A REFORMA DO E STADO NESSE CONTEXTO

O interstício ocorrido entre as décadas de 1930 e a de 1960 tiveram na figura do Estado um grande investidor e responsável pelo fator de desenvolvimento econômico e social. O auge desse período, conhecido como de maior prosperidade econômica, viu aumentado o padrão de vida de forma sem precedentes na história da humanidade. Entretanto, passada a fase de bonança vieram os anos setenta e com eles um crescimento distorcido e o surgimento do processo de globalização. Com isso, o Estado entrou em crise. A resposta veio com o Estado Mínimo, modelo convencionado pelo Consenso de Washington, no início dos anos noventa e abandonado ainda nessa década, pela tendência

mundial denominada Pós-Consenso de Washington. Assim, viu-se no Estado Mínimo a verdadeira natureza da reforma estatal. Baseava-se essa reforma na doutrina de que Estado não deve exercer tão-somente suas tarefas clássicas, isto é, a garantia da propriedade e dos contratos, mas deve, igualmente, ser garantidor dos direitos sociais e promotor da competitividade do seu respectivo país (Pereira, 1997).

Ainda, de acordo com esse autor (2004), com os anos setenta veio a crise mundial do petróleo. No Brasil, essa nova conjuntura refletiu-se na crise do Estado dos anos oitenta e, associada ao período ditatorial, uma crise inflacionária e uma elevada dívida externa, que deixou o Estado brasileiro exposto a uma economia semi-estagnada. Nesse mesmo período, começa na Inglaterra, e depois se espalha para a maioria dos países desenvolvidos, a reforma da gestão pública, que o Brasil só veio adotar nos anos noventa. Assim, inicia-se uma grande mudança administrativa e organizacional do Estado brasileiro a partir da reforma da gestão pública de 1995-1998. Com ela o Brasil começa a trilhar, com uma pequena defasagem, o caminho da segunda grande reforma do Estado moderno.8 Evidentemente busca-se, com essa reforma da gestão pública, tornar o Estado mais eficiente. Para tanto, foram estabelecidos dois princípios para a organização do Estado brasileiro e um novo princípio para a sua administração. O primeiro princípio organizacional é o terceirizar ou “publicizar”. Na terceirização o Estado passa a buscar nas empresas privadas a prestação dos seus serviços auxiliares, como obras públicas, limpeza e conservação, serviços de alimentação, digitação, vigilância etc. (Decreto nº 2.271/1997)9. No caso da publicização refere esta aos serviços sociais com a contratação de organizações públicas não-estatais para realizá-los por contratos de gestão. O segundo princípio organizacional é voltado para as atividades exclusivas do Estado. Neste caso buscou tornar as agências executivas e reguladoras mais descentralizadas, garantindo assim aos gestores maior autonomia com mais responsabilização ou accountability. Isso implica dizer que esse novo princípio de gestão visa substituir parcialmente os controles burocráticos clássicos (supervisão, regulamentação

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A primeira foi a reforma burocrática, que ocorreu nos países europeus desenvolvidos no final do século XIX, nos EUA no início do século XX, e no Brasil a partir de 1936-1938. É a reforma que substitui a burocracia patrimonialista por uma burocracia e um estilo de administração weberianos (Bresser, ob. cit.), ou burocracia meritocrática.

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Estabelece o Decreto nº 2.271/97 que: Art . 1º No âmbito da Administração Pública Federal direta, autárquica e fundacional poderão ser objeto de execução indireta as atividades materiais acessórias, instrumentais ou complementares aos assuntos que constituem área de competência legal do órgão ou entidade. § 1º As atividades de conservação, limpeza, segurança, vigilância, transportes, informática, copeiragem, recepção, reprografia, telecomunicações e manutenção de prédios, equipamentos e instalações serão, de preferência, objeto de execução indireta. (BRASIL, 1997).

detalhada e auditoria), pelos controles ou sistemas de responsabilização gerenciais, ou seja, o controle por resultado e o controle social por organizações da sociedade civil e pela mídia.

Portanto, utilizando-se, também, da idéia de responsabilização ou

accountability, como concepções necessárias ao bom desempenho gerencial do Estado,

Pereira (1997) entende que, atrelada a essa questão, encontram-se a governança e a governabilidade. O que implica dizer que há governança quando o governo tem condições financeiras e administrativas para transformar em realidade as decisões que toma. Do outro lado, a governabilidade de um Estado pode ocorrer na medida em que seus dirigentes tenham à disposição os necessários apoios políticos para tanto. Todavia, por via reflexa, a ausência de governança pode desencadear a não governabilidade acarretando com isso a imobilização do próprio Estado.

De ressalvar, contudo, que Bresser (2004) utiliza-se dos conceitos de governança e de governabilidade partindo-se do pressuposto de que o Estado brasileiro é democrático. Para esse autor, a descentralização gerencial só é viável no contexto de uma sociedade civil com capacidade para exercer o controle social.

Essa afirmação leva ao passo seguinte: o de que a reforma de gestão acaba esbarrando em certas situações de transição entre uma democracia efetiva, que é o que se busca no Estado brasileiro, e uma democracia não tão efetiva, a do Brasil real, ainda ligada a um passado autoritário (Zaverucha, 2000).

Exemplo de resquício autoritário, nos moldes defendido por Zaverucha, é a situação dos terrenos de marinha. Esse instituto, mesmo se considerar apenas as áreas já demarcadas, imprime à União como grande proprietária de áreas urbanas em muitos Estados brasileiros. Questão completamente incompatível com a reforma do Estado, nessa incluída a reforma patrimonial, que foi deflagrada com o objetivo de deixar ao poder público apenas o cumprimento de suas funções básicas e essenciais.

De outra banda, ao se analisar a grande ineficiência da SPU na demarcação e gerência dos terrenos de marinha, bem assim a dificuldade do Órgão em lidar com a transparência e publicidade dos atos administrativos, conclui-se que a reforma, apregoada e implantada há mais de dez anos na administração pública federal, ainda não chegou nessa instituição. Nesse contexto, como transmitir segurança jurídica aos administrados se o proprietário do bem – a União – não consegue respeitar direitos básicos como o direito de propriedade do cidadão e o direito ao contraditório e à ampla defesa do ocupante das áreas de marinha?

Se por um lado é urgente que se extirpe do ordenamento jurídico esse resquício autoritário, em virtude de sua incompatibilidade com o atual regime democrático, por outro, enquanto ainda existir tal bem, necessita-se aperfeiçoar os mecanismos de controle existentes contra os abusos praticados pelo órgão responsável pelo gerenciamento dos terrenos de marinha. Nesse mesmo sentido, deve-se adotar como regra a accountability na definição dada por Gonçalves (2005, apud Numeriano, 2007), para que o Poder Legislativo fiscalize o Poder Executivo a fim de aferir se a Administração Pública, na prática de seus atos, vem conduzindo de acordo com os princípios legais e constitucionais. Tudo isso, sem furtar à apreciação do Poder Judiciário, mas ao contrário, municiá-lo de instrumentos capazes de impedir a prática abusiva de desrespeitos às leis e à Constituição. Igualmente, não se pode perder de vista o controle por resultado e o controle social por organizações da sociedade civil e pela mídia como legítimos e imprescindíveis a se alcançar a eficiência do Estado, principalmente enquanto gestor da coisa pública.