A repartição de competências em matéria ambiental no Brasil

A repartição de competências entre os entes da Federação tem sido apontada por muitos estudiosos do Direito Ambiental brasileiro, dentre os quais Paulo Affonso Leme Machado (2012), como uma das questões mais complexas em máteria ambiental, em especial em decorrência da competência comum disciplinada no artigo 23 de nossa Lei Maior.

Em se tratando de competência, fundamental esclarecer que a Constituição Federal de 1988 distingue-a em material e legislativa. Em matéria de proteção ao meio ambiente, a competência material é comum e está prevista no artigo 23, in

verbis:

Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e

dos Municípios: (...)

III - proteger os documentos, as obras e outros bens de valor histórico, artístico e cultural, os monumentos, as paisagens naturais notáveis e os sítios arqueológicos;

IV - impedir a evasão, a destruição e a descaracterização de obras de arte e de outros bens de valor histórico, artístico ou cultural;

(..)

VI - proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas;

VII - preservar as florestas, a fauna e a flora; (...)

XI - registrar, acompanhar e fiscalizar as concessões de direitos de pesquisa e exploração de recursos hídricos e minerais em seus territórios; (BRASIL, 1988)

Adicionalmente, o parágrafo único24 do referido dispositivo constitucional determina que: “Leis complementares fixarão normas para a cooperação entre a União e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, tendo em vista o equilíbrio do

desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional”.

Nesse sentido, cabe mencionarmos a Lei Complementar 140, de 8 de dezembro de 2011, cujo principal objetivo foi regulamentar a cooperação entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios no que tange às ações administrativas decorrentes do exercício da competência comum, nos termos do parágrafo único do artigo 23 do texto constitucional, relativas à proteção do meio ambiente e ao combate à poluição em qualquer de suas formas.

No que respeita à finalidade das leis complementares tratadas no parágrafo único do art. 23 do texto constitucional, Machado (2012, p. 182-183) alerta que não se prestam a “modificar o caput do próprio artigo, isto é, não podem pretender transformar competências, que são comuns, em competências privativas, únicas e especializadas”, concluindo ser “razoável entender-se que, na competência comum, os entes federados devam agir conjuntamente”.

Entretanto, consoante pondera Antunes (2013), não raro as regras constitucionais de repartição de competência em matéria ambiental geram dificuldades de interpretação, na medida em que, ao mesmo tempo que integram a competência privativa da União (art. 22 da CF), encontram-se enumeradas nos rols das competências comum (art, 23 da CF) e concorrente (art. 24 da CF)25 dos demais entes federados:

Água, energia, jazidas, minas e outros recursos minerais e atividades nucleares de qualquer natureza integram a competência privativa da União. Ocorre que a proteção do meio ambiente, o combate à poluição, a preservação de florestas, da flora e da fauna, a exploração de recursos hídricos, estão incluídos na competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municipios. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre florestas, caça, pesca, fauna, conservação, defesa do meio e dos recursos naturais, proteção ao meio ambiente e controle da poluição; proteção ao patrimônio histórico, cultural, artístico, turístico e paisagístico. (ANTUNES, 2013, p. 104)

Ao retomar a competência legislativa, cumpre destacar que os parágrafos 1o ao 4o do artigo 24 da Lei Fundamental determinam que o exercício concorrente

25 _{Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre:}

(...) VI - florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteção do meio ambiente e controle da poluição; VII - proteção ao patrimônio histórico, cultural, artístico, turístico e paisagístico; VIII - responsabilidade por dano ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico; (BRASIL, 1988)

pelos entes federados se dará do seguinte modo: à União incubirá a expedição de normas gerais e principiológicas, ao passo que aos Estados e Distrito Federal caberá a suplementação das normas expedidas pela União, de acordo com as particularidades locais.

Ademais, na hipótese de inexistência de normas gerais acerca de determinado tema, os Estados e Distrito Federal poderão exercer competência plena em matéria ambiental, sendo certo, porém, que a superveniência de lei federal geral suspende a eficácia da lei estadual, na medida em que houver conflito entre suas disposições.

Da leitura atenta do dispositivo constitucional em comento (art. 24), infere-se a omissão quanto à competência legislativa dos Municípios sobre questões afeitas ao meio ambiente. Todavia, conforme enfatiza Milaré (2011), não se pode concluir que a ausência de previsão expressa sobre a competência dos Municípios para legislar em matéria ambiental implique incompetência por parte deste importante ente federativo.

Nessa senda, fundamental invocarmos o disposto nos incisos I e II do artigo 30 da Constituição Federal que tratam, respectivamente, da competência legislativa em matéria ambiental no âmbito dos assuntos de interesse local e/ou para suplementação da legislação federal e estadual, no que couber.

Portanto, é de relevo destacarmos que os Municípios estão aptos ao exercício pleno das competências material e legislativa em matéria ambiental, tendo em vista que são neles que se concentra a maioria da população brasileira e, notadamente, é em sede municipal que verificamos, com maior frequência, a regulamentação e implementação de políticas públicas relacionadas ao pagamento por serviços ambientais26.

Ao seguir a linha de raciocínio proposta, antes de adentrarmos propriamente no debate sobre os serviços ambientais e sua respectiva valoração econômica, cabe analisarmos mais detidamente as nuances do desenvolvimento sustentável.

26 _{A exemplo do Programa Produtor de Águas, criado pela Lei Municipal n.}o _{6.033/2011, em curso no}

Município de Rio Verde, do qual cuidaremos no Capítulo 3.