria possibilidade de um “mercado aber-to”, além de tornarem evidentes os riscos para a soberania alimentar dos povos com a adoção irrestrita da diretriz da liberalização comercial.
As relações comerciais internacionais constituem via de mão dupla, daí que, para assegurarem mercados externos para as exportações, os países periféricos são obrigados a abrirem seus próprios mercados e a ficarem sob o impacto de bens importados que, num bom número de casos, rece-bem elevados subsídios nos seus países de origem. Esse im-pacto vai além do percentual do mercado doméstico ocu-pado pelos bens importados, com a subordinação da deter-minação dos preços internos às tendências dos preços in-ternacionais afetando, principalmente, a pequena agricul-tura. Economias mais abertas e ausência de regulação pú-blica dos mercados implicam submeter os sistemas produti-vos nacionais a pressões competitivas que as visões convcionais supõem ser elemento indutor de eficiência – o en-foque baseado na autocapacidade traz implícita essa supo-sição. Este padrão de obtenção de eficiência, comumente chamado de modernização, termina por ser altamente ex-cludente. Infelizmente, as formulações que enaltecem o pa-pel do comércio internacional, predominantes entre nós, têm se sobreposto à desejada prevalência das políticas de desenvolvimento sobre as políticas comerciais.
Acordos internacionais e SAN
Os fluxos internacionais de produtos alimentares estão sob a determinação de instrumentos de regulação (acordos e normas comerciais) cujo caráter verdadeiramente públi-co não está assegurado. De fato, assiste-se a tentativas sem-pre frustradas de liberalização comercial e de estabeleci-mento de regras justas de comércio, enquanto que a maior parte dos países de baixa renda foi levada à condição de im-portadores líquidos de alimentos. Um bom número desses países possui, ademais, frágeis estruturas produtivas, como parece ser o caso da maioria dos países africanos.
Não por acaso a problemática agroalimentar constitui uma das questões mais complexas para o estabelecimento de acordos multilaterais de comércio, desde o antigo Gatt (Acordo Geral de Comércio e Tarifas) até a atual Organiza-ção Mundial do Comércio (OMC) que o sucedeu. A pers-pectiva do chamado livre-comércio que orientou o acordo sobre agricultura da Rodada Uruguai do Gatt, firmado em 1994, previa apenas duas exceções: restrições devidas à pre-servação dos recursos naturais e constituição de estoques públicos pelos programas de segurança alimentar para en-frentar situações de desabastecimento e emergências, porém, respeitados os mecanismos de mercado. O marco conceitual não se alterou substantivamente quando as negociações agrícolas passaram a se dar no âmbito da OMC. Pelo contrá-rio, a perspectiva liberalizante manteve-se e mesmo se acen-tuou, apesar dos diversos indicadores que revelam o irrealis-mo do suposto livre-comércio nas trocas internacionais.
A atual Rodada Doha de negociações da OMC (intitu-lada Rodada do Desenvolvimento) contém referências à
se-gurança alimentar em termos conceituais e de políticas pú-blicas, cuja regulamentação dá margem para importantes conflitos. Tais referências se localizam na concessão de “tra-tamento especial e diferenciado” aos países considerados em desenvolvimento. O parágrafo 13 da declaração que ini-ciou esta rodada estabelece que “[...] as necessidades dos países em desenvolvimento, em especial a segurança ali-mentar e o desenvolvimento rural, serão parte integrante de todos os elementos da negociação”. O parágrafo 41, anexo A, fala em “[...] designar produtos especiais, toman-do-se como base os critérios relativos às necessidades de se-gurança alimentar, defesa dos meios de subsistência e de-senvolvimento rural”.
Não se trata de negar as trocas internacionais, mas de reconhecer o papel estratégico cumprido pela produção doméstica de alimentos e atribuir um lugar definido, po-rém realista, às trocas internacionais no abastecimento ali-mentar, simultâneo à busca de novas formas de regulação do comércio. No caso de grandes países como o Brasil, por sua dimensão populacional e territorial, o comércio inter-nacional deve ter um papel subordinado e restrito no abas-tecimento alimentar relativamente à produção doméstica:
subordinado às políticas de desenvolvimento sustentável, com crescente equidade social, e restrito a circunstâncias excepcionais e a produtos particulares. Esta equação deve se ajustar às realidades diferenciadas dos países segundo sua dimensão e capacidade produtiva. De todo modo, des-carta-se a falsa oposição que, nos termos em que é formula-da, acaba por induzir à opção de ampliar a subordinação das dinâmicas internas aos fluxos internacionais, com fron-teiras abertas e mercados sem regulação pública.
Essa opção baseia-se em suposição equivocada quanto à natureza dos “mecanismos de mercado” e coloca o abasteci-mento alimentar sob o domínio de formas de regulação pri-vada com pouco ou nenhum sentido público. Ela também desconhece a importância específica da produção interna de alimentos e como ela é combinada, nos distintos países, com o comércio internacional dos produtos agroalimenta-res. Por fim, supõe que o comércio internacional, como tal, é fonte confiável de segurança alimentar, o que está longe de ser verdade, sobretudo para os países do Terceiro Mun-do, já que ele não assegura a geração das rendas de exporta-ção necessárias para importar alimentos, nem garante a ofer-ta interna regular de alimentos a preços reduzidos.
Para concluir, a valorização do comércio internacional como fonte geradora de emprego e renda, como instru-mento para obter aliinstru-mentos de boa qualidade e a baixo cus-to, não está dissociada da defesa do modelo produtivo do-minante, agora acrescido dos “transgênicos”. Organismos internacionais, profissionais especializados e representan-tes de grandes empresas argumentam que esse modelo tem a capacidade de abastecer um mundo que necessita de uma oferta crescente de alimentos em escala global. Os críticos deste modelo, por sua vez, apontam o caráter excludente dos sistemas de produção e comercialização predominan-tes que, apesar da abundância dos alimentos produzidos, não impedem que o número de pessoas que sofrem de fome e desnutrição no mundo tenha se mantido e, em al-guns casos, tenha até aumentado. Há muito se sabe que as causas desses males não são de insuficiência de oferta. Além disso, esse modelo gera impactos negativos em termos so-ciais (exclusão de pequenos produtores e baixa geração de empregos), ambientais (poluição, esgotamento dos
recur-sos naturais e comprometimento da agrobiodiversidade), de saúde (padrão alimentar pouco equilibrado) e culturais (comprometimento da diversidade cultural).
O desafio que está posto para os países de baixa ou mé-dia renda é construir estratégias alternativas orientadas pelo enfoque da SAN e serem capazes de implementá-las. Ainda que se admita o contexto de sociedades e economias mais abertas ao exterior, é inevitável incorporar questões de so-berania à noção de SAN. A efetivação do direito humano à alimentação implica no exercício soberano de políticas de abastecimento. Admitir o suposto de uma economia aber-ta não significa abandonar toda e qualquer referência à au-tossuficiência produtiva e aderir, incondicionalmente, ao enfoque da autocapacidade.
A FAO e as Cúpulas Mundiais de Alimentação
A FAO tornou-se, por suas atribuições, uma das princi-pais referências internacionais no que concerne às ques-tões da fome e da segurança alimentar. A Conferência Mun-dial de Alimentação, por ela organizada em 1974, realizou-se num contexto de crirealizou-se aguda provocada por restrições na oferta global de alimentos no início da década de 1970, com a consequente alta nos preços desses bens. Os prognósticos alarmistas da época levaram ao lançamento de um conceito de “segurança alimentar mundial” e do Comitê de Seguran-ça Alimentar Mundial (1976), consolidando o enfoque cen-trado na necessidade de fazer crescer a produção mundial de alimentos para enfrentar a carestia e a fome, acompa-nhada da montagem de um sistema internacional de ajuda alimentar e de coordenação das reservas de grãos.
Nos anos 1980, a coexistência da fome em grandes pro-porções com uma produção mundial de alimentos mais que suficiente para eliminá-la fez com que a FAO e outras organizações passassem a incorporar a questão das condi-ções de acesso adequado aos alimentos pela população en-quanto fator determinante da segurança alimentar. A 8ª Sessão do Comitê de Segurança Alimentar Mundial, em 1982, produziu a seguinte definição: “O objetivo final da segurança alimentar mundial é assegurar que todas as pes-soas tenham, em todo momento, acesso físico e econômico aos alimentos básicos que necessitam [...] a segurança ali-mentar deve ter três propósitos específicos: assegurar a produção alimentar adequada, conseguir a máxima estabi-lidade no fluxo de tais alimentos e garantir o acesso aos ali-mentos disponíveis por parte dos que os necessitam”.
Essa mudança de ênfase teve ampla repercussão. Em documento de 1986, o Banco Mundial definirá segurança alimentar comoo acesso por todas as pessoas e em todo o tempo a alimentos suficientes para uma vida ativa e saudável. Sem dúvi-da, essas mudanças favoreceram a associação da segurança alimentar ao direito elementar de todo ser humano estar ali-mentado e protegido contra a fome. Não obstante, a adoção de políticas ativas nessa direção enfrentou e ainda enfrenta permanente resistência dos que sustentam ser possível ob-ter-se a segurança alimentar, preferencialmente, pela atua-ção dos chamados mecanismos de mercado, entre os quais se encontram os próprios organismos internacionais.
A importância que passou a conferir às condições de acesso aos alimentos não impediu, porém, que o foco prin-cipal da FAO permanecesse concentrado nos problemas relativos à estrutura produtiva dos sistemas alimentares e à disponibilidade agregada de alimentos. A ênfase na
produ-ção dos alimentos – com uma abordagem de tipo “produti-vista” – reflete o perfil de uma organização essencialmente voltada para a agricultura, embora possua áreas dedicadas aos aspectos do consumo e da nutrição.
Nesse sentido, nos anos 1980, a FAO difundiu uma for-mulação com ampla repercussão, particularmente na Améri-ca Latina, segundo a qual a segurança alimentar impliAméri-ca cinco atributos da produção de alimentos: “suficiente” para atender as necessidades da população; “estável” no sentido de com-pensar as oscilações da oferta de produtos; “autônoma” em relação ao exterior ou aos países extrabloco; “equitativa” por contemplar os diversos tipos de agricultores e setores sociais;
“sustentável” no uso dos recursos naturais. Dessa formulação derivou um conjunto de orientações priorizando a pequena e média agricultura de base familiar, o comércio local e a inte-gração dinâmica com a agroindústria alimentar.
A dimensão nutricional da questão alimentar passou a receber maior atenção no plano internacional com a reali-zação da Conferência Internacional sobre Nutrição, em 1992, uma promoção conjunta da FAO e OMS. A Declaração Mun-dial sobre Nutrição nela aprovada asseverou que é essencial o acesso garantido a alimentos nutricionalmente adequados e seguros para o bem-estar individual e para o desenvolvimento nacional, social e econômico.
A década de 1990 foi marcada pela realização de várias cúpulas mundiais organizadas pelo Sistema das Nações Uni-das. A Cúpula Mundial de Alimentação ocorreu em Roma, em 1996, reunindo representantes de um grande número de países. Não há dúvidas sobre a importância da realização desse encontro para conferir visibilidade aos graves proble-mas alimentares que afligem parcelas da população mundial e para extrair compromissos sobre como enfrentá-los.
A cúpula aprovou a Declaração de Roma sobre a Segu-rança Alimentar Mundial e um Plano de Ação. Nela se des-taca a adoção, em suas deliberações, do princípio do direi-to humano à alimentação, ainda que não de forma consen-sual entre os países participantes. O objetivo da segurança alimentar passa a figurar como sendo a busca de uma situa-ção na qual “[...] todas as pessoas têm, em todo momento, acesso físico e econômico a alimentos suficientes, inócuos e nutritivos para satisfazer suas necessidades alimentares e suas preferências quanto aos alimentos que lhes permitam levar uma vida ativa e sã”.
Contudo, é preciso observar que a representação ofi-cial de países importantes se fez em nível inferior ao de ou-tras cúpulas, o que indica a pouca atenção atribuída à pro-blemática alimentar à época (por certo confiantes na capa-cidade da iniciativa privada e dos mecanismos de mercado de equacionarem-na), e limita a eficácia dos compromissos
Contudo, é preciso observar que a representação ofi-cial de países importantes se fez em nível inferior ao de ou-tras cúpulas, o que indica a pouca atenção atribuída à pro-blemática alimentar à época (por certo confiantes na capa-cidade da iniciativa privada e dos mecanismos de mercado de equacionarem-na), e limita a eficácia dos compromissos