Segurança Alimentar e Nutricional

Segurança Alimentar e Nutricional

Coleção Conceitos Fundamentais Coordenação:Renata de Castro Menezes – Segurança alimentar e nutricional

Renato S. Maluf – Tradução

Maria Cristina Batalha e Geraldo Ramos Pontes Jr.

– Desenvolvimento sustentável

Isabel Cristina de Moura Carvalho, Gabriela Scotto, Leandro Belinaso Guimarães

Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP) (Câmara Brasileira do Livro, SP, Brasil)

Índices para catálogo sistemático:

1. Brasil : Segurança alimentar e nutricional : Ação governamental : Bem-estar social 363.856830981

Maluf, Renato S.

Segurança alimentar e nutricional / Renato S. Maluf. 2. ed. – Petrópolis, RJ : Vozes,

2009.

Bibliografia.

ISBN 978-85-326-3446-7

1. Segurança Alimentar e Nutricional, SAN – Brasil 2. Segurança Alimentar e Nutricional, SAN – Leis e legislação – Brasil I. Título.

07-0098 CDD-363.856830981

Renato S. Maluf

Segurança Alimentar e Nutricional

EDITORA VOZES

Petrópolis

© 2007, Editora Vozes Ltda.

Rua Frei Luís, 100 25689-900 Petrópolis, RJ Internet: http://www.vozes.com.br

Todos os direitos reservados. Nenhuma parte desta obra poderá ser reproduzida ou transmitida por qualquer forma e/ou quaisquer meios (eletrônico ou mecânico, incluindo fotocópia e gravação) ou arquivada em qualquer sistema ou banco de dados

sem permissão escrita da Editora.

Editoração: Maria da Conceição Borba de Sousa Projeto gráfico e capa: AG.SR Desenv. Gráfico

ISBN 978-85-326-3446-7

Editado conforme o novo acordo ortográfico.

Este livro foi composto e impresso pela Editora Vozes Ltda.

Para Maria Helena, com carinho e reconhecimento.

Para Paula e Adriana, com orgulho e esperança.

Sumário

Prefácio do autor, 9

Parte I – Definições e significados, 15

1. Definindo Segurança Alimentar e Nutricional, 17 2. Direito humano à alimentação adequada e saudável, 20

3. Segurança e soberania alimentar, 22 4. A questão alimentar nos processos de desenvolvimento, 24

Parte II – Trajetória internacional da noção, 29

1. Segurança e estabilidade nos países avançados, 33 2. A questão alimentar no plano internacional, 51 3. Equidade e alimentos na América Latina e Caribe, 69

Parte III – Segurança Alimentar e Nutricional no Brasil, 77 1. A construção do conceito no Brasil, 79

2. Manifestações de insegurança alimentar e nutricional no Brasil, 98

3. Elementos da Agenda Brasileira de Segurança Alimentar e Nutricional, 120

A título de conclusão, 159 Glossário, 163

Referências bibliográficas citadas, 165 Para saber mais, 171

Sobre o autor, 173

Prefácio do autor

O propósito deste livro é oferecer uma análise introdu- tória ao tema da Segurança Alimentar e Nutricional (SAN) no Brasil, para o quê descreve a trajetória internacional e nacional dessa noção e aborda seus principais componen- tes no contexto atual. A SAN diz respeito aos bens alimen- tares (alimentos) e ao modo como eles são apropriados pe- las famílias e grupos sociais (alimentação).

Todos sabemos que os alimentos são vitais, no mínimo, porque sua falta degrada o ser humano e pode levar à mor- te. Além dos problemas pela falta ou escassez, ampliou-se, nos últimos anos, a consciência de que também a ingestão de alimentos de forma inadequada causa danos à saúde e compromete a qualidade de vida. No entanto, talvez pelo fato de a alimentação fazer parte da rotina diária dos indiví- duos e das famílias, não raro os alimentos entram nessa ro- tina como se fossem meras fontes de uma energia vital que é preciso renovar constantemente. Não se dá suficiente aten- ção aos hábitos alimentares por meio dos quais essa “repo- sição energética” é feita, além dos cuidados elementares com a higiene e da agora crescente preocupação com os re- flexos na saúde e na estética daquilo que se come. Ainda menor é a atenção para com as dimensões sociais, ambien- tais e culturais que estão na origem dos alimentos, por trás dos rótulos e embalagens.

Pode-se dizer que grande parte do sofrimento pelo qual passam parcelas significativas da população mundial está relacionada a questões alimentares e nutricionais, se- ja pela ausência do alimento, seja por sua má qualidade, seja por condições de vida e de saúde que impedem seu aprovei- tamento adequado. As constantes notícias sobre o expres- sivo número de famintos e desnutridos ou sobre a carestia alimentar no Brasil parecem se confirmar na visão diária da pobreza e da miséria nas praças e ruas de nossas cidades.

Essa é a visão que choca; porém, mais numerosa é a miséria oculta, que só se revela nos elevados índices de desnutrição infantil, na precariedade da vida no meio rural, no custo de alimentar-se para as famílias de baixa renda, etc.

A perplexidade e indignação provocadas por uma tal realidade é, particularmente, intensa entre os jovens quan- do se deparam com a incapacidade do Brasil oferecer con- dições dignas de vida para o conjunto da população. Imagi- na-se que isto não deveria ocorrer num país com grande disponibilidade de recursos naturais e capacidade de traba- lho, e na verdade não há qualquer fatalidade provocando tal realidade. Pelo contrário, causas identificáveis e conhe- cidas em sua maioria colocam o Brasil na condição de um dos campeões mundiais em desigualdade social. Entre as manifestações de desigualdade encontra-se o acesso custo- so ou insuficiente aos alimentos, ao mesmo tempo em que estes se constituem em fonte de vultuosos lucros apropria- dos pelas grandes corporações industriais e comerciais e pelos grandes produtores agrícolas.

Há muitas gerações “alimenta-se” a expectativa do po- vo brasileiro em relação a um futuro que só pode ser pro- missor num país rico, com uma gente generosa e alegre.

Não nos faltaram vários períodos de intenso crescimento

econômico, um deles chamado, mesmo, de “milagre eco- nômico”. É também verdade que muitos indicadores sociais vêm melhorando ao longo das últimas décadas como, por exemplo, o nível médio de renda, escolaridade, mortalida- de infantil, expectativa de vida e, mesmo, desnutrição in- fantil e manifestação de fome na população adulta. No en- tanto, ao se iniciar o século XXI, seguimos projetando para um amanhã sempre prometido; conquistas que, há muito, poderiam ter sido atingidas.

Vejamos melhor esse ponto. Quase todos os governos podem apresentar dados mostrando melhorias nas condi- ções de vida da população, inclusive dos segmentos mais pobres, exceto quando o país enfrenta crises internas pro- fundas ou conflitos agudos. Em vista disso, a questão rele- vante passa a ser o ritmo dessas melhorias e os processos dos quais elas se originam cabendo, então, a pergunta: são precisos tanto tempo e sacrifício para obter pequenas me- lhorias, ainda que elas sejam constantes? Não há alternativa a um avanço no qual os ganhos se dão em ritmo de “con- ta-gotas”? Este é um tipo de questão na qual quantidade re- flete qualidade, isto é, a lenta evolução favorável dos indica- dores sociais pode estar expressando a baixa ou má quali- dade dos processos que lhe dão origem. Essa qualidade é determinada, principalmente, pelas opções econômicas fei- tas pelo país.

Sugiro que a incorporação da SAN entre os objetivos que orientam as escolhas estratégicas de um país contribui para implementar processos de qualidade superior em ter- mos da combinação de resultados econômicos com equida- de social, sustentabilidade ambiental e valorização cultural.

Por serem elementos vitais para nossa existência, os alimen- tos e a alimentação desempenham papéis centrais na vida

das comunidades e dos países. A difusão do enfoque da SAN no Brasil permite abordar e atuar sobre um grande e variado conjunto de questões.

A SAN constitui, no meu entender, um objetivo de ações e políticas públicas. Assim caracterizada, uma introdução a essa noção leva-nos, necessariamente, para o campo das ações e políticas de caráter público relacionadas com os ali- mentos e a alimentação, sejam elas de iniciativa governa- mental ou não governamental. De fato, a construção do en- foque da SAN no Brasil, como em outras partes do mundo, está associada à formulação, monitoramento e avaliação des- sas ações e políticas, de modo que o desenvolvimento concei- tual da noção se confunde com seu reconhecimento e difu- são enquanto um objetivo público a ser perseguido com po- líticas de Estado e participação da sociedade.

Na área social, nota-se que o Brasil dispõe de um bom número de programas públicos voltados para atenuar os malefícios causados pela privação de alimentos ou nutrien- tes, ao lado das ações de solidariedade e apoio de famílias e entidades para com aqueles indivíduos e grupos sociais que se encontram em estado de carência. Nos últimos anos, a sociedade brasileira vem sendo sensibilizada para a condi- ção dos que não têm acesso adequado aos alimentos. Cres- cem também as referências à outra faceta da má alimenta- ção que é a obesidade, presente entre ricos e pobres.

Mais complexo, porém, tem sido introduzir no debate público considerações relativas às condições em que os ali- mentos são produzidos e consumidos, bem como quanto ao modo de enfrentar essas mazelas com as óticas do direi- to humano à alimentação e da soberania alimentar. Espe- ra-se que o crescente uso do enfoque da SAN, como vem sendo desenvolvido no Brasil, contribua no diagnóstico e

proposição de ações sobre os mais diversos aspectos rela- cionados com a produção, o acesso e a utilização biológica dos alimentos. Além de permitir abordar a questão alimen- tar de modo abrangente, veremos que a SAN diz respeito ao conjunto da população e não somente a seus segmentos mais vulneráveis à fome.

Para concluir, assinalo que o enfoque da SAN aqui apresentado é tributário de longa construção internacional e brasileira. O livro aborda avanços conceituais e de inter- venção ocorridos nos últimos 20 anos, que fizeram com que o Brasil receba atenção no debate internacional a res- peito. Considero uma conquista da sociedade brasileira a ampla utilização da SAN entre nós, fruto de mobilização so- cial e de iniciativas oriundas de governos e organizações sociais. Um marco nesse processo foi consagrar esse enfoque na recém-sancionada Lei Orgânica da SAN (n. 11.346/06) e a futura instituição do Sistema Nacional de SAN.

Essa construção produziu um enfoque da SAN com múltiplas dimensões que o presente livro procura abordar.

Porém, é preciso reconhecer, desde logo, as implicações da formação disciplinar a que estamos submetidos e que con- diciona nossa maneira de pensar. Dessa formação resul- tam, neste caso, inevitáveis ênfases em determinadas di- mensões da questão alimentar, ao lado do tratamento insu- ficiente ou da ausência de menção a outras. Ficará claro ao(à) leitor(a) que o esforço feito na direção de uma análise interdisciplinar, como exige a intersetorialidade que é pró- pria do enfoque da SAN, não supera as limitações próprias da formação do autor.

Por fim, quero registrar que a ideia deste livro nasceu do envolvimento acadêmico e militante do autor com o tema da segurança alimentar que remonta aos meados da década de

1980. Uma primeira proposta de escrever um livro introdu- tório para adolescentes me foi feita pelo Betinho (Herbert de Souza), lá pelos meados dos anos 1990; pensava escre- vê-lo para minhas filhas. Estimulado, agora, pelo convite para integrar a Coleção Conceitos Fundamentais, da Edito- ra Vozes, trato de resgatar uma dívida ainda em tempo de ter minhas filhas na faixa dos leitores que a coleção preten- de atingir. Minha gratidão ao incentivo e à minuciosa revi- são do original feita por Renata Menezes, amiga e editora da coleção.

P ^ARTE I

Definições e significados

Existem várias definições de Segurança Alimentar e Nu- tricional (SAN), que lhe conferem significados diversos. Isto se deve, por um lado, à evolução da compreensão a respeito desde que se iniciaram as referências à segurança alimentar em meados do século XX, obrigando a contextualização das definições. Por outro lado, o fato de a SAN definir um obje- tivo de política pública faz dela uma noção suscetível de dis- tintas acepções e meios para sua efetivação, sendo pouco provável uma compreensão única a respeito. Mais do que isso, há um elemento de disputa em torno da SAN que fica evidente quando ela é utilizada para fundamentar proposi- ções de política pública, principalmente ao legitimar a pre- tensão de algum tipo de tratamento diferenciado por parte do Estado.

A diversidade de compreensões e os conflitos nesse campo envolvem governos, organismos internacionais, re- presentantes de setores produtivos, organizações da socie- dade civil e movimentos sociais, entre outros. Diferenças

de visão não impedem, no entanto, a construção de con- sensos ou acordos, ainda que parciais, visando implemen- tar ações e políticas públicas de SAN, como já ocorre no Brasil. Esclareço que a expressão “ações e políticas públi- cas” pretende ressaltar que a consecução da SAN tem como elemento nuclear a formulação de políticas públicas com participação social a partir dos organismos de Estado, mas envolve também ações de caráter público por iniciativa da sociedade civil.

Definindo Segurança Alimentar e Nutricional

Para facilitar a argumentação ao longo do livro, antecipo no quadro a seguir a definição de SAN com a qual trabalha- rei. Essa formulação foi, primeiro, elaborada em encontro do Fórum Brasileiro de SAN, em 2003, e posteriormente aprova- da na II Conferência Nacional de SAN realizada em Olinda, em 2004. Ela recolhe contribuições aportadas pelos movi- mentos sociais e governos ao longo do processo de desenvol- vimento da noção no Brasil descrito na terceira parte do livro.

Assim definida, a SAN converte-se em objetivo público, estra- tégico e permanente, características que a colocam entre as categorias nucleares para a formulação das opções de desen- volvimento de um país.

É peculiar da formulação brasileira ter acrescentado o ad- jetivo “nutricional” à expressão consagrada internacional- mente como “segurança alimentar”. O propósito foi interli- Segurança Alimentar e Nutricional é a realização do direi- to de todos ao acesso regular e permanente a alimentos de qua- lidade, em quantidade suficiente, sem comprometer o acesso a outras necessidades essenciais, tendo como base práticas ali- mentares promotoras de saúde, que respeitem a diversidade cultural e que sejam social, econômica e ambientalmente sus- tentáveis (II Conferência Nacional de SAN. Olinda, 2004).

1

gar os dois principais enfoques que estiveram na base da evo- lução dessa noção no Brasil, que são o socioeconômico e o de saúde e nutrição, expressando a perspectiva intersetorial que orientou a construção do enfoque da SAN entre nós. Seria possível adicionar outros adjetivos como resultado das dinâ- micas sociais e políticas que lhe conferem significados. Por exemplo, os que pretendem realçar a dimensão ambiental se referem à SAN “sustentável”, enquanto que a dimensão social nos obrigaria a acrescentar o qualificativo “equitativa”. No en- tanto, os acréscimos tornariam a expressão imanejável.

A segunda peculiaridade é englobar numa única noção – Segurança Alimentar e Nutricional – duas dimensões, de fato inseparáveis, que são a disponibilidade de alimentos e a quali- dade desses bens. Alguns recorrem ao anglicismo para dife- renciar a disponibilidade física (food security– segurança ali- mentar) da qualidade dos alimentos em termos da inocuida- de do seu consumo (food safety – segurança dos alimentos).

Chega-se, mesmo, a afirmar que tendo o sistema produtivo superado as restrições na disponibilidade de bens, as ques- tões relevantes de “segurança” passaram a se localizar na pre- venção dos riscos à saúde do consumo de alimentos. O enfo- que da SAN aqui apresentado reúne ambas as dimensões, e ao fazê-lo coloca em questão os modelos de produção e as re- ferências de qualidade que se tornaram predominantes.

Outra peculiaridade está no uso do vocábulo “seguran- ça” que tem, não apenas entre nós, um significado forte¹. Quando, pela primeira vez, se propôs uma política de segu-

1. Teria sido possível recorrer ao espanholismo “seguridade alimentar” (seguridad alimentaria), como ocorreu no caso da seguridade social, porém consagrou-se entre nós a expressão segurança alimentar.

rança alimentar para o Brasil, em 1985 (MA/Suplan, 1985), era inevitável o contraponto com o ideário da segurança nacional utilizado pelo recém-findo regime militar para jus- tificar a opressão. Não bastasse isto, nos dias de hoje, a se- gurança pessoal e patrimonial ganhou evidência em razão do grau atingido pela violência em nossa sociedade. Claro que o objetivo da SAN implica atribuir ao vocábulo segu- rança um significado distinto dos mencionados, em espe- cial por recorrer à ótica dos direitos humanos.

A SAN é um objetivo de ações e políticas públicas su- bordinado a dois princípios que são odireito humano à ali- mentação adequada e saudávele asoberania alimentar. A vin- culação a esses princípios e a intersetorialidade das ações diferenciam esse enfoque dos usos correntes da “segurança alimentar” por governos, organismos internacionais e re- presentações empresariais vinculadas às grandes corpora- ções e ao “agronegócio”.

Direito humano à alimentação adequada e saudável

A noção de SAN inscreve-se no campo do direito de todo cidadão e cidadã de estar seguro(a) em relação aos ali- mentos e à alimentação nos aspectos da suficiência (prote- ção contra a fome e a desnutrição), qualidade (prevenção de males associados com a alimentação) e adequação (apro- priação às circunstâncias sociais, ambientais e culturais).

Uma alimentação é adequada quando, para além de uma

“ração nutricionalmente balanceada”, colabora para a cons- trução de seres humanos saudáveis, conscientes de seus di- reitos e deveres e de sua responsabilidade para com o meio ambiente e com a qualidade de vida de seus descendentes (VALENTE, 2002).

O direito à alimentação deve ser assegurado por meio de políticas de SAN, por sua vez, uma responsabilidade do Estado e da sociedade sobre a qual pesam obrigações fren- te a normas legais universais. O Pacto Internacional de Di- reitos Econômicos, Sociais e Culturais, firmado em 1966 e ratificado pelo Brasil, estabelece “o direito de todos a usu- fruir um padrão de vida adequado para si mesmo e sua fa- mília, incluindo moradia, vestuário e alimentação, e à me- lhoria contínua das condições de vida”. Colocado como crucial para a fruição dos demais direitos, o direito de estar livre da fome e à alimentação adequada e saudável integra o conjunto dos direitos dos povos promovidos pelo Alto

2

Comissariado de Direitos Humanos das Nações Unidas, conforme consta no Comentário Geral, n. 12 (O direito hu- mano à alimentação), de 1999. Contudo, ainda não se dis- põe de instrumentos eficazes de promoção, monitoramen- to e responsabilização pelo cumprimento dessas obrigações, uma conhecida limitação dos acordos dessa natureza em vá- rias áreas.

O Conselho da Organização das Nações Unidas para a Agricultura e Alimentação (FAO) adotou, em 2004, uma resolução denominada de Diretrizes Voluntárias para o Di- reito Humano à Alimentação. Elas foram limitadas a um conjunto de recomendações de adesão voluntária, princi- palmente pela posição dos EUA segundo a qual obter ali- mentos é uma questão de “oportunidade”, não cabendo definir direitos que gerariam obrigações domésticas e in- ternacionais para os governos; os EUA não integram o Pac- to Internacional de 1966 e foram o único país a não assinar a declaração da Cúpula Mundial da Alimentação, em 1996.

Não obstante, as Diretrizes Voluntárias contribuem com de- finições e sugestões de instrumentos cuja materialização de- pende de mobilização social para obter a adesão de Estados e demais atores sociais. Pelo lado das organizações não go- vernamentais, várias delas vêm propondo um Código de Con- duta Internacional sobre o Direito Humano à Alimentação Adequada.

Segurança e soberania alimentar

Quando se considera a ordem internacional, o objetivo da SAN se defronta com questões de soberania, usualmente abordadas na perspectiva da soberania nacional. Embora im- portante, esta última é insuficiente seja para diferenciar os in- teresses que convivem no interior dos países – afinal, estes não são blocos homogêneos – seja para enfrentar os desafios postos pela construção de um sistema alimentar global. Mais promissora para o nosso tema é a noção de soberania ali- mentar que vem sendo trabalhada e difundida principal- mente pelos movimentos sociais desde meados da década de 1990, cuja primeira e principal motivação foi responder à perda de capacidade dos Estados nacionais formularem po- líticas agrícolas e alimentares no contexto da progressiva in- ternacionalização da economia (MENEZES, 2001).

Assim, valendo-nos da definição apresentada no quadro a seguir, vemos que a promoção da SAN requer o exercício soberano de políticas relacionadas com os alimentos e à ali- mentação que se sobreponham à lógica mercantil estrita – isto é, à regulação privada – e incorporem a perspectiva do direito humano à alimentação. Deste modo se estabelece a conexão entre um objetivo de ações e políticas públicas (SAN) e um princípio (soberania alimentar) que o qualifica.

3

Soberania alimentar implica também que as políticas adotadas em seu nome, particularmente pelos países avança- dos, não comprometam a soberania de outros países; esse risco está presente nos termos dos acordos internacionais (sobre comércio, investimentos, propriedade intelectual, bio- diversidade, etc.) e no desmonte de políticas de promoção e proteção de setores domésticos e do patrimônio nacional.

Especialmente controversa é a restrição feita pelo enfoque da soberania alimentar ao papel atribuído ao comércio in- ternacional no abastecimento alimentar interno, em oposi- ção ao que defendem muitos governos e organismos inter- nacionais (incluindo a própria FAO), além, claro, das corpo- rações agroalimentares. Sustentarei, mais adiante, que o co- mércio internacional não é fonte confiável de SAN.

Por todos os elementos apresentados, conclui-se que a SAN é um objetivo que expressa um direito que concerne a toda a população, tem natureza estratégica e deve ser bus- cado de forma permanente com base no exercício de políti- cas soberanas. Isto nos remete às estratégias de desenvolvi- mento postas em prática pelos países.

“Soberania alimentar é o direito dos povos definirem suas próprias políticas e estratégias sustentáveis de produção, distri- buição e consumo de alimentos que garantam o direito à ali- mentação para toda a população, com base na pequena e mé- dia produção, respeitando suas próprias culturas e a diversida- de dos modos camponeses, pesqueiros e indígenas de produ- ção agropecuária, de comercialização e gestão dos espaços ru- rais, nos quais a mulher desempenha um papel fundamental [...]. A soberania alimentar é a via para erradicar a fome e a des- nutrição e garantir a segurança alimentar duradoura e susten- tável para todos os povos” (Fórum Mundial sobre Soberania Alimentar. Havana (Cuba), 2001).

A questão alimentar nos processos de desenvolvimento

Os processos de desenvolvimento econômico ligam-se à questão alimentar por motivos de ordem ética, econômi- ca e política, e esta questão influi de forma decisiva no pa- drão de equidade social de uma sociedade. Entendo por desenvolvimento econômico o “processo sustentável de me- lhoria da qualidade de vida de uma sociedade, com os fins e os meios definidos pela própria sociedade que está buscan- do ou vivenciando este processo” (MALUF, 2000). A ma- neira como os países enfrentam os vários componentes da questão alimentar pode contribuir ou dificultar que esses processos promovam equidade social e melhoria sustentá- vel da qualidade de vida de sua população. Nesses termos, o objetivo da SAN pode ser colocado entre os eixos ordena- dores de ações, políticas e programas que potencializam uma interação positiva entre a questão alimentar e a equi- dade social.

O enfoque da SAN (a) busca ampliar o acesso aos ali- mentos, ao mesmo tempo em que questiona o padrão de consumo alimentar, (b) sugere formas mais equitativas e sustentáveis de produzir e comercializar os alimentos, e (c) requalifica as ações dirigidas para os grupos populacionais vulneráveis ou com requisitos alimentares específicos. Es- sas três linhas de ação convertem a busca da SAN num pa- râmetro para as estratégias de desenvolvimento de um país,

4

como também o são o desenvolvimento sustentável e a equidade social.

O acesso aos alimentos engloba não apenas comer re- gularmente, mas também comer bem, com alimentos de qualidade e adequados aos hábitos culturais, com base em práticas saudáveis e que preservem o prazer associado à ali- mentação. Essa perspectiva aplica-se também para os indi- víduos ou grupos com maior vulnerabilidade à fome, pois não se trata de assegurar-lhes qualquer alimento. Além dis- so, famílias ou grupos sociais podem ter acesso regular aos alimentos e evitar a ocorrência da fome e mesmo da desnu- trição, porém, não se encontram numa condição de SAN caso o custo da alimentação comprometa boa parte da ren- da familiar e impeça o acesso aos demais componentes de uma vida digna como a educação, a saúde, a habitação e o lazer; esta é uma questão relevante em países com elevada desigualdade social como o Brasil.

Pelo lado da oferta de alimentos, a produção de gran- des quantidades e a ausência de sinais de desabastecimento (falta de bens) não demonstram que o país esteja contem- plando os requisitos da SAN, tanto em termos imediatos quanto numa perspectiva de longo prazo. Isto depende do modo como os alimentos são produzidos, comercializados e consumidos, já que o enfoque da SAN considera os aspec- tos sociais, culturais e ambientais envolvidos nesses proces- sos. A oferta de alimentos não está dissociada da condição social das populações e das relações que elas mantêm com a cultura e o ambiente.

Ao colocar a questão alimentar no centro da problemá- tica social e econômica, não recorri às vantagens econômi- cas e políticas comumente atribuídas à redução da pobreza e das carências nutricionais, quais sejam, que essa redução tor-

naria as pessoas mais produtivas e atenuaria as tensões sociais.

Trata-se de um argumento equivocado e, não raro, cínico, ape- sar da boa intenção de alguns que o utilizam com o intuito de sensibilizar governantes e as elites em geral para as “vantagens”

de adotar ações nessa direção. Nada mais enganoso que esca- motear que a questão alimentar pertence, antes de tudo, ao campo dos direitos com valor intrínseco – o direito de to- dos(as) a uma vida digna e saudável. Nos termos de Sen (2000), as liberdades e direitos são fins primordiais com valor intrínse- co, distintos do valor instrumental expresso na contribuição eficaz das liberdades e direitos para a promoção do desenvolvi- mento. A afirmação do princípio precede as considerações so- bre os inegáveis benefícios econômicos da redução da desi- gualdade social.

O estabelecimento de relações entre a questão alimen- tar e nutricional e os processos de desenvolvimento possui antiga e rica tradição, inclusive no Brasil. Essa tradição foi inaugurada, entre nós, pela abordagem de Josué de Castro cujo pioneirismo incluía, justamente, a relação entre o bioló- gico e o social que se manifesta na fome, para ele, um produ- to do subdesenvolvimento. Embora influenciado pela visão do “círculo vicioso da pobreza” – a doença reduz a produtivi- dade e, portanto, causa miséria e desnutrição –, Castro ultra- passa os limites da dimensão econômica e coloca a fome como um problema ético (MAGALHÃES, 1997). Desde en- tão, muitos outros analistas caminharam nessa direção.

Permanente esforço é requerido para desfazer o erro comum de restringir a SAN aos objetivos de erradicar a fome, cuidar da desnutrição ou enfrentar situações de ca- restia com ações assistenciais, suplementares ou emergen- ciais. Ainda carecemos de uma Política Nacional de SAN que estabeleça as diretrizes e eixos prioritários de atuação,

coordenando e integrando ações e programas nas várias di- mensões por ela abrangidas, entre as quais estão os indis- pensáveis programas com impacto imediato sobre a pobre- za, a fome e a desnutrição. Não se trata de idealizar proces- sos totalizantes. Ao contrário, como é frequente ocorrer com políticas inovadoras, veremos que a construção da Po- lítica Nacional de SAN se faz de modo gradativo e por cami- nhos quase nunca coincidentes com os ditames das lógicas tecnicistas. Antes, porém, farei breve retrospectiva da traje- tória internacional da noção de segurança alimentar e das políticas a ela associadas.

P ^ARTE II

Trajetória internacional da noção

Nesta parte serão apresentados os antecedentes que le- varam às principais acepções e usos da SAN na atualidade, a saber, a evolução da noção de segurança alimentar em países capitalistas avançados, seu tratamento por organis- mos internacionais, incluindo a concepção de segurança alimentar global, e a apropriação latino-americana. Alerto para o risco de anacronismo bastante comum em análises retrospectivas, nesse caso, aplicando-se a noção de seguran- ça alimentar a períodos onde ela não existia como tal. As referências à prioridade conferida aos alimentos pelas co- munidades e governantes são tão antigas quanto a história conhecida. Não surpreende, também, a associação entre (in)segurança e (falta de) alimentos, pois esses são condi- ção da existência.

Não obstante, o emprego da noção de segurança ali- mentar justifica-se, apenas, no contexto histórico no qual a disponibilidade e o acesso aos alimentos se converteram numa questão de segurança das populações e dos Estados a

ser promovida por meio da adoção sistemática e perma- nente de políticas públicas. Essas circunstâncias correspon- deram a um novo patamar da questão alimentar no mun- do, tornada mais complexa e não circunscrita às fronteiras nacionais. Era preciso mais do que as diretrizes tradicionais de expandir a produção (dado o prognóstico “malthusia- no” da insuficiência de alimentos em face do crescimento populacional) e aprovisionar bens para enfrentar circuns- tâncias adversas (clima e conflitos). Assim, nas primeiras décadas do século XX a questão alimentar ganhou novos contornos, acentuados no contexto das duas guerras mun- diais e da recessão dos anos 1930, tornando-se uma tarefa de Estado.

A ação estatal foi, sem dúvida, o nascedouro da noção de segurança alimentar cujos significados e possibilidades de aplicação variam conforme as circunstâncias que condi- cionam a atuação dos governos. No entanto, a participação da iniciativa privada, notadamente das grandes corpora- ções agroalimentares, tornou-se crescente pela gradativa retração da maioria dos governos, em consonância com as orientações dos principais organismos internacionais. Igual- mente importantes, pelo menos, desde os anos 1980, são os movimentos e organizações sociais, pois as entidades e re- des da sociedade civil foram as principais responsáveis pela introdução de muitos dos novos componentes do atual en- foque da segurança alimentar.

O enfoque da segurança alimentar se voltava, de início, para a disponibilidade de alimentos pela expansão da pro- dução agrícola. Sem nunca abandonar essa marca de nas- cença, nos anos 1980 ocorreu uma importante inflexão na direção de colocar ênfase na capacidade de acesso aos ali- mentos pelos indivíduos e grupos sociais. Esse enfoque foi

estendido para a capacidade dos países acessarem alimen- tos por meio do comércio internacional, enquanto especia- listas deslocavam o enfoque para o plano domiciliar e indi- vidual, no contexto de ascensão do neoliberalismo que reti- rava relevância da esfera nacional em favor da dimensão micro ou local dos problemas sociais. A interpretação aqui feita supõe que as questões relacionadas à SAN se manifes- tam em várias escalas (desde os indivíduos e domicílios, passando pelo âmbito nacional até o global), mas são distin- tas em cada uma delas e comportam interação e relações de determinação recíproca.

Segurança e estabilidade nos países avançados

A maneira como as questões relacionadas com a pro- dução e consumo dos alimentos são tratadas nos países ca- pitalistas avançados é elucidativa da construção da SAN, cons- tituindo fator determinante do contexto internacional em que ela vem se desenvolvendo. As duas principais referên- cias são, sem dúvida, os Estados Unidos da América e a atual União Europeia. Como se sabe, a capacidade de acesso da po- pulação aos alimentos há tempos deixou de ser um problema central nesses países, assim como avanços expressivos foram por eles obtidos na capacidade de produção desses bens. A maior parte da população dispõe de renda para adquirir ali- mentos de forma regular e em quantidade suficiente, enquan- to que se reduziu a parcela do orçamento familiar destinada aos gastos com alimentação, como é próprio das rendas mais elevadas. Os grupos sociais com renda insuficiente, os desem- pregados e outros segmentos em situação de vulnerabilidade contam com programas sociais e alimentares com ampla co- bertura.

Pelo lado da disponibilidade, a maioria dos países avan- çados logrou atingir, individualmente ou em bloco como no caso europeu, um elevado grau de autossuficiência pro- dutiva com base em modelos de agricultura intensiva e in- tegração agroindustrial. Nesses casos, a segurança alimen- tar (no sentido defood security) significou assegurar a estabi-

1

lidade do abastecimento alimentar por meio da sustenta- ção da produção doméstica daqueles alimentos considera- dos estratégicos, em conjunto com a administração de esto- ques com intenção preventiva, complementando o abasteci- mento interno por meio do comércio internacional.

Equilíbrio, sanidade e assistência nos EUA

Equilíbrio agrícola, sanidade dos alimentos e assistência alimentar constituem as referências nucleares da constru- ção, a partir da década de 1930, do que se poderia interpre- tar como a política de segurança alimentar dos EUA. Digo

“interpretar” porque o uso da expressão “segurança alimen- tar” para denominar políticas públicas naquele país se deu apenas em 1985. Antecedida por processos que resultaram na enorme capacidade de produção agrícola daquele país, a construção pós-1930 dividiu-se em três períodos.

No primeiro período foram fincadas as primeiras raí- zes da política de segurança alimentar estadunidense com as medidas adotadas sob oNew Deal, implementado pelo Governo Roosevelt, a partir de 1933. Tratou-se de um pro- grama de reformas profundas, com a perspectiva de inter- venção programada e concertada com os atores sociais so- bre os efeitos da crise econômica detonada pelo colapso da Bolsa de Valores de Nova York, em 1929, que se tornou mundial. O “problema” agroalimentar foi enfrentado logo em seguida ao tratamento da crise bancária. As leis do ajus- te agrícola (1933 e 1938) pretenderam obter o “equilíbrio agrícola” por meio do controle da produção ofertada (re- dução voluntária da área cultivada e da produção em troca de pagamentos compensatórios aos agricultores) e da ga- rantia dos preços, com vistas a sustentar a renda dos agri-

cultores, especialmente a agricultura de baixa renda. Ações foram adotadas para promover o acesso aos alimentos em face do desemprego crescente, assim como foram criadas colônias agrícolas e estimulada a transferência de desem- pregados para o campo.

A administração do ajuste agrícola incluiu um conse- lho do consumidor “com visão urbana e liberal”, inaugu- rando a coordenação dos distintos interesses no interior do sistema agroalimentar, com conflitos inevitáveis, porém sau- dáveis, entre os representantes dos consumidores, das or- ganizações rurais e economistas agrícolas. Incorporar o con- sumo e a nutrição no Departamento de Agricultura (Usda)² constituía arranjo institucional pouco usual, especialmente se comparado com a tradição brasileira de ter no Ministé- rio da Agricultura um tradicional representante setorial dos grandes proprietários rurais e da agroindústria. Con- vém esclarecer, porém, que o Usda nunca deixou de atuar em defesa da grande agricultura e da indústria alimentar daquele país, com suas recomendações nutricionais e de outras agências governamentais sendo acusadas de mescla- rem diagnósticos científicos, interesses econômicos e con- texto político (NESTLE, 2002).

O segundo período corresponde às décadas de 1950 e 1960. Durante a II Grande Guerra e logo após seu término, os países adotaram medidas próprias ao contexto bélico. O fator “segurança” embutido na noção de segurança alimen- 2. O Usda foi criado, em 1862, com duas atribuições: asse- gu- rar uma oferta de alimentos suficiente e segura; difundir infor- mações relacionadas com agricultura no sentido mais geral, interpretada como mandato para fornecer recomendações nutri- cionais (NESTLE, 2002).

tar costuma ser atribuído àquelas circunstâncias excepcio- nais. Os EUA iniciaram a promulgação periódica de leis agrícolas em 1948, ao lado de leis alimentares como a Lei da Refeição Escolar (1946), que estimulava a destinação de excedentes de produção agrícola para melhorar a condição nutricional de crianças pobres. Mantinha-se a antiga pers- pectiva dos programas alimentares de, ao mesmo tempo, enfrentar carências e atender demandas econômicas de agri- cultores e industriais.

Mencione-se, também, a Lei de Desenvolvimento do Comércio Agrícola e de Ajuda (1954) que inaugurou a prá- tica de escoar os excedentes agrícolas através de exporta- ções subsidiadas e de doações de alimentos para países po- bres. Procedimentos deste tipo contribuíram para introdu- zir novos produtos nos hábitos alimentares dos países para os quais os excedentes eram destinados. Eles estiveram na origem, por exemplo, da difusão do consumo rotineiro de derivados de trigo na América Latina, Brasil incluído, che- gando a deslocar tradicionais alimentos derivados do mi- lho e da mandioca.

Os anos 1960 viram nascer a Lei do Vale Alimentação (Food Stamp Act, 1964) que institucionalizou o maior pro- grama mundial de ajuda direta a famílias e indivíduos inca- pazes de adquirir alimentos por seus próprios meios³, cuja amplitude é proporcional à desigualdade da sociedade es- tadunidense. Com o início dos levantamentos sobre inges- tão de alimentos pelos indivíduos, em 1965, revelava-se um problema aparentemente inusitado, a saber, a significativa

3. Fonte inspiradora do Programa Cartão Alimentação que iniciou o Programa Fome Zero no Governo Lula.

ocorrência da fome e desnutrição no país da abundância e afluência. A coexistência das duas manifestações da má nu- trição que são a desnutrição e o sobreconsumo resultaram, respectivamente, em crescente assistência alimentar e em recomendações de “comer menos” para evitar doenças crô- nicas (NESTLE, 2002).

O terceiro período localiza-se na década de 1980 quan- do, pela primeira e única vez, os EUA fizeram uso explícito da noção de segurança alimentar para denominar uma polí- tica pública com a edição da Lei de Segurança Alimentar (Food Security Act, 1985;Food Security Improvements Act, 1986).

Ela fornecia um marco de cinco anos para vários programas agrícolas e alimentares. Por segurança alimentar entendia-se formar e gerir estoques governamentais de alimentos (escas- sez eventual e regulação dos preços ao consumidor), e ado- tar programas alimentares voltados para populações caren- tes e aspectos nutricionais. Esse significado restrito ajusta- va-se à reorientação da política agrícola estadunidense na di- reção de ampliar a competitividade e reduzir os preços agrí- colas, via liberalização dos mercados, e expandir a demanda interna e as exportações (RAY et al., 2003).

Cristalizava-se uma acepção comum entre governan- tes, organismos internacionais e representantes do grande negócio alimentar: (a) intensificar a produção mesmo que com impactos sociais e ambientais negativos e expandir o comércio internacional em benefício dos países e setores econômicos mais produtivos (food security); (b) regulamen- tar os fatores que afetam a segurança dos alimentos (food sa- fety); (c) adotar amplos programas alimentares ou de suple- mentação de renda para os segmentos sociais mais caren- tes. A aparente intenção dos legisladores do Congresso Na- cional de trazerem a segurança alimentar para o primeiro

plano, para alguns, devia-se à vigência do ideário da segu- rança nacional no Governo Reagan. Seja como for, a refe- rência foi abandonada já na lei subsequente (1990) e nas demais (1996 e 2002), que deram seguimento à orientação liberalizante. Em lugar da segurança alimentar, retomou-se a preocupação com a “segurança da atividade agrícola” (Farm Security and Rural Investment Act, 2002), substituindo a sus- tentação dos preços agrícolas por programa de manuten- ção da renda dos agricultores.

Manteve-se a preocupação de garantir a indivíduos e do- micílios o “acesso a alimentos suficientes para uma vida ativa e saudável”, com permanente ampliação dos programas de assistência alimentar, incluindo a edição de uma Lei de Pre- venção à Fome (1988). Os levantamentos oficiais revelam que a insegurança alimentar vem se reduzindo desde 1995, porém, em 2004, 11,9% dos domicílios estadunidenses vi- venciaram esta condição em algum momento do ano, sendo que em um terço deles (4,4 milhões ou 3,9% do total) um ou mais dos seus membros sofreram fome (“insegurança alimen- tar com fome”). Os dois terços que puderam evitar a fome o fizeram reduzindo a variedade da dieta e recorrendo aos pro- gramas alimentares federais e fontes comunitárias de assistên- cia. Esses percentuais são bastante mais elevados nos domicíli- os abaixo da linha oficial de pobreza, naqueles conduzidos por mulheres solteiras com crianças e nos de população ne- gra e hispânica (NORD et al., 2005)⁴.

Um em cada cinco habitantes dos EUA participam em pelo menos um dos programas de assistência alimentar e

4. A aferição da insegurança alimentar pelo Usda baseia-se no cha- mado “Método de Cornell”, agora adaptado ao Brasil (CORREA et al., 2003).

nutricional conduzidos pelo Usda. Os cinco maiores pro- gramas consumiram, em 2005, 95% dos recursos totais:

US$ 31 bilhões para o vale alimentação (Food Stamp)⁵; US$

8 bilhões com refeições escolares (School Lunch); US$ 5 bi- lhões com suplementação alimentar para mulheres e crian- ças; US$ 2,1 bilhões com alimentações subsidiadas de cri- anças e adultos (Child and Adult Care); US$ 1,9 bilhão com café da manhã escolar (School Breakfast). No total, quinze programas de assistência alimentar consumiram, em 2005, US$ 51 bilhões, equivalente a 55% do orçamento do Usda, portanto, mais do que os gastos também muito expressivos com a política agrícola (OLIVEIRA, 2006).

Como se pode ver, o modelo estadunidense combina a condição de grande produtor e exportador de alimentos, baseada num dos maiores sistemas produtores de alimen- tos do mundo, com o também maior programa mundial de ajuda alimentar (Food Stamp Program) e outros vultuosos programas destinados a cobrir carências alimentares e nu- tricionais de parcela significativa de sua população. Claro está que este modelo é fortemente demandante de recur- sos públicos não disponíveis para qualquer país, para não mencionar seus impactos sociais e ambientais.

Segurança, estabilidade e o modelo europeu de agricultura Quanto à Europa, os alimentos ocuparam lugar central na reconstrução posterior à II Guerra Mundial, parte de

5. A marca recorde de 25,7 milhões de participantes (média de US$ 92,7/pessoa/mês) deveu-se a emergências como as vítimas dos furacões na Flórida e Nova Orleans.

um processo de integração com reconhecidos êxitos e gran- de amplitude nas políticas agrícolas e alimentares adota- das. O Tratado de Roma (1957) – início da integração – já trazia inscrito o objetivo da “garantia de segurança do abas- tecimento [alimentar] a preços razoáveis e estáveis aos con- sumidores e aos produtores”. Este foi um dos fundamentos do que viria a ser, a partir de 1967, a Política Agrícola Co- mum (PAC). A pretendida segurança deu origem a uma orientação produtivista visando elevar o grau de autossufi- ciência produtiva do bloco de países e estabilizar o abasteci- mento regional, num quadro de escassez e de recuperação econômica que se seguiu ao término da guerra em 1945.

Em 1957, os gastos com alimentos podiam absorver até 60% da renda familiar em alguns países europeus.

A segurança no abastecimento e a progressiva redução do custo da alimentação no orçamento familiar resultaram da conjunção de aumentos na produção e na produtivida- de agrícola e agroindustrial, elevação do poder de compra das famílias e regulação pública dos mercados agrícolas.

São bastante conhecidas as instituições que compuseram o Estado de bem-estar social europeu. No que se refere à re- gulação dos mercados, ela englobava compatibilizar, não sem tensões, os objetivos de atenuar o impacto dos preços dos alimentos sobre o poder de compra das famílias, em si- multâneo ao estímulo à produção visando assegurar um bom padrão de vida para os agricultores. A proteção aos agricultores se devia também à tendência de os preços por eles recebidos crescerem mais lentamente que os preços em geral, incluindo os que os consumidores pagavam pelos alimentos processados.

Lançou-se mão da sustentação dos preços agrícolas in- ternos, com elevada proteção contra o ingresso de produ-

tos de países extrarregião, bem como de subsídios às expor- tações agroalimentares para dar vazão à geração recorrente de excedentes produtivos em relação à demanda interna, como também ocorreu nos EUA. Assim, a União Europeia praticou e continua praticando elevada transferência de re- cursos para seus agricultores na forma de subsídios de pre- ço, barreiras tarifárias e de mecanismos mais recentes de pagamento direto. Essa proteção é paga, em grande medi- da, pela sociedade europeia por meio do uso de recursos orçamentários próprios ou admitindo preços internos su- periores aos internacionais, porém ela acarreta ônus para os demais países que sofrem a concorrência das exporta- ções europeias subsidiadas ou têm dificuldade para colocar seus próprios produtos no mercado europeu. Tratam-se de políticas alegadamente soberanas que, contudo, contêm componentes que comprometem a soberania e segurança alimentar dos demais países.

A noção de “regime alimentar” (FRIEDMAN & McMI- CHAEL, 1989) ajuda a compreender o papel das políticas agroalimentares nacionais e as tensões que elas geram no plano internacional. Passado o regime que esteve assentado na importação europeia de trigo e milho de suas colônias e ex-colônias, instaurou-se um “regime de excedente” que se expandiu em nível mundial sob hegemonia inicial dos EUA e se consolidou no período posterior à II Guerra Mundial.

Ele reproduziu o modelo estadunidense de produção agrí- cola intensiva apoiada em fartos subsídios à exportação dos excedentes produtivos e em restrições às importações. A in- tegração simultânea dos sistemas agroalimentares nacionais assim constituídos implicou a geração de excedentes produ- tivos crônicos, particularmente nos Estados Unidos e União Europeia, e tensões à escala internacional.

A profunda crise do “regime de excedente” nos anos 1970, num contexto de restrição na oferta internacional de alimentos simultânea às crises do petróleo e do dólar, dei- xou como herança o maior distanciamento entre a regula- ção nacional das atividades produtivas e a organização eco- nômica que se tornou transnacional (FRIEDMAN & McMI- CHAEL, 1989). Essa seria a principal causa dos permanen- tes impasses nas negociações de regras comerciais que pre- tendem compatibilizar as políticas nacionais, e também da instabilidade do mercado internacional de alimentos. Nes- se mesmo contexto, as corporações transnacionais suplan- taram as estruturas reguladoras nacionais sob as quais nas- ceram, tornando-se os principais agentes a tentar estabele- cer uma regulação global privada das condições agroalimen- tares. Porém, como lembra Friedman (1993), de uma orga- nização privada e competitiva não podem se originar re- gras estáveis.

As posições da Comunidade Europeia e dos EUA são o maior obstáculo para se chegar a acordos sobre o comércio internacional agrícola, apesar do crescente papel desempe- nhado nas negociações pelos países classificados como “em desenvolvimento”, dentre os quais o Brasil. Ainda não se dispõe das regras e instituições características de um novo

“regime alimentar”, enquanto que os países ricos seguem utilizando instrumentos de subsídio às exportações e de proteção dos mercados internos. Não obstante, os países avançados têm caminhado na direção de substituir antigas políticas de sustentação de preços agrícolas pela garantia de uma renda mínima aos agricultores por meio de transfe- rências diretas de renda sem contrapartida proporcional em produto. Deste modo, não estimulam a geração de ex- cedentes produtivos, ao mesmo tempo em que abdicam de

regular a produção agrícola como requerido pela ótica do livre-comércio.

A PAC, tal como a política agrícola estadunidense, di- fundiu no interior do bloco um modelo de agricultura me- canizada e com elevado uso de agroquímicos, ainda que com diferentes versões e graus variáveis de adesão entre os países membros. Não obstante, esse processo foi acompa- nhado de tensões internas associadas à preservação de mo- dos peculiares de produção agrícola e alimentar: a transfor- mação das estruturas agrícolas confrontava-se com a inten- ção, contida em documentos oficiais, de respeitar “o mode- lo específico de desenvolvimento da agricultura europeia onde predominam a exploração familiar e estruturas pro- dutivas diversificadas”. Este dilema está no centro dos de- bates europeus atuais.

De todo modo, as principais características dos siste- mas agroalimentares nos EUA e na Europa foram difundi- das no mundo por três mecanismos principais que são a ação das grandes corporações agroalimentares, os reflexos das políticas públicas neles adotadas e a atuação das organi- zações e redes internacionais nas áreas do fomento e da pesquisa.

Importar e proteger

Um pequeno número de países capitalistas avançados dispõe de limitada área agricultável em face do contingente populacional, o que os leva a equacionar a disponibilidade interna de alimentos através do recurso regular às importa- ções. O Japão destaca-se entre eles por sua óbvia importân- cia econômica e condição peculiar de ser o maior importa- dor mundial de alimentos. Apesar de contar com uma agri-

cultura que representa apenas 2% do Produto Interno Bruto e absorve 4% da população ativa, esse setor tornou-se um dos mais protegidos da economia japonesa, notadamente o cultivo de arroz. A proteção à agricultura japonesa no perío- do posterior a II Guerra Mundial cresceu mais que nos de- mais países avançados, com os representantes do bloco rural utilizando a segurança alimentar como razão para a adoção de medidas protecionistas. Contudo, como em outros casos, a crescente afluência da população não rural é que permitiu arcar com os custos do protecionismo agrícola de modo a evitar uma modernização da agricultura “socialmente intole- rável” sem uma elevada proteção.

A orientação predominante no Japão, neste campo, en- globava segurança e estabilidade na oferta de alimentos, ga- rantia de uma dieta básica, proteção dos recursos nacionais e preservação de comunidades rurais. A política de susten- tação da produção de arroz constitui-se, sem dúvida, no principal símbolo do que se poderia considerar como uma política de segurança alimentar no Japão. Assegurando aos agricultores preços superiores aos de mercado, o país mante- ve taxas de autossuficiência da produção doméstica de 100%

no período 1990/2003; no extremo oposto encontram-se o trigo (14%) e o conjunto dos cereais (30%). Os vários instru- mentos de política sofreram modificações gradativas desde o início dos anos 1970 visando reduzir sua incidência no marco das negociações comerciais internacionais. Assim mesmo, vale destacar a destinação de vultuosos recursos públicos à produção agrícola por razões de natureza socio- política, num país que tem podido resolver a questão da disponibilidade de alimentos com base em sua excepcional capacidade de gerar divisas (poder de compra externo) por meio de exportações e do ingresso de ganhos de capital ob- tidos no exterior.

Produção, consumo e segurança dos alimentos

Os países capitalistas avançados viriam a ser, ainda, os principais responsáveis pela introdução na agenda mundial das preocupações relacionadas com a segurança dos alimen- tos (food safety) com vistas a assegurar a inocuidade do seu consumo para a saúde humana. A concepção que associa qualidade dos alimentos com o processamento industrial dos bens primários literalmente “fez escola” na quase totalidade dos países e instituiu um padrão internacional de produção e comércio de alimentos. O processamento tanto ampliou o leque de possibilidades de produtos em todas as cadeias agroalimentares, quanto permitiu o transporte dos alimen- tos no tempo e no espaço em face de um sistema alimentar cada vez mais integrado e internacionalizado.

A evolução dos sistemas alimentares das economias avan- çadas se deu na direção de conformar um sistema alimen- tar mundial, principal componente do contexto internacio- nal no qual se desenvolveu a questão alimentar desde mea- dos do século XX. Veremos na terceira parte que a aborda- gem sistêmica permite evidenciar os fluxos de interdepen- dência e os mecanismos de coordenação que englobam a produção, distribuição e consumo de alimentos, que ultra- passam as fronteiras dos países. A difusão de um padrão de produção agropecuária e o estreitamento dos elos sistêmi- cos entre as etapas da cadeia de produção e distribuição dos alimentos, mostram que mesmo as decisões dos agri- cultores sobre o que e como produzir passaram a se orien- tar pelas tendências do consumo alimentar urbano e pelas determinações dos agentes comerciais e industriais. Como o campo de origem dos enfoques sistêmicos diz respeito às relações com a natureza, eles obrigam considerar também

questões de disponibilidade e manejo dos recursos natu- rais e seus impactos na sustentabilidade dos sistemas alimen- tares e na própria condição de vida no planeta.

A antiga lógica “fordista” de produção em grande esca- la de alimentos padronizados e processados industrialmen- te vem sendo flexibilizada desde a década de 1970, com a saturação dos mercados massivos e a emergência de um pa- drão de demanda mais personalizado ou diferenciado. No modelo de industrialização “pós-fordista” flexível, a indús- tria agrega serviços aos bens (pré-preparo) mais do que pro- cessos industriais (transformação dos bens), enquanto que os distribuidores estimulam o desenvolvimento de novos pro- dutos. A eficiência na logística de distribuição dos produtos (“economias de alcance”) tornou-se tão ou mais importante que a obtenção de custos unitários menores pela produção de grandes quantidades (“economias de escala”). Cresce a preferência por produtos “naturais” em mercados segmen- tados e voláteis. Em suma, nota-se maior valorização (a) da incorporação de serviços ao produto final consumido den- tro e fora do lar, (b) das vitaminas (frutas e hortícolas) ao in- vés de calorias e proteínas, e (c) dos produtos frescos ao invés dos industrializados (WILKINSON, 1996).

O Brasil constituiu espaço privilegiado da internacio- nalização, reestruturando sua produção e incorporando os novos padrões de consumo, além de se colocar entre os lí- deres do comércio agroalimentar mundial. Contudo, isto se deu num país onde o acesso aos alimentos seguia custo- so para uma grande maioria da população, com alto per- centual de desnutridos e famintos. Assim, sempre convive- ram no Brasil as tendências de diversificação do consumo das camadas de média e alta renda (proteínas, frutas e hor- taliças) e a perspectiva “fordista” de incorporar ao mercado

um contingente expressivo da população sem acesso regu- lar aos alimentos básicos, massificando o consumo de calo- rias e proteínas.

Assim, o sistema alimentar mundial se reestruturou na direção de focalizar mais o alimento que a agricultura, de modo que o centro da atuação das corporações agroalimen- tares deslocou-se da agricultura para estratégias conectadas à diversificação do consumo alimentar. Nessa mesma dire- ção, o enfoque das políticas alimentares redirecionou-se da produção agrícola para questões “urbanas” de acesso, distri- buição e consumo, entre elas, as relacionadas com a sanida- de dos alimentos. Estão em questão a concepção sobre sani- dade dos alimentos, as estratégias das empresas e as instân- cias públicas de regulamentação e fiscalização abordadas nes- se livro. Note-se que o lado mais destacado, porque crítico, são as ocorrências de crises periódicas – como as da “vaca louca” e a recente “gripe aviária” – que ampliaram as preo- cupações e as suspeitas quanto ao efeito dos alimentos para a saúde humana, num contexto de grandes avanços tecnoló- gicos em sua transformação e conservação.

Tais avanços permitiram, entre outros, o crescente dis- tanciamento físico e de conteúdo entre os produtos ofere- cidos para consumo e os bens agrícolas ou extrativistas que estão na sua origem ou entram em sua composição. Favore- ceram a difusão de hábitos alimentares com a associação entre qualidade do produto final e transformação indus- trial do bem primário, conectada com a propagação de va- lores simbólicos do consumo. Acrescente-se que a conser- vação e transporte dos produtos obrigam os indivíduos a ingerirem aditivos e acarretam a sobreutilização dos recur- sos naturais para embalagens que, quase sempre, retornam à natureza como descarte. Não se trata, porém, de uma ten- dência única e unívoca.

Por certo, há resistências de várias ordens no interior dos países à homogeneização ou padronização de formas de cultivo e de hábitos alimentares. Sempre há diversida- de por fatores culturais e naturais que se manifestam no universo bastante diferenciado de pequenos e médios pro- dutores rurais e urbanos de alimentos e, por certo, entre os consumidores. No plano econômico, os próprios agentes industriais e comerciais não ignoram as possibilidades de ganho oferecidas pela diversidade cultural e ambiental. O desenvolvimento tecnológico tem favorecido também a incorporação da diversificação de produtos nas estraté- gias das grandes corporações nacionais e internacionais.

Em suma, a crescente padronização de hábitos alimenta- res não excluiu a possibilidade de incorporação de pecu- liaridades locais por parte das grandes empresas e da difu- são, inclusive em escala global, de produtos próprios de de- terminadas culturas ou cuja produção depende da dotação de recursos específicos de um território pelas redes de dis- tribuição comercial.

Nesse contexto, uma “política alimentar democrática”

(FRIEDMAN, 1993) significaria reconectar a produção e consumo locais, valorizando a proximidade e a sazonali- dade na produção e consumo dos alimentos e se contra- pondo ao modelo assentado em grandes corporações que valoriza a distância e durabilidade dos produtos e su- bordina à acumulação de capital as particularidades de tempo e lugar. Para tanto, são requeridas educação polí- tica dos consumidores, organização cooperativa de pro- dutores e empreendimentos locais que vinculem a ambos.

Vínculos econômicos locais podem ser favorecidos, tam- bém, por políticas de uso e tributação da terra (FRIED- MAN & McMICHAEL, 1989).

As resistências ao “processamento que distancia” de- ram origem à valorização das “técnicas que aproximam”, isto é, aquelas que são mais capazes de preservar as caracte- rísticas originais dos bens e de favorecer a identificação das pessoas com os bens que consomem. Essa valorização se dá no interior de iniciativas cujas perspectivas se interpenetram, a saber, o estímulo ao consumo de produtos frescos e a apro- ximação entre a produção e o consumo em circuitos locais e regionais abordados mais adiante. Nos termos de Her- vieu (2003) as transformações ocorridas no sistema alimen- tar trouxeram consigo uma crise de confiança – “a oportu- nidade da escolha propiciada pela abundância cria também angústia” – e resultaram numa cadeia que tornou a nature- za abstrata para os olhos distanciados do consumidor, le- vando o autor a concluir pela necessidade de estabelecer uma nova relação entre produtores e consumidores.

Outro tipo de resposta ao distanciamento entre produ- ção e consumo é a difusão de procedimentos de rastreabili- dade (traceability) dos produtos visando fornecer ao consu- midor diversas informações sobre a proveniência dos pro- dutos, entre as quais podem estar o respeito às legislações sociais e ambientais em todas as etapas da cadeia produtiva e o controle no uso de agrotóxicos e demais insumos quími- cos. Embora impulsionada pela lógica comercial dos gran- des agentes econômicos, especialmente as grandes redes de supermercado, esses procedimentos se mesclam com inicia- tivas voltadas para a diferenciação dos produtos por sua qua- lidade ou origem, muitas das quais oferecem oportunidades favoráveis aos pequenos e médios produtores.

As preocupações com a segurança dos alimentos se ma- terializam num conjunto de normas e organismos fiscaliza- dores nos planos nacional e internacional. Essas normas e o

modo de atuação dos organismos fiscalizadores envolvem não apenas questões de concepção sobre segurança ou ino- cuidade do consumo dos alimentos, como também a equa- nimidade do tratamento conferido aos agentes econômi- cos e a mediação dos conflitos de interesse. As normas que regulamentam a produção e o comércio de alimentos refle- tem concepções de qualidade ou impõem padrões técnicos não consensuais ou generalizáveis, sendo também de difícil acesso por parte dos produtores de pequeno e médio por- te. Além disso, elas constituem arenas de conflitos de inte- resses de vários tipos opondo consumidores e empresas, empresas concorrentes, entes públicos e agentes privados e, também, países em litígio comercial. As normas interna- cionais são negociadas na Comissão doCodex Alimentarius (Código Alimentar) e deliberadas nas assembleias periódi- cas reunindo os países membros dessa organização; a elas devem se adequar as normas estabelecidas pelas comissões nacionais do Codex. Entre os temas tratados encontra-se, justamente, a equivalência entre os sistemas nacionais de inspeção e certificação de produtos, o estabelecimento de re- gras a serem adotadas como padrão internacional, o direi- to dos países restringirem importações com base no princí- pio da precaução e a controversa questão da rotulagem dos produtos “transgênicos”.

A questão alimentar no plano internacional

A criação de organismos internacionais dedicados direta ou indiretamente à questão alimentar data do final da II Guer- ra Mundial, período em que se acentuou bastante a preocu- pação com o combate à fome no mundo contemporâneo, com destaque para a FAO, instituída em 1945, e a Organiza- ção Mundial da Saúde/OMS, em 1948. As bases dessa criação foram lançadas na Conferência das Nações Unidas sobre Ali- mentos e Agricultura realizada em Hot Springs (Virginia, EUA), em 1943, por convite do Presidente Roosevelt aos países aliados para traçarem planos relacionados a alimentos e agri- cultura no bojo da reconstrução posterior ao final do conflito, tanto para ações imediatas quanto de médio prazo. Muitos pontos nela abordados estão ainda presentes nos debates atu- ais, inclusive no tocante à regulação da produção e ao papel dos acordos comerciais internacionais.

A declaração produzida naquela conferência já afirma- va, explicitamente, que a causa primeira da fome e da des- nutrição era a pobreza, conclamando pela promoção de poder de compra suficiente para uma dieta adequada para todos, embora insistindo também na insuficiência da pro- dução de alimentos. Nesse aspecto, a meta principal seria as pessoas libertarem-se da carência alimentar (freedom from want of food), significando uma “disponibilidade segura, apropriada e adequada de alimentos para todo ser huma-

2

no”. Forte ênfase era colocada na interdependência entre consumidor e produtor, pois se todos os seres humanos são consumidores, mais de dois terços deles eram também produtores. Essa compreensão levou à proposição de criar uma organização permanente no campo dos alimentos e da agricultura que foi a FAO. Na década de 1950 prevalecia na FAO, OMS e no Fundo das Nações Unidas para a Infân- cia/Unicef a perspectiva de amenizar a má nutrição por in- termédio de iniciativas tais como enriquecer alimentos bá- sicos (iodização do sal) e reduzir algumas deficiências (fer- ro e vitamina A). Nos anos 1960, enfatizam-se programas de nutrição infantil, de educação nutricional e de suple- mentação alimentar.

Outras foram as características da Conferência de Bret- ton Woods (New Hampshire), em 1945, de onde saíram duas instituições-chave da nova ordem mundial – Fundo Monetá- rio Internacional (FMI) e Banco Mundial – e as posteriores negociações de acordos comerciais internacionais. No caso do Banco Mundial, cuja atribuição inicial concentrava-se na reconstrução pós-guerra e promoção do crescimento econô- mico, os temas da pobreza e da fome serão, posterior e pro- gressivamente, incorporados ainda que com muitas idas e vin- das. A partir dos anos 1970, revisando a suposição de que os objetivos do crescimento e da redução da pobreza envolveriam opções conflitantes, o Banco se tornou o principal difusor da adoção do critério do atendimento das necessidades básicas da população na avaliação das estratégias econômicas, enfo- que pelo qual tratava a fome e a desnutrição.

Segurança alimentar global e falsas oposições

Para melhor compreender a atuação dos organismos in- ternacionais é preciso, antes, abordar a emergência da con-

cepção de “segurança alimentar global” que fez parte da in- ternacionalização da questão alimentar. Ela evidencia, de um lado, a interação e mútua determinação entre os múlti- plos fatores que condicionam, em âmbito internacional, a questão alimentar, como são as tendências da produção e consumo alimentar, as estratégias dos agentes privados e a atuação dos governos e outros organismos públicos. De ou- tro lado, porém, a questão da segurança alimentar global foi trazida à tona como expressão da produção e do comércio de alimentos em escala mundial, com o intuito de valorizar o papel dos mercados e do comércio internacional de alimen- tos. Segundo McMichael (2004), a epistemologia do merca- do atingiu sua forma mais elevada na formulação neoliberal da segurança alimentar como sendo um arranjo global.

Induzida pelos EUA e absorvida pelos organismos in- ternacionais, assiste-se à separação entre autossuficiência e segurança alimentar que passa a ser entendida como a ca- pacidade de adquirir os alimentos quando se necessitar de- les. Nesses termos, a segurança alimentar global e a de cada país seriam melhor obtidas através da existência e do bom funcionamento de um mercado mundial de alimentos. Essa concepção fornece o marco geral dos acordos comerciais internacionais e está presente nas formulações da própria FAO, como será visto adiante. Ela contrapõe a autossufi- ciência nacional na produção de alimentos (food self-suffi- ciency) com o que denomina de autocapacidade na obten- ção dos alimentos por meio do comércio internacional (food self-reliance).

No entanto, a primazia conferida ao comércio interna- cional, com abertura comercial e desregulamentação dos mercados, baseia-se numa opção falsa: buscar a autossufi- ciência absoluta na produção interna dos alimentos neces-