A Reforma Regulatória

A contrarreforma do Estado, feita a partir dos governos de Fernando Collor e Fernando Henrique Cardoso, traçou as bases para o surgimento do denominado Estado Regulador brasileiro e para a abertura do capital internacional nos moldes modernos do capitalismo financeiro. Com a falência declarada do modelo desenvolvimentista, os governos brasileiros, a partir da década de 90, seguindo de maneira bem ordenada as orientações internacionais, preconizadas principalmente pelo Consenso de Washington, começaram um processo de desestatização do Estado brasileiro. Di Pietro (2010, p. 33) informa que,

Paralelamente à privatização de empresas estatais, surgiu o movimento já chamado de agencificação, com a criação de agências reguladoras com a natureza de autarquias de regime especial, a que a lei atribui função de regulação [...] trata-se de mais uma função administrativa, ao lado das quatros tradicionais: serviço público, polícia administrativa, fomento e intervenção.

A reforma regulatória brasileira acompanha o movimento internacional de liberalização de bens, serviços, investimento e tecnologias que movimenta a economia e amplia o mercado. Como contrapartida, ela protege o consumidor, formatando o chamado cidadão consumidor. Esta reforma tem como um dos principais parâmetros os modelos que foram implementados nos países que compõe a OCDE, cujo foco, na década de 90, era a redução da função estatal, mediante iniciativas isoladas. Segundo Albuquerque (2009, p. 88),

As iniciativas de melhora regulatória começaram, em muitos países, com a revisão da regulação econômica. Programas de eliminação de monopólios públicos, de privatização de ativos e de empresas estatais e de introdução de concorrência em setores regulados, seguidos da criação de agências reguladoras setoriais, figuraram como o modelo mais comum.

As mudanças aconteceram principalmente no governo FHC que, por meio das privatizações, transferiu para a iniciativa privada a exploração de alguns serviços e atividades econômicas. Segundo Cruz (2004, p. 105), essas mudanças expressavam ―o esgotamento do padrão de desenvolvimento adotado nas décadas anteriores, baseado no modelo de industrialização por substituição de importações. Este modelo exigia grandes investimentos do Estado não só nas empresas estatais, mas principalmente em infra-estrutura produtiva e na área social‖. Para Misse (2006, p. 287), ―Há nesse termo um pensamento oculto da lógica pró-globalizante, em que se utiliza o direito comparado para que o Banco Mundial, a Organização Mundial do Comércio (OMC) – em diversos acordos internacionais – e o Fundo Monetário Internacional (FMI) possam abrir linhas de crédito para os países que adotarem suas políticas‖.

O ideal de Estado regulador, já presente no contexto internacional, ganha ênfase no Brasil a partir de 1990. Segundo Misse (2006, p. 280), as medidas regulatórias começam a ser colocadas em prática no governo Collor, por meio da Lei nº 8.030/1990, que institui o Programa Nacional de Desestatização. Esta Lei foi substituída pela nº 9.941/1997 no governo de FHC, que já vinha promovendo muitas mudanças como ―extinção de restrições ao capital estrangeiro, fim dos monopólios estatais e desestatização da economia‖ desde 1995, com as Emendas Constitucionais nos 5, 6, 7, 8 e 9.

Até o governo de FHC, o Estado brasileiro atuava com bastante importância na produção de bens e serviços. A partir deste, inaugurou-se efetivamente o modelo de Estado regulador. A reforma do Estado definiu, por meio do núcleo estratégico, as atividades exclusivas de Estado, como a segurança e as arrecadações, repassando a produção de bens e serviços para o mercado. Nesse contexto, ocorreu um processo de desestatização, onde a prestação de serviços públicos

passou a ser feita de maneira indireta pelo setor privado, por meio de concessão, permissão e autorização.

Neste cenário, o Estado se constitui como regulador/fiscalizador da prestação desses serviços. Para tanto, foram criadas as agências reguladoras, seguindo o modelo internacional baseado nos governos de Reagan e Thatcher, já explicitados acima, ―com o objetivo de normatizar e fiscalizar os setores dos serviços públicos delegados e de buscar o equilíbrio e harmonia entre Estado, usuários e delegatários‖ (CRUZ, 2004, p. 105), formatando um panorama seguro para o investimento estrangeiro. Para Misse (2006, p. 287),

O Estado incorporaria o termo agência como um sinal, um símbolo de garantia contra os governos, pois a alienação da regulação econômica de sua administração direta o tornaria mais estável, ou seja, mais propenso a receber investimentos e a ter crédito e menos tendente a riscos, por não deixar ocorrer mudanças na política que pudessem gerar insegurança para esse capital.

Com a reforma regulatória, vai haver uma delegação expressiva de poder decisório a instituições independentes, mas que não deixam de ser ligadas ao Estado. Estas instituições normatizam regras e condutas para alguns setores do mercado, de acordo com seu foco de atuação. Segundo Rebello (2001, p. 153), ―As atividades regulatórias incluem leis, portarias, regulamentos formais e informais [...] monitoram e autorizam o funcionamento das atividades consideradas de relevância pública, e têm o arbítrio para estruturar preços e intervir na qualidade dos serviços‖.

Às agências reguladoras coube a função de normatizar e regular as relações de mercado entre consumidores e prestadores de serviços. Para Rebello (2001, p. 153), as agências englobam funções de executivo, ―tais como a concessão e fiscalização de atividades e direitos econômicos, e funções do legislativo, tais como criação de normas, regras, procedimentos, com força legal somente na área de sua jurisdição‖.

Como no Brasil o processo de criação das agências atende às exigências do capitalismo internacional, no sentido de dar segurança aos investimentos estrangeiros por meio das privatizações, Misse (2006, p. 287) chama a atenção para explicar que existe um teor não jurisdicional destas instituições, uma vez que

Não existe uma definição de agência reguladora, - os dispositivos constitucionais utilizam a expressão órgão regulador. As leis que vem instituindo esses entes lhes conferem a forma de autarquias em regime especial, o que significa, na verdade, tratar-se de entidade, há tempos, disciplinada em nosso ordenamento jurídico, integrando a administração indireta, de acordo com o decreto lei n. 200/1967 e a constituição federal de 1988. O regime especial em que se encontram essas autarquias que deveriam estar vinculadas a um ministério e subordinadas ao planalto, foi criado para dar mais autonomia à administração direta.

Diante da inconstitucionalidade em torno das agências, fica clara a verdadeira intenção da propalada reforma do Estado, que é a de repassar para a iniciativa privada a implementação de ações que antes eram de sua responsabilidade e intervenção, perdendo seu caráter de interventor direto e adquirindo uma postura de fiscalizador e regulador em cima destes serviços concedidos.

É de acordo com as premissas legais reformistas que foram instituídas 10 agências reguladoras no Estado brasileiro, são elas: Agência Nacional de Energia Elétrica (1996), Agência Nacional de Telecomunicações (1997), Agência Nacional do Petróleo (1997), Agência Nacional de Vigilância Sanitária (1999), Agência Nacional de Saúde Suplementar (2000), Agência Nacional de Águas (2000), Agência Nacional de Transportes Aquaviários (2001), Agência Nacional de Transportes Terrestres (2001), Agência Nacional do Cinema (2001) e Agência Nacional de Aviação Civil (2005).

O governo Lula deu prosseguimento às políticas regulatórias implementadas pelo governo FHC, mas imprime algumas mudanças, como uma maior supervisão e controle por meio da Casa Civil, freando a autonomia prevista para estas instituições. Não houve no governo a intenção de ruptura com este modelo; ao contrário, buscou-se um fortalecimento, baseado na superação de alguns entraves levantados pelos governistas, conforme demonstrado por Albuquerque (2009, p. 91):

A formulação de políticas deveria ficar a cargo dos ministérios e a regulamentação e a fiscalização das atividades reguladas a cargo das agências; b) aperfeiçoar mecanismos de controle social, inclusive no governo; c) melhorar a articulação das agências com outros órgãos, especialmente os de defesa da concorrência, e com outras agências reguladoras até mesmo estaduais e municipais.

Outra medida de grande impacto na estrutura regulatória do governo Lula foi a criação do Programa de Fortalecimento da Capacidade Institucional para Gestão em Regulação (PRO-REG), fruto de uma parceria do governo brasileiro com o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), que financiou mais da metade de seu custo total. Esse Programa atua como instância reguladora federal voltada para as seguintes ações:

a) o fortalecimento do sistema regulatório, de modo a facilitar o pleno exercício de funções por parte de todos os atores; b) o reforço da capacidade de formulação e análise de políticas públicas em setores regulados; c) a melhoria da coordenação e do alinhamento estratégico entre políticas setoriais e processo regulatório; d) o fortalecimento da autonomia, transparência e desempenho das agências reguladoras; e e) o desenvolvimento e o aperfeiçoamento de mecanismos para o exercício do controle social e da transparência no processo regulatório (ALBUQUERQUE 2009, p. 91).

No governo Lula, assim como no governo FHC, buscou-se a sintonização com as influências internacionais, mas houve uma adequação às novas tendências.

Buscava-se, no atual contexto, a inserção de um novo padrão regulatório, denominado de melhora regulatória, que inclui mudanças que aumentam a qualidade da regulação. Segundo Albuquerque (2009, p. 87), esse novo padrão regulatório

Impõe à administração um conjunto de disciplinas que buscam, de maneira sistemática, melhorar a qualidade e a eficiência da regulação estabelecendo mecanismos de supervisão e de transparência contínua sobre o processo de elaboração regulatória e sobre a regulação, de maneira geral, com o propósito de, sistematicamente, controlar sua elaboração, avaliar seus resultados, tornar explícitos os seus custos e também seus efeitos para os diferentes grupos.

A tendência de aprimoramento das práticas regulatórias difundidas pelo PRO- REG, segue o consenso internacional de que se deveria aprimorar a prática regulatória, que chegou ao Brasil pelas orientações da OCDE, a qual realizou um relatório sobre a estrutura regulatória brasileira, realizando um balanço geral sobre a

reforma regulatória implantada na década de 90, apontando-a como positiva, mas que precisa se adequar à nova tendência, que é a busca da regulação de qualidade.

Se as agências reguladoras surgem no governo FHC sob forte influência do capitalismo internacional, no governo Lula não é diferente. A política regulatória segue os ditames internacionais que estão buscando fortalecer a estrutura regulatória dos Estados Nacionais, não para fortalecimento do Estado e sim do mercado, dentro de um âmbito mais regulado e seguro, intenção bem mais fortalecida após a crise de 2008.

O relatório consiste em propor recomendações em que o Estado brasileiro deve se apoiar para a efetivação da reforma regulatória que fortaleça uma economia com base no mercado que, segundo a OCDE, ainda está incompleta no Brasil. A reforma que foi iniciada com os processos de privatização e equilíbrio do orçamento público ainda precisa ser aprimorar para que seja alcançado o mesmo nível dos países que compõem a organização, cujas tendências são às ―referentes ao desenho institucional [...] junto com a necessidade de estabelecer uma política regulatória ampla de governo. Isso muda o foco em direção a um contexto mais amplo da qualidade da regulação em uma moderna economia com base no mercado‖ (OCDE, 2008, p. 08).

Segundo Albuquerque (2009, p. 96), o relatório traz ao Brasil ―O consenso internacional sobre boas políticas regulatórias, as experiências concretas de países da OCDE e o Guia da OCDE de Princípios para Qualidade Regulatória e Desempenho, de 2005, o relatório aponta como opções políticas a serem consideradas‖.

As principais recomendações presentes no relatório consistem na adoção de

Opções políticas relacionadas à capacidade governamental de assegurar regulação de alta qualidade: 1) Ampliar esforços para integrar uma aproximação ‗do governo como um todo‘ para o apoio de uma qualidade regulatória no mais alto nível político; 4) Implantar a Análise de Impacto Regulatório como uma ferramenta eficaz da qualidade regulatória; 6) Melhorar a transparência e ampliar a participação social nos processos regulatórios. Opções políticas acerca das autoridades reguladoras: 1) Consolidação da autonomia e do estatuto das autoridades reguladoras brasileiras; 2) Fortalecer a estrutura estratégica para o planejamento e tomada de decisão nos setores regulados; 3) Fortalecer os mecanismos de prestação de contas sociais sem prejudicar a autonomia das autoridades; 4) Sistematizar a cooperação com autoridades de defesa da concorrência; 7) Fortalecer alguns dos poderes das agências reguladoras brasileiras (ALBUQUERQUE, 2009, p. 96-97).

As reformas regulatórias que surgiram no decorrer da década de 90, que buscavam imprimir um quadro econômico baseado na desregulação e no fomento da competitividade, assumiram novas vertentes. As tendências mais recentes caminham para um fortalecimento da estrutura regulatória, já não baseado somente na desregulação, mas no aprimoramento e no fortalecimento de práticas regulatórias, como função estatal. Este é o caminho que o Estado brasileiro vem seguindo atualmente, fortalecendo o denominado Estado regulador, um pouco mais submetido à esfera política, mas com a mesma compreensão de que o mercado deve assumir os bens e serviços lucrativos, usando da política regulatória um mecanismo para seu fortalecimento. Essa é uma postura que, além da esfera econômica, abrange também a esfera social, em que se formata um Estado Regulador.

A mesma lógica que ―embalou‖ as reformas no campo econômico serviu de base para a institucionalização do Estado Regulador no campo social – a diminuição do Estado também englobava a redução de sua ação no social. Nesse processo de esvaziamento de funções consideradas arcaicas, já que caracterizava o Estado social, o Estado começou a delegar esta função ao terceiro setor e ao setor privado, tornando-se apenas financiador e regulador, gerando um grande retrocesso no que tange aos direitos sociais.

No contexto de reformas de cunho neoliberal, os traços regulatórios que caracterizam o Estado regulador se inserem mais como formas de fiscalização e controle do que intervenção direta. No Brasil, este processo tem início com a reforma do Estado, que traz para a realidade do país o modelo de regulação que é realizado pelas agências reguladoras, onde o Estado regula o setor privado e também adquire uma ação reguladora frente às políticas públicas, cuja execução não se dá pelo âmbito do Estado, mas por entidades públicas não estatais (Organizações Sociais), situadas no terceiro setor.

Ambos os modelos fazem parte de um processo em que o Estado se afasta da execução direta de serviços, tornando-se mais enxuto e com um perfil regulador, uma vez que ainda participa do processo por meio do financiamento, com a intenção final de ampliar e fortalecer o espaço de ação do mercado.

A contrarreforma do Estado organiza legalmente a formação do Estado regulador no âmbito social ao considerar o campo das políticas públicas e sociais como serviços não exclusivos do Estado, o que não exige sua intervenção e

execução direta e que pode representar o repasse de tal execução para a sociedade. Entretanto, isso não significaria uma desresponsabilização, porque competiria ao Estado seu financiamento. No campo social, no período da contrarreforma, o Estado regulador foi posto em prática por meio das OS, das OSCIP e das parcerias do Estado com diversas Organizações Não-Governamentais (ONG).

Essas medidas, criadas a partir do governo FHC, tiveram prosseguimento na agenda do governo Lula, com o argumento de modernização da gestão das políticas sociais e com a adoção de outras modalidades de gestão não-estatais, como, por exemplo, os contratos de gestão, que permitem a transferência de recursos públicos para entidades privadas, o que deixa clara a intenção de privatização/terceirização dos serviços públicos.

A continuação da contrarreforma do Estado no Governo Lula, no que tange às políticas sociais, se manifesta de maneira bem acentuada pelo projeto de criação das Fundações Estatais, que utiliza da mesma argumentação feita pelos gestores da época de FHC, falavam que o setor público necessita de ―novos paradigmas, novos desafios, agilidade e efetividade para induzir mudanças em algo que funciona de modo ruim ou insatisfatório‖ (GRANEMANN, 2008, p. 36), a exemplo de programas como o PROUNI, na área da educação.

O projeto das Fundações Estatais de Direito Privado vem dar prosseguimento à lógica de esvaziamento do espaço público para dar espaço ao capital. Para Granemann (2008, p. 37),

é um projeto de contrarreforma do Estado brasileiro no âmbito das políticas sociais; isto é, no âmbito das ações estatais que respondem aos direitos e demandas da força de trabalho ocupada e excedente e incidem sobre as condições de vida gerais da população, especialmente aquelas das camadas sociais mais empobrecidas.

Mesmo com a ascensão de um governo em que se esperava uma atenção maior com o social e um maior fortalecimento do Estado, o que vivenciamos na sociedade brasileira é a continuação das ações privatizantes tão enraizadas na história do nosso país que priorizam a abertura ao capital internacional para uma maior acumulação e acirramento da pobreza e da desigualdade social.

Infelizmente, o Estado brasileiro, ao permitir a predominância deste regime de acumulação na sua realidade econômica, política e social, fez com que o compromisso social do Estado se tornasse um negócio bem lucrativo para o mercado, o que fez da realidade sofrida de um povo, que necessita de serviços sociais básicos para sua sobrevivência, uma estratégia de lucro.

A realidade do Brasil é a de um país que prioriza o capital, em detrimento do social; que nega seu compromisso de ofertar políticas sociais de direito social, ofertando ações focalizadas sem o teor de direito e, mesmo diante dessa fraca oferta, ainda permite que ela seja feita a partir desta lógica do lucro, mercantilizando essas tão frágeis políticas e repassando para o setor privado, para o mercado, a execução.

É com base nessa realidade que será analisada, no capítulo seguinte, a política de saúde no Brasil. Buscar-se-á a compreensão da estrutura do Estado Regulador manifestado pelo repasse da execução das políticas públicas para o mercado, conforme difundido pelo Banco Mundial, evidenciando como isto descaracteriza o direito às políticas públicas e enfraquece as suas ações.

3 A POLÍTICA DE SAÚDE NO BRASIL E A SUA REGULAÇÃO NA DÉCADA DE 90

A conjuntura de implantação do SUS na década de 90 é totalmente desfavorável aos ideais da reforma sanitária. Este período marcou a entrada do modelo neoliberal no Brasil, cujas características marcantes são o esvaziamento e o descomprometimento do Estado com as políticas públicas e sociais e o fortalecimento e fomentação do mercado. Os princípios neoliberais se inserem no setor da saúde, por meio das orientações e condicionalidades impostas pelos organismos multilaterais, como o Banco Mundial, que mapeia toda uma estratégia de focalização do setor público de saúde e de fortalecimento do setor privado que, no Brasil, já se encontrava estruturado devido à política adotada no período da ditadura, sendo um solo fértil para a efetivação das orientações.

A política de regulação do Estado brasileiro no setor saúde é reformulada, neste contexto, pela via de orientações do Banco Mundial, através de documentos específicos para a área da saúde brasileira, e seguindo as recomendações que foram estabelecendo os modelos regulatórios, tanto no setor público, em relação aos serviços exercidos pelo SUS, quanto na regulação pública, via agências reguladoras, ao setor privado.

Assim, institui-se uma dimensão reguladora do Estado frente à execução dos serviços de saúde, que foi repassada para entidades do terceiro setor, mas com financiamento e regulação pública. Desta forma, a política regulatória de saúde no Brasil legitima o projeto de saúde privado existente no campo da saúde brasileira.

3.1 BREVES CONSIDERAÇÕES A RESPEITO DA POLÍTICA DE SAÚDE EM