A separação em dois períodos: algumas diferenças, algumas semelhanças

Tal como apontado anteriormente, ao longo da década de 1990, a retórica neoliberal ganhou impulso global, e com ela o discurso do “estado mínimo”, no sentido de reduzir os gastos

20 _{Para fins de simplificação e de aproximação com assuntos que serão tocados nos capítulos seguintes – tais como a}

questão da força de trabalho efetiva e temporária em atividade no IBGE e as aposentadorias que se processaram no Instituto nos últimos anos – serão utilizadas, no presente estudo, as informações disponíveis acerca dos servidores públicos civis do Poder Executivo Federal (58%), excluindo os servidores militares do Executivo (31%) e os servidores dos Poderes Legislativo (2%) e Judiciário (9%) (MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO, 2015).

com as políticas de correção ou de atenuação das distorções sociais provocadas pela concentração econômica, ou ainda de “caráter compensatório”, como afirma DRAIBE (1993, p.75). A ideia que passou a tomar força foi a de tornar a atuação direta do Estado circunscrita a um limite mínimo “capaz de cumprir com eficiência certas funções tradicionais associadas com a garantia da ordem, da segurança, dos direitos civis e pouco mais que isso” (REIS, 1994).

Tão logo foi promulgada, a Constituição brasileira de 1988 passou a ser fortemente atacada. BRESSER PEREIRA (1995) foi um dos teóricos e formuladores de políticas públicas que mais difundiu a noção das “contradições” decorrentes desse instrumento, chegando a afirmar sua incompatibilidade com o ambiente democrático:

“Entre muitas, há, entretanto, uma contradição básica na democracia brasileira. O instrumento de sua consolidação institucional foi a Constituição de 1988; no entanto, essa Constituição é incompatível com uma democracia moderna. Os ranços do nacionalismo, do estatismo, do populismo, do burocratismo estão lá, ao lado da declaração firme dos direitos individuais e sociais”.

Dessa maneira, a CF88 mal começara a trazer efeitos, e a correlação de forças presente na sociedade brasileira - cuja reação conservadora se organizara já durante a Constituinte (FAGNANI, 1997, p. 219-220) - revelou uma pressão bem-sucedida por desmontar os pilares básicos de proteção social sob os quais havia sido construída.

A disseminação do discurso liberalizante não repercutiu somente na pressão por redução dos gastos sociais, mas de maneira geral sobre a questão do tamanho do Estado, o “elefante” de Drucker, considerado em seus vários aspectos “pesado e sem agilidade” (DUPAS, 2001, p. 111). Assim, no início da década de 1990, fortaleceu-se um diagnóstico de que haveria, no Brasil, uma máquina administrativa estatal excessivamente rígida e inchada21_{. Sob essa lógica,}

os principais benefícios da escolha por um Estado enxuto tenderiam a ser: i) a adaptação do Estado e de suas funções à escassez de recursos; ii) a redução do quadro de pessoal, possibilitando obter maior qualificação e destinar maior remuneração aos que restassem; iii) a definição de prioridades no desenvolvimento de políticas e programas públicos, destinados preponderantemente a alguns setores (AZEVEDO e ANDRADE, 1997, p. 62).

21 _{A respeito da avaliação de um suposto “inchaço da máquina pública”, que voltou ao debate mais recentemente,}

quando (como será mencionado mais adiante) se ampliou o número de servidores públicos em relação aos anos 90, estudos de autores como MORAES et al. (2008) ou MATTOS (2011) contrastam a situação do serviço público no Brasil com a de outros países. Além de trazer à tona outras questões, os estudos mostram o baixo peso relativo do emprego público no Brasil, mesmo comparado com países de renda média semelhante à brasileira, o que contesta sob diferentes aspectos a tese do “gigantismo”.

Ainda que as marcantes medidas adotadas no breve e destrutivo Governo Collor tenham gerado um importante impacto sobre os serviços públicos, o processo de reforma do Estado foi parcialmente truncado pela instabilidade política do início da década. Assumiu, portanto, formulação e aplicação mais sistemática e concreta a partir dos governos de Fernando Henrique Cardoso (1995-2002). Simbólico deste movimento de consolidação da política de reforma foi o fato de que, já em janeiro de 1995, o governo adotou como sua primeira medida a publicação de um decreto que criava o Ministério da Administração Federal e da Reforma do Estado (MARE).

Há aspectos muito elucidativos do projeto de reforma do Estado apresentados em COSTIN (1996)22_{, que resumia bem os principais aspectos da doutrina que passou a ser aplicada:}

em sua defesa de “um Estado que funcione”, elencava vários passos que bem ou mal se consolidaram ao longo da década. Apontava sua crítica ao Estado intervencionista, que “orientou, nos anos 70 e 80, segmentos inteiros para a produção direta de bens e serviços, ocupando espaços próprios da iniciativa privada”; o Estado “vicioso e viciado”, que “agasalha elites e abriga corporativismos”. Defendia as políticas que então vinham sendo implementadas na economia e no mercado de trabalho, afirmando que: “Os demais requisitos, disciplina fiscal, mercado flexível de trabalho, abertura da economia, reforma tributária, ou já foram ou estão sendo estruturados”. E então apresentava a fórmula mágica para o setor público: “mudar a prestação dos serviços em todas as áreas do governo”, incorporando análises “de custo- benefício”, em uma transformação “suficientemente ampla para abranger todas as instâncias de governo e todos os poderes da União”, com a definição de prioridades “em termos de metas claramente quantificáveis”.

No que diz respeito às relações de trabalho, propunha “uma administração do serviço público em bases gerenciais. Em cujos parâmetros esteja definido, avaliado e enfatizado o desempenho tanto do serviço público quanto dos seus servidores”. Explanava o que chamava de forma de “valorizar o servidor público”, que ocorreria caso se conseguisse sair “do estágio atual - de Estado auto-referenciado, que se vê com um fim em si mesmo ou, na melhor das hipóteses, como uma máquina de emprestar pessoal, de Estado paternalista, que estabelece com seus

22 _{Posteriormente, o Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado (MARE) publicou um compêndio}

dos artigos publicados na imprensa sobre a reforma administrativa, que pode ser encontrado em MINISTÉRIO DA ADMINISTRAÇÃO (1997). O citado artigo, da então Secretária-Executiva do MARE, pode ser encontrado nas páginas 18-20.

servidores uma relação de piedade, sem lhes exigir ou recompensar o desempenho”. Portanto, avaliava que a “mudança do perfil de atuação do Estado abrange a revisão de sua política de recursos humanos, que inclui sistema de avaliação de desempenho, capacitação e planos de carreira”. O Estado, assim, deveria “fortalecer seu núcleo estratégico, formulador e avaliador de políticas públicas”, já que haveria, “no governo federal, excesso de pessoal em áreas de apoio administrativo e carência nas de formuladores de políticas públicas”.

Como se pode perceber, a contrarreforma23 _{promovida no Estado brasileiro nos anos}

90 visivelmente objetivava eliminar boa parte das conquistas firmadas constitucionalmente no sentido de maior reforço e democratização do serviço público, inclusive aquelas referentes às relações de trabalho, tomadas pelos gestores públicos como obstáculos associados ao enrijecimento do Estado. Várias declarações do Ministro do MARE acenavam nesse sentido, tal como a proferida em seu discurso de posse: “o leque reduzido de salários e a estabilidade excessiva dos funcionários é um fator decisivo da baixa produtividade do setor público” (BRESSER PEREIRA, 1997a, p. 10). Defendia clara e publicamente uma lógica de flexibilização nas relações de trabalho: “A estabilidade desejada para o setor público é flexível, e defende o Estado e seus funcionários contra os poderosos e corporativistas. Já a estabilidade rígida, prevista na Constituição de 1988, é um obstáculo fundamental à reforma do Estado” (BRESSER PEREIRA, 1997b, p. 30). Postura semelhante aparece na crítica de FERNANDES (1997, p. 34), então assessor especial do Ministro:

“O que tem se revelado obsoleto é o arcaísmo e a rigidez das normas legais, que fazem da estabilidade um obstáculo à reorganização do estado e à melhoria dos serviços públicos. A revisão desses dispositivos impõe-se até mesmo para que não se perca a legitimidade desse instituto”.

Em sua análise da reforma do Estado, COSTA (2007, p. 10), em contraponto, problematizava o discurso governamental apoiado no argumento da rigidez, questionando sua sustentação diante da realidade das relações de trabalho no setor público:

“Considerando que antes da Constituição de 1988, parte do funcionalismo tinha suas relações de trabalho baseadas na CLT – Consolidação das Leis do Trabalho e, portanto, não possuíam estabilidade, após 07 anos de relações de trabalho pautadas no regime jurídico único, seria possível terem conseguido ‘enrijecer’ a máquina pública?”

23 _{Muitas vezes o presente estudo utiliza o termo “contrarreforma”, e não reforma, no sentido apontado por}

BEHRING (2003, p. 22), de “recusa de caracterizar como reforma processos regressivos”. O conceito refere-se a um conjunto de “alterações regressivas nos direitos... [que], em geral, alteram os marcos legais... já alcançados em determinado momento pela luta de classe em um dado país” (GRANEMANN, 2004, p. 30).

A defesa de uma “atualização” do aparelho do Estado - em sintonia com a Nova Administração Pública (NAP) gerencial24 _{- e da reestruturação flexibilizatória das relações de}

trabalho no serviço público, tal como concebida na proposta de reforma de Bresser Pereira, incluiria uma série de medidas no sentido da menor proteção social e ao trabalho, dentre as quais cabe destacar: reformas no sistema de previdência; alteração de regras referentes à disponibilidade dos servidores; autorização para demissão de servidores não estáveis; supressão do direito à isonomia salarial entre os poderes; segmentação do governo em diferentes “núcleos” e do funcionalismo público em diferentes carreiras, de maneira a representar essa divisão (em núcleo estratégico, atividades exclusivas de Estado, não exclusivas, dedicadas à produção mercantil); exigência de projetos de lei para a revisão de vencimentos do funcionalismo; mudanças nas formas de remuneração, com a ampliação de parcelas variáveis e dependentes de avaliações de desempenho institucional e individual; exigibilidade de programas de qualificação profissional aos servidores; possibilidade de haver mais de um regime jurídico regulando as relações de trabalho no Estado; preservação da estabilidade, tal como constituída, somente ao núcleo responsável por funções que seriam consideradas exclusivas do Estado, tornando mais flexível a gestão de pessoal (redefinindo motivos e condições de dispensa) no tocante aos demais servidores; regulamentação da contratação temporária nos serviços públicos; introdução das organizações sociais; legitimação da terceirização para as atividades consideradas de apoio; supressão do direito de greve para os servidores do núcleo estratégico e das atividades exclusivas de Estado (MINISTÉRIO DA ADMINISTRAÇÃO, 1995; BRESSER PEREIRA, 1997c; AZEVEDO e ANDRADE, 1997, p. 67 e 68; e COSTA, 2001 e 2007).

24 _{Também chamada de Nova Gestão Pública (NGP), a Nova Administração Pública - NAP engloba o conjunto de}

novas orientações gerenciais pró-mercado, de inspiração nos modelos privados, originadas na Inglaterra ao final dos anos 70. Em sua vasta produção sobre o tema, Bresser Pereira defende a reforma administrativa “profunda e bem sucedida” implementada na Inglaterra após o governo de Thatcher, mencionando reformas semelhantes que foram operadas sob governos considerados social-democratas, que teriam dado origem à expressão cunhada por OSBORNE e GAEBLER (1992), “reinventando o governo”. Para o autor, que se contrapõe à noção de “reformas neoliberais”, o ajuste não seria “proposta de cunho ideológico, mas condição necessária para qualquer Estado forte e efetivo. Este fato, somado à óbvia superioridade da administração pública gerencial sobre a burocrática, levou governos de diferentes orientações ideológicas a se envolverem em reformas administrativas, quase todas visando a duas metas: redução dos gastos públicos a curto prazo, e aumento da eficiência mediante orientação gerencial, a médio prazo” (BRESSER PEREIRA, 1997c, p. 33). Lembra que “Tony Blair chegou ao governo em 1997, depois de quase 20 anos de governos neoliberais. Ainda que os trabalhistas criticassem a Reforma no tempo em que estavam na oposição, quando chegaram ao governo a mantiveram e a aprofundaram” (BRESSER PEREIRA, 2010, p. 115).

A maior parte dos aspectos que compunham esse projeto, de fato, foi implementada. Até o início dos anos 2000, sucessivamente foram adotadas iniciativas que, combinadas a uma política sistemática de arrocho salarial aplicada ao longo da década, alteraram a maneira de gerir o Estado e os servidores, dentre as quais se pode destacar as contidas no Quadro 4.

Período Medida Todo o

período Privatização de diversas empresas estatais (http://www.planejamento.gov.br/secretarias/upload/Arquivos/dest/empresas_estatais/univest_privatizadas.pdf). Junho de

1993

Lei 8.666 : a chamada "Lei das Licitações", entre outras questões, estendeu a regulamentação da terceirização, antes prevista em lei somente em âmbito federal por meio do Decreto-Lei 200/67, disciplinando a contratação de serviços nos estados, municípios e DF.

Dezembro de 1993

Lei 8.745: Regulamentou a contratação por tempo determinado no serviço público, para atender o que seriam situações de necessidade temporária de excepcional interesse público. Enunciado 331/TST: Revisou o enunciado 256/1986, especificando as situações nas quais a terceirização seria considera lícita (contratação de trabalho temporário; atividades de vigilância, conservação e limpeza; e serviços especializados ligados à atividade-meio do tomador) ou ilícita.

Junho de

1994 Lei 8.883: Alterou dispositivos da Lei 8.666/1993. Março de

1995

PEC 33: Proposta de alteração da previdência social dos trabalhadores do setor privado e do setor público. Esta PEC ficou em discussão na Câmara dos Deputados até julho de 1996, mas, em razão da forte resistência social, foi retirada, reformulada e reapresentada em 1997.

Maio de

1995 Suspensão da readmissão dos anistiados e constituição de Comissão Especial de Revisão dos Processos de Anistia (Decreto 1499/95). Novembro

de 1995 Publicação do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado. 1995

Regulamentação das permissões e concessões, por meio das Leis nº 8.987, de fev/1995 e 9.074, de jul/1995. Permissões representam "a delegação, a título precário, mediante licitação, da prestação de serviços públicos, feita pelo poder concedente à pessoa física ou jurídica que demonstre capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco”. A concessão de um serviço público, por sua vez, é "a delegação de sua prestação, feita pelo poder concedente, mediante licitação, na modalidade de concorrência, à pessoa jurídica ou consórcio de empresas que demonstre capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco e por prazo determinado".

Entre 1995

e 2001 Reagrupamento de competências e extinção de vários cargos. Conforme ESCOLA (2001, p.12), neste período "foram extintos cerca de 28.000 cargos vagos e transpostos para quadro em extinção outros 73.000 cargos ocupados" . Entre 1995

e 2002 Congelamento praticamente geral dos salários dos servidores. Realinhamentos seletivos em algumas carreiras.

1996 Edição de Medida Provisória (MP nº 1.522/1996) que alterava vários direitos garantidos na Lei 8.112/1990 e na Lei 8.460/1992. Posteriormente, após diversas edições, transformou-se na Lei 9.527/1997. Essa edição inicial impedia inclusive a liberação de servidores para mandato classista nas entidades com menos de mil associados.

Entre 1996 e 2001

Foram desenhados e/ou implementados vários novos modelos institucionais, como o das Agências Executivas (Lei 9.649/1998); as Organizações Sociais (Lei 9.637/1998); as Agências Reguladoras (ANEEL, Lei 9.427/1996; ANP, Lei 9.478/1997; ANATEL, Lei 9.472/1997; ANVS, Lei 9.782/1999; ANS, Lei 9.961/2000; ANA, Lei 9.984/2000; ANT e ANATQ, Lei 10.233/2001); as Organizações Militares Prestadoras de Serviços - OMPS (Lei 9.724/1998); as Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público - OSCIPs (Lei 9.790/1999). Foi estabelecido um novo instrumento jurídico denominado "Termo de Parceria", regulamentando

transferências de recursos públicos para organizações privadas, por meio de convênios para projetos, entre o Poder Público e entidades da sociedade civil.

Dezembro de 1997

Lei nº 9.527: revisou as regras do RJU, sob o argumento de “fortalecer a profissionalização do servidor e aproximar as regras da gestão de recursos humanos do setor público àquelas praticadas no mercado” (ESCOLA, 2001, p.1). Incluiu mudanças nas regras de processos administrativo-disciplinares, estímulos à aposentadoria precoce, aniquilou direitos como o das licenças- prêmio. Por meio dessa Lei, foram suprimidos também direitos trabalhistas das lideranças sindicais dos servidores públicos, tais como o direito à liberação para mandato classista com remuneração. Foi dramaticamente reduzido também o número de servidores que poderiam licenciar-se para exercer mandato classista.

1998 Emenda Constitucional 19/1998 (Reforma Administrativa): revisou as regras de estabilidade dos servidores, incluiu dispositivos de controle de gastos públicos, fixou novos limites e critérios às remunerações, flexibilizou o regime jurídico dos servidores.

Quadro 4 - Principais medidas com impacto na contrarreforma do Estado brasileiro - 1993-2002

Período Medida Entre 1998 e 2000

Criação e reestruturação de carreiras e cargos do quadro de pessoal do Estado; aproximação de algumas atribuições, com equiparação de remunerações, para facilitar a mobilidade de pessoal; reestruturação de tabelas salariais, incluindo parcelas variáveis de remuneração, atreladas ao desempenho; associação de percentuais das gratificações ao vencimento básico; aumento da amplitude salarial entre os cargos; criação de funções comissionadas técnicas para o Plano de Classificação de Cargos do Poder Executivo e planos correlatos (Lei 9.620/1998; Lei 9.625/1998; Lei 9.641/1998; Lei 9.641/1998; Lei 9.625/1998; Lei 9.651/1998; Lei 9.651/1998; Lei 9.651/1998; Lei 9.638/1998; Lei 9.647/1998; Lei 9.620/1998; Lei 9.620/1998; Lei 9.678/1998; Medida Provisória 1.915/1999; Medida Provisória 2.048-26/2000).

Entre 1998 e 2001

Alteração das normas e critérios dos sistemas de previdência social (RGPS) e dos servidores públicos (EC 20/1998; Lei 9717/1998; Lei 9796/1999; Lei 9876/1999; Lei Complementar 108/2001; Lei Complementar 109/2001). Para o RGPS, isso significou: a) supressão do teto de 10 SM para o pagamento da aposentadoria por tempo de serviço e de sua regra de cálculo (média aritmética dos últimos 36m de contribuição); b) substituição do tempo de serviço pelo tempo de contribuição; c) ampliação do período de contribuição para o cálculo do benefício; d) introdução de fórmula de cálculo considerando a idade de quem requisita a aposentadoria e a expectativa de vida segundo cálculos do IBGE (fator previdenciário). Para os servidores, as principais mudanças foram: a) incorporação do conceito de “tempo de contribuição” em substituição ao de “tempo de serviço”; b) extinção da aposentadoria proporcional, conforme regras de transição idênticas às do RGPS; c) introdução do limite de idade para a aposentadoria.

Janeiro de

1999 Fundiu-se o Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado - MARE com o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão – MP, mantendo um único ministério com esta última denominação. Outubro de

1999 Lei 9.849: Amplia o escopo das atividades consideradas como de necessidade temporária de excepcional interesse público, para as quais estaria prevista a contratação temporária. Entre 1999

e 2000

Foram definidas leis que regulamentavam dispositivos da EC 19 (Lei Complementar 96/1999, Lei 9801/1999, Lei 9962/2000), prevendo limites para as despesas das diferentes esferas de governo e sanções, caso descumpridos; normas para perdas de cargos públicos de servidores estáveis por excesso de despesa; e regras para disciplinar o emprego público federal. 2000

Promulgação da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar 101/2000). A partir de um conjunto de normas, a lei impôs limites às chamadas despesas correntes (custeio e pessoal) das administrações públicas, com a finalidade de gerar superávit orçamentário. Estabeleceu mecanismos de controle e regras relativas à gestão de receitas e despesas , endividamento, gestão do patrimônio público, definição de metas fiscais, limitação de despesas com pessoal, etc.

2001

"Pacote antigreve": tentativa de restringir o direito de greve no setor público. As medidas buscavam permitir a substituição de grevistas por meio de imediata contratação temporária por até três meses, renovável em caso de greve por mais de dez dias. Permitiam a instauração de processo administrativo coletivo para demitir grevistas de forma mais rápida. Facilitavam a suspensão do pagamento do salário por meio de autorização do presidente da República (o que se configurou no Decreto 4.010).

Fontes: ESCOLA (2001); DIAP (2001); BIAVASCHI (2005); estudo das citadas medidas e Leis.

Quadro 4 - Principais medidas com impacto na contrarreforma do Estado brasileiro - 1993-2002

(continuação)

Levantamento feito pelo DIAP (2001) sintetizou que, no período compreendido entre 1994 e 2000, foram suprimidos 56 direitos dos servidores públicos federais:

“Desde o início de seu governo, Fernando Henrique Cardoso elegeu os servidores como objeto dos ajustes necessários à implantação de uma política neoliberal, ampliando a ofensiva após o acordo com o FMI. Para isso, recorreu a dois tipos de medidas: as infraconstitucionais e as constitucionais, a serem implementadas em três etapas. A primeira, já esgotada, consistia na supressão dos direitos e vantagens assegurados aos servidores na Lei 8.112/90, do Regime Jurídico Único. A segunda, também já concluída, consistiu na aprovação da Emenda Constitucional nº 19/98, que cuidava da reforma administrativa. E a terceira, consistirá na regulamentação da Emenda Constitucional. Todas tratando do desmonte do serviço público e dos direitos dos servidores.”

Analisando especificamente a reforma administrativa, BIAVASCHI (2005, p. 306) considera que esta, ao desconstruir princípios consagrados na CF88, alterou profundamente a estrutura do Estado e as relações de trabalho nesse âmbito:

“Além de incluir regras permitindo a terceirização no serviço público, flexibilizou normas para a criação e extinção das sociedades de economia mista, fundações e empresas públicas e as de licitação para as empresas públicas e sociedades de economia mista. Relativamente aos servidores, as regras que inscreveu na moldura constitucional do país quebraram princípios, como: o da isonomia da remuneração; o da estabilidade do servidor público, permitindo a despedida por insuficiência de desempenho, mediante procedimento simplificado de avaliação periódica, ou para redução do quadro aos limites definidos em lei complementar para gastos com pessoal; e, o da irredutibilidade dos vencimentos. Flexibilizou a regra geral de ingresso ao serviço público por meio de concurso, permitindo a contratação pelo regime da CLT. Ao fazê-lo, acabou submetendo