A auditoria de desempenho pode ser considerada antiga, mesmo como um antigo instrumento de gestão pública. No entanto, a auditoria de desempenho como uma prática autoconscientemente distinta, em grande escala, surgiu pela primeira vez no final da década de 1970 (POLLITT; SUMMA, 1999). No final da década de 1990, a auditoria de desempenho foi totalmente estabelecida, com procedimentos e pessoal próprios, na Austrália, Canadá, Finlândia, França, Holanda, Nova Zelândia, Noruega, Suécia, Reino Unido e EUA. Assim, as auditorias de desempenho são agora atividades centrais de organizações governamentais próximas ao centro político em muitos estados de bem- estar democrático (JOHNSEN et al., 2001). Portanto, é provável que esta auditoria desempenhe um papel importante para a prestação de contas na governança democrática no nível de governo central (MARCH; OLSEN, 1995).
Trabalhos internacionais de que versam sobre auditoria de desempenho tem sido uma questão que se expande há alguns anos, principalmente no Canadá, Reino Unido e Austrália (ROSA; MOROTE; PROWLE, 2014). O Reino Unido é um bom exemplo da implementação de auditoria de desempenho no governo. Isso é descrito em relatórios e estudos publicados pela Audit Commission do Reino Unido (COMMISSION, 2009; BOYNE, 2002; LAPSLEY; PONG, 2000).
Muitas práticas de auditoria têm se desenvolvido a partir de mudanças na gestão do setor público com ideais como qualidade, governança e prestação de contas impulsionadas pela NPM e pela explosão de auditorias em campos diferentes da sociedade (POWER, 1997). No entanto, a eficácia das auditorias é raramente documentada e debatida, pois a auditoria, apesar de seu papel na avaliação e verificação do desempenho das organizações, colocou-se além do conhecimento empírico sobre seus próprios efeitos em favor de uma afirmação programática constante de seu potencial (JOHNSEN et al., 2001). Paradoxalmente, a auditoria de desempenho, que presumivelmente é mais complexa que a auditoria de conformidade, é tão importante nas organizações do setor público quanto nas empresas privadas, embora o desempenho no setor público seja mais difícil de se verificar.
Partindo da discussão sobre a legitimidade da auditoria pública, Power (1997) afirma que na era da NPM as instituições de auditoria assumiram um papel cada vez mais importante: a auditoria de desempenho tornou-se um instrumento proeminente e em constante evolução de controle financeiro. O advento da auditoria de desempenho provocou, assim, uma verdadeira “migração” para os auditores públicos que se preocupavam exclusivamente na legalidade e regularidade das transações das Administrações.
Corroborando com essa ideia de migração, Rosa, Morote e Prowle (2014) afirmam que a auditoria de desempenho surgiu dentro dessa tendência, como subproduto da reforma do setor público. Ou seja, os autores descreveram que a auditoria de desempenho foi descrita como peça central na “reinvenção” dos governos.
Essa mudança afetou inevitavelmente a natureza do controle governamental, mudando seu foco de regularidade, responsabilidade e legitimidade para os três “E”, os quais serão abordados mais profundamente à frente. Inicialmente, a atividade das EFS limitava-se a avaliar a legalidade e a regularidade das despesas (KONTOGEORGA, 2019). O principal objetivo da auditoria tradicional é manter as entidades e os indivíduos responsáveis pelas transações que gerenciam, bem como pelo cumprimento dos padrões aplicáveis, um processo que Barzelay (1997) chama de accountability de conformidade e as auditorias de desempenho são chamadas, na mesma pesquisa, de prestação de contas de desempenho.
Além disso, a adoção do novo Regulamento Financeiro de 2002, relativo ao orçamento e contas da Comunidade Europeia, por força de um regulamento do Conselho, contribuiu largamente para limitar as auditorias tradicionais de conformidade (KONTOGEORGA, 2019). Nessa temática de migração das auditorias públicas de
conformidade para desempenho, o novo regulamento da União Europeia inaugurou uma nova fase para a auditoria pública das instituições europeias, que incluiu, entre outros, a responsabilidade direta dos gestores e o novo papel do controle interno, conforme reforça Montesinos (2005,p. 226): “consequentemente, os controles e, em especial, a aprovação antecipada das operações de receitas e despesas pelo auditor financeiro, devem ser removidos, e substituídos por análises de desempenho”.
O controle de gestão baseou-se no pressuposto de que um sistema de auditoria ampliado poderia proteger a administração da violação da lei, salvaguardando, assim, o interesse público. Kontogeorga (2019) continua com o raciocínio de que até o final da década de 1980, o tipo tradicional de auditoria tornou-se caro e inadequado. Muitas instituições de auditoria abandonaram gradualmente o tipo tradicional de auditoria para mudar para a economia, eficiência e eficácia dos programas governamentais (auditoria de desempenho).
Nessa linha de pesquisa, no estudo sobre o Auditor Geral do Escritório do Canadá, Morin (2000) considera que, após a introdução de auditorias de desempenho (value-for-money - VFM), o auditor nunca esteve tão envolvido na gestão de órgãos públicos. Além disso, em pesquisa posterior, Morin (2011), em estudo referente ao Tribunal de Auditoria da França, conclui que o advento da auditoria de desempenho provocou uma verdadeira migração para os auditores legislativos que se acostumaram a se concentrar exclusivamente na legalidade e regularidade.
A fim de consolidar a ideia da alteração de escopo da auditoria de regularidade para desempenho, Van Zyl, Ramkumar e De Renzio (2009, p.7) mencionam que as demandas das “EFS expandiram-se e vão além de julgamentos de conformidade, para também avaliar o desempenho do governo e o valor do dinheiro obtido através de transações governamentais”.
Nesse mesmo sentido Desmedt et al. (2017) trazem que tradicionalmente, o papel das EFS era comumente denotado como guardião do compliance e atualmente, algumas Instituições Superiores de Auditoria endossaram o papel de assessores encarregados da tarefa explícita de contribuir para uma melhoria da gestão pública.