A SUPREMACIA DO PODER EXECUTIVO

Já no século passado, dizia-se que, em qualquer país, o executivo é o ramo do governo que exerce o poder imediato, ficando em contato direto com o povo; a ele, principalmente, dirigem-se as esperanças e os temores dos indivíduos e por ele são, sobretudo, representados os benefícios, os temores e o prestígio do governo.

Daí pode surgir uma nova tirania, um novo despotismo que não deixaria de ser odioso, por ser de fundo democrático, ou por ser transitório esse poder.

Basta muita vez que a minoria detentora dos postos – chave do executivo use junto ao povo do acicate da demagogia, para que seu poder se torne absoluto e incontrastável.

De fato, desde que a opinião seja levada por medidas demagógicas, muito dificilmente efetivo e eficiente controle pode ser exercido para deter essa minoria antes de alcançado o irreversível.

Subjacente à separação de poderes pregada no plano político, está uma concepção da distribuição das forças sociais, bem como de seu peso específico.

Via Montesquieu na realidade de seu tempo três forças políticas em tensão, da qual poderia resultar uma luta de morte mas em cuja conciliação, em cujo equilíbrio estava a fórmula infalível da liberdade de todos e de cada um. Rei, nobreza e povo eram essas três forças, das quais a primeira, pelas instituições vigentes, açambarcava todo o poder, do qual abusava.

A receita de política é partilhar a soberania pelas forças sociais, munindo-as de instrumentos e garantias para que sem temerem umas às outras, possam realizar o ideal, o governo moderado.

A independência recíproca dos poderes, os organismos incumbidos do exercício de cada uma das três funções do Estado, não significa a inexistência de pontos de contato entre eles, no desempenho de suas tarefas.

funções específicas, colaborem entre si relativamente ao exercício de uma delas, bem como não impede que os mesmos, secundariamente, pratiquem certos atos que em teoria não pertenceriam à sua esfera de competência.

Imaginada a separação para exprimir um equilíbrio de forças, o enfraquecimento do prestígio monárquico, o rebaixamento da nobreza, deixaram uma só força ativa, a do povo através de sua representação, tanto mais que o judiciário era um poder neutro, ao menos na Europa.

Manoel Gonçalves Ferreira Filho já afirmava:

“A supremacia do executivo – governo nos Estados contemporâneos é fenômeno reconhecido pacificamente pela doutrina hodierna.

Esse primado resulta de inúmeros fatores. O primeiro deles já foi sugerido logo acima quando se estudou a decadência do Parlamento.

Outro fator a considerar na análise do crescimento do executivo está na valorização atual de algumas de suas tarefas tradicionais. É o que acontece com a diplomacia e com a defesa.”61

Ora, numa larga medida, o uso dessas técnicas busca personalizar o poder, recriando uma influência pessoal do chefe sobre os subordinados.

Influência, na verdade, que pode ser acentuada com o emprego das técnicas de propaganda, extremamente desenvolvidas neste século, sendo que essa personalização do poder, fenômeno hoje universal, muito contribui para o aparecimento de líderes carismáticos, capazes de magnetizar as massas, pondo-as a serviço de sua megalomania, de sua ambição desmedida de poder.

E isso não se dá apenas nas ditaduras, mas também nos regimes constitucionais pluralistas, sendo que a preponderância do executivo beneficia-se enormemente dessa personalização do poder.

No entanto, em contraposição a doutrina da separação dos poderes foi tão influente, nos séculos XVIII e XIX, e ainda é, no nosso século, que se tornou difícil pensar na instituição do Poder Legislativo sem, de imediato, associá-lo à tarefa de contenção do poder, nos moldes em que esta doutrina prescreve.

O princípio da separação dos poderes a principal garantia das liberdades públicas, embora a contenção do Poder e separação de poderes sejam conceitos distintos, que não podem ser reduzidos um ao outro, uma vez que a contenção do poder é a

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FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Do Processo Legislativo. São Paulo: Editora Saraiva, 1968, p.102- 103.

finalidade a serviço da qual se põe a separação dos poderes, como mecanismo.

O poder precisa ser controlado e a doutrina da separação dos poderes vê-se desafiada pelas novas realidades do poder político, econômico, cultural e tecnológico.

Os desafios à doutrina em questão não significam seu ocaso, mas uma crescente dificuldade de inserir, dentro de um mecanismo com três partes, a complexidade da vida política moderna e garantir sua função precípua que é controlar o poder.

E note-se que não se trata do questionamento da doutrina tal qual imaginada nos séculos XVIII e XIX, mas também de suas evoluções que culminaram na adoção de uma versão mitigada, menos rígida e mais favorável ao inter-relacionamento entre os Poderes estatais, consagrando um sistema de freios e contrapesos, com recíprocas interveniências entre os poderes, já conhecida agora por funções.

É lícito, portanto, concluir que já em sua formulação original, a doutrina de Montesquieu não tinha a rigidez que se lhe pretendeu ulteriormente atribuir.

Ele já supunha mecanismos de colaboração entre funções estatais distintas, que apenas se sofisticaram ou receberam alterações com a evolução político – constitucional dos povos.

Se, por um lado, esta característica demonstra a excelência daquele veio de pensamento político, por outro lado, oferece argumento à crítica sobre a possibilidade de ainda maior amoldamento deste ponto de vista às novas necessidades sociais de controle do poder, pois foi já a sua forma tida como modernizada que se desenhou em sua construção inicial.

Não se afigura mais possível falar em tripartição de funções, já que esta quantificação se justifica apenas diante da separação orgânica das funções judiciárias, legislativas e administrativas, titularizadas por três poderes.

Entretanto, a partir da possibilidade de que cada qual destes poderes exerça mais do que uma única função, não há razão para dizer que elas se resumem a três.

Tome-se, por exemplo, o Poder Legislativo, que tem por funções típicas a legislação e a fiscalização, sendo que a partir deste exemplo já seria possível dizer que há quatro funções essenciais num Estado Democrático de Direito; a legislativa, a fiscalizatória, a judiciária e a executiva.

É o sistema de freios e contrapesos ou checks and balances, cuja missão precípua é a contenção do poder.

No entanto, conforme já dizia Luiz Carlos dos Santos Gonçalves:

em detrimento dos outros dois. Esta questão surge de forma mais aguda nos sistemas de governo presidencialista, como o nosso. Toda a administração do Estado, com seus imensos recursos humanos e financeiros, é confiada ao Poder Executivo. É ele que aplica os recursos orçamentários aprovados após sua própria iniciativa, emite recursos e títulos da dívida pública, arrecada os tributos, interfere direta ou indiretamente na economia do país e gere as empresas públicas e as privadas em que tem participação. Seu corpo de funcionários é tradicionalmente maior do que o de seus congêneres; as forças armadas e as polícias, no caso do Brasil, tanto a judiciária quanto a de segurança pública, lhe estão confiadas. É de tal ordem a distinção entre o poder efetivo do Executivo e o dos demais poderes, que cabe a pergunta se estes podem, realmente, controlá-lo ou se o fazem apenas topicamente, num caso ou noutro, submetendo-se a ele nas demais situações, quiçá as mais importantes.62

Por outro lado, acredita-se que a evolução da sociedade surgiu em função do poder dirigente, sendo o Poder Executivo aquele que mais exterioriza essa força dirigente, em uma concepção jusnaturalista da História.

Ora, quando se examinam os direitos fundamentais, que devem ser respeitados pelo Estado, e a própria evolução do Estado, verifica-se que na História o Poder Executivo ou o Poder dominante, ou aquele que detém o poder nas primeiras sociedades, tribos, aldeias, pequenas cidades, vai sendo criado a partir de uma sociedade que se forma, com todos participando e vivendo em torno de uma família, de uma família que cresce.

E à medida que vai crescendo, que se vai diversificando, aqueles que tinham o controle do poder, aqueles que eram os líderes naturais dão surgimento aos Estados absolutos do início da História, que foram os embriões do Poder Executivo, devendo-se ressaltar que este poder é, em verdade, o poder do monarca, o poder do imperador, o poder do faraó.

A tripartição de poderes não aparece com Locke, já sendo encontrada nas cidades gregas, tendo sido a grande contribuição de Locke para o aprofundamento temático de Montesquieu foi a tripartição equilibrada do poder.

Veja-se a respeito a contribuição de Ives Gandra da Silva Martins:

Ora, com a tripartição equilibrada de poderes de Montesquieu, chega-se à discussão dos sistemas de governo, já a esta altura, após a Revolução Francesa, eliminando-se de vez a possibilidade de se discutir a permanência de monarquias absolutas. Nas monarquias absolutas, ainda se conservava o poder central como o Poder Executivo, sendo o Legislativo e Judiciário poderes vicários subordinados, acessórios àquele que detinha o poder absoluto. Isto porque não se pode dizer que, nas monarquias absolutas anteriores à Revolução Francesa, não houvesse juízes e julgadores. Havia-os,

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GONÇALVES, Luiz Carlos dos Santos. Comissões Parlamentares de Inquérito – Poderes de Investigação. 1.ed. São Paulo: Editora Juarez de Oliveira, 2001, p.10.

mas em subordinação total.63

Foi, entretanto, com os americanos e no início do constitucionalismo moderno, que se passou a conhecer efetivamente os mecanismos dos dois sistemas de governo: o sistema presidencialista e o sistema parlamentarista.

Nos Estados Unidos, não se tem um presidencialismo puro, podendo- se afirmar que o presidencialismo americano é um presidencialismo parlamentar.

Nos Estados Unidos, sempre que há choque entre o Presidente da República e o Congresso, é o Presidente quem perde e não o Congresso, uma vez que o presidencialismo americano é atípico.

Já no Brasil, o Poder Executivo não ficou mais fraco em relação às democracias de todo o mundo, muito pelo contrário, o Poder Executivo na Constituição atual está hipertrofiado, uma vez que ele é forte demais, fazendo com que o Poder Legislativo e o Poder Judiciário sejam poderes vicários.

2.6.1 A supremacia do Poder Executivo em Portugal

A idéia da supremacia do Poder Executivo, em Portugal, foi construída a partir de um conjunto de sistemas de governo, especialmente o da V República francesa, que, tal como o português, combinam as fórmulas parlamentares com um presidente da República eleito por sufrágio universal e dotado de significativos poderes de intervenção política autônoma.

Dentre as relações do Presidente da República com os demais poderes, a mais importante é a posição do Primeiro – Ministro face ao Presidente da República, que além de uma posição de subordinação, pois o Presidente da República é o chefe supremo do Governo e funciona o Primeiro – Ministro como uma espécie de chefe de Estado – Maior do Presidente, sendo este que na verdade dirige a política governamental.

Como nos ensina J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira:

O sistema de governo destina ao Presidente da República um papel superpartes, cabendo-lhe, como se disse, as funções de polícia, árbitro e bombeiro do sistema. Polícia para fiscalizar a ação do Governo e da maioria parlamentar sob o ponto de vista da sua conformidade com a Constituição, do regular funcionamento das instituições, do respeito pelos direitos dos partidos da oposição, da moralidade da ação e da conduta política; árbitro para regular a vida política, apaziguar e dirimir os conflitos políticos e

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MARTINS, Ives Gandra da Silva. Poder Executivo. In: A Constituição Brasileira de 1988 – Interpretações. 2.ed. Rio de Janeiro: Forense Universitária, 1990, p.187.

sociais, e se necessário admoestar os contendores, recorrendo, em última análise, à expulsão do Governo e à dissolução da Assembléia da República; bombeiro, finalmente, para acorrer atempadamente às situações de crise ou de impasse institucional.64

Dessa forma, como se verifica não existe verdadeira separação e autonomia do governo perante o Presidente da República, não podendo, portanto, existir uma relação de responsabilidade política lá onde existe uma verdadeira subordinação política.

Analisando-se a Constituição portuguesa, tem-se que o Presidente da República é o primeiro dos órgãos de soberania na respectiva ordenação constitucional (arts. 113 e 123), eleito diretamente por sufrágio popular e por maioria exigente (arts. 124 e 129), tendo um mandato mais longo do que o da legislatura parlamentar (arts. 131 e 174), imune à destituição ou à revogação do mandato (arts. 131 e seguintes), e detém uma legitimidade e uma estabilidade institucional singulares no contexto dos órgãos titulares do poder político.

Ainda cabem ao Presidente, sobretudo, funções de garantia da existência e da unidade da República, e de velar pelo regular funcionamento das instituições, sendo possível se afirmar que ele representa um quarto poder, ao lado dos três poderes clássicos.