Para contextualizar a Política brasileira de Saúde Mental, é fundamental compreender que a atenção psiquiátrica no Brasil veio se constituindo em consonância com as políticas de saúde e que as mobilizações para a Reforma Psiquiátrica são concomitantes com a Reforma Sanitária no país.
A partir da CF de 1988, importantes transformações foram promovidas nas políticas de saúde, as quais, em conformidade com as propostas de democratização,
- 32 - acesso universal e descentralização, transformaram o SUDS (Sistema Único Descentralizado de Saúde) no SUS (Sistema Único de Saúde). Segundo Mansur (2001), o SUS inaugurou uma transformação na política de saúde ao instituir o modelo de seguridade social e ao romper com o modelo de seguro social, no qual a oferta de serviços de saúde esteve vinculada a uma inclusão formal no mercado de trabalho e ao consequente pagamento de um seguro pela população trabalhadora.
Com a saúde sendo assegurada na CF (no capítulo sobre Seguridade Social, na Seção II) como direito de todos e dever do Estado, o SUS rompeu com a lógica das políticas de saúde anteriores, proporcionando uma política universalista e transformando o modelo de atenção curativa da saúde em um modelo de atenção integral à população. Segundo Viana e Dal Poz (2005, p. 226), o modelo do SUS se define por três características: “a criação de um sistema nacional de saúde; a proposta de descentralização (o gestor do sistema será o executivo municipal); e a criação de novas formas de gestão, que incluem a participação de todos os atores envolvidos com a política (prestadores de serviços, trabalhadores, gestores e usuários)”.
Esse novo modelo foi complementado pelas Leis 8.080 e 8.142, ambas de 1990. A primeira regulamentou o SUS, estabelecendo seus princípios organizativos, e a segunda enfocou o controle social, que prevê a formação dos conselhos de saúde, cuja composição deve ser paritária entre usuários dos serviços, trabalhadores e gestores (composto por 25% de entidades representantes de trabalhadores de saúde; 25% de gestores representantes do Estado e de prestadores de serviços conveniados privados ou sem fins lucrativos; e 50% de entidades representantes de usuários).
A criação dos conselhos estaduais e municipais de saúde foi o marco da participação da sociedade civil na formulação e na avaliação das políticas públicas. Os conselhos são deliberativos e se configuram como uma instância privilegiada de discussão, controle, acompanhamento e fiscalização, além de proposições para as políticas de saúde. As normativas para criação, reformulação, estruturação e funcionamento dos Conselhos de Saúde estão atualmente estabelecidas na Resolução 333, de 2003, do Conselho Nacional de Saúde (CNS), que estabelece também os Conselhos Regionais, Locais, Distritais, incluindo os Conselhos Distritais Sanitários Indígenas.
Todo esse processo está em conformidade com a construção de políticas de saúde democráticas, descentralizadas e regionalizadas, como é a proposta do SUS, que legalizou o sistema de saúde como alimentador de ações que possibilitem reorganizar os
- 33 - serviços de forma a proporcionar maior acesso da população e atenção integral de prevenção, promoção e reabilitação, ao invés da atenção apenas curativa. Nessa reorganização, prioriza-se o atendimento à necessidade da população, com planejamentos mais democráticos, atuações de abordagem multiprofissional que superem o modelo exclusivamente biomédico e que garantam o controle da sociedade sobre as ações e o financiamento.
Apesar dessas transformações asseguradas no plano da lei, é importante destacar que a CF, embora considerada a “Constituição Cidadã”, é composta por um texto híbrido. Ao mesmo tempo em que atribui responsabilidades ao Estado no que se refere ao provimento do direito à saúde da população, a CF permite a inclusão das empresas privadas na oferta de serviços e, consequentemente, pode dar margens para a expansão do projeto neoliberal, para aumento das privatizações e transferência das responsabilidades do Estado para o setor privado. Tais possibilidades desencadeiam o aumento das desigualdades na atenção à saúde da população e o consequente retrocesso das políticas públicas de garantia de acesso universal, equitativo, igualitário e democrático. No âmbito dos cuidados em saúde, desencadeia ainda investimento em tecnologias de maior complexidade e enfraquecimento da potencialidade da atenção primária na promoção de saúde à população.
Desse modo, apesar do aparato legal do SUS, a execução das ações no plano real acaba não contemplando toda a dimensão de garantia de direitos e reforçando a atuação contraditória no processo de organização dos serviços de saúde. As brechas que a CF deixa é o ponto de suporte que as forças de poderes externas, de manutenção da ordem se ancoram para manter o modelo de saúde centralizador, menos democrático e mais excludente.
Dessa forma, a inversão da prática de cuidados em saúde, da lógica institucionalizante para a de desinstitucionalização, que estão asseguradas juridicamente pela CF e pelo SUS, pode ficar comprometida em decorrência das condições objetivas da realidade social excludente e massificada; e da alienação que decorre da imposição ideológica de grupos hegemônicos.
Com relação à especificidade da saúde mental, que é o foco deste trabalho, destaca-se que o seu percurso para a transformação do modelo, como componente do SUS, seguiu a mesma trajetória. Em conformidade com toda a organização de serviços de saúde no país, a estruturação no campo da saúde mental também se configurou pela maior oferta de serviços privados e pela reprodução do modelo de saúde que incrementa
- 34 - as ações de alta complexidade, valorizando as internações hospitalares, destituindo as bases para intervenções comunitárias e reproduzindo o modelo exclusivamente biomédico, autoritário e excludente da saúde.
Segundo Amarante (1994), a atenção psiquiátrica em todo o mundo vem se transformando gradativamente. Foram transformações que se configuraram, inicialmente, pelo desenvolvimento da ciência e pela lógica de um cuidado em que se isola o sujeito que necessita de atenção em saúde mental para conhecer os seus sintomas, classificá-los e oferecer o tratamento. Assim, estabeleceu-se uma atenção ao sofrimento psíquico de perspectiva puramente biomédica, na lógica da segregação e da busca pela eliminação total dos sintomas como requisito para o retorno ao convívio em sociedade.
Essa modalidade de atenção, da psiquiatria tradicional, acabou por fortalecer a rede privada de saúde por meio das práticas de internações de longa duração nos hospitais psiquiátricos privados. Essa prevalência da privatização ocorreu em todo âmbito da saúde brasileira, não apenas na psiquiatria, e contribuiu para a crise da previdência social que, nos anos de 1980, levou o Governo Federal a tomar medidas que visassem reorganizar o setor público. Essa crise mobilizou a sociedade em geral, produziu discussões e impulsionou a formação de movimentos sociais que questionaram e denunciaram o modelo de atenção à saúde mental que não respeitava o usuário e que se utilizava de técnicas coercitivas e cerceadoras (AMARANTE, 1994).
Entre as mobilizações sociais para a saúde mental, destaca-se o Movimento Nacional da Luta Antimanicomial, iniciado em 1987, que contribuiu para modificações legais que impulsionaram as transformações na assistência psiquiátrica brasileira. O desenvolvimento dessa mobilização criticou os hospitais psiquiátricos, enfatizando necessidade de controle e fiscalização dos serviços pela própria população – usuários, familiares e trabalhadores. Toda essa mobilização culminou na promulgação da Lei 10.216, em abril de 2001, denominada a Lei da Reforma Psiquiátrica, cuja base teórico- conceitual é a Reforma Psiquiátrica italiana (AMARANTE, 2003).
Embora na atualidade a Política Nacional de Saúde Mental já tenha modificado sua lógica, dando voz ao usuário e buscando não cercear sua liberdade, como fica determinado na Lei da Reforma Psiquiátrica, assim como ocorre nas outras áreas do SUS, sua efetivação no Brasil ainda encontra muitos obstáculos. A Política de Saúde Mental ainda se desenvolve em um movimento contraditório de avanços e retrocessos na atenção que deve ser dada ao sujeito em sofrimento psíquico. Pesquisas têm trazido
- 35 - dados de que a criação de CAPS não consegue superar a lógica institucionalizante de atenção e tem se constituído um modelo de cuidado para dentro do serviço e não para o território, como preconiza lei (TAVARES, 2007).
A especificidade da atenção à saúde mental no Brasil já produziu avanços importantes nos tipos de serviços ofertados pelo setor público. São serviços substitutivos à atenção psiquiátrica hospitalar – os CAPS –, que ofertam uma Atenção Psicossocial àqueles que se encontram em sofrimento psíquico ou que têm necessidades de saúde em decorrência do uso de crack, álcool e outras drogas. Os CAPS são serviços abertos que devem produzir uma clínica ampliada, referenciada no território que os sujeitos habitam, no convívio em comunidade e na valorização da construção de uma subjetividade autônoma (BRASIL, 2004b).
Para compreender melhor essas transformações na atenção à saúde mental, é fundamental que se localize seu percurso no âmbito do SUS para não minimizar os avanços já estabelecidos pela política, embora se reconheça que na atualidade novos desafios têm emergido para a consolidação da Política Nacional, na perspectiva da Reforma Psiquiátrica.
Fazer uma análise histórica do processo de transformação do modelo de atenção à saúde mental produzido no Brasil não é objetivo deste trabalho, até porque já existem inúmeros estudos que a fizeram (AMARANTE, 1994, 1995, 2003; COSTA, 1989; VASCONCELOS, 2000). No entanto retomamos um pouco a sua história para assinalar que as práticas iniciais de saúde mental foram de perspectiva higienista, retirando do convívio social as “populações indesejadas”. Com a evolução das técnicas de tratamento e o surgimento dos primeiros neurolépticos, nos anos de 1950, estabeleceu-se o modelo exclusivamente biomédico de atenção. Sua lógica de transformar os “loucos” em “doentes mentais” também reproduziu a exclusão e vinculou a liberdade dos sujeitos à total eliminação dos sintomas, instituindo o modelo autoritário e coercitivo de tratamento (AMARANTE, 1994, 2003).
Essa lógica biológica da atenção foi fundamental para que se pudessem descrever o fenômeno do sofrimento psíquico e para que a ciência pudesse contribuir com a amenização dos sintomas. No entanto foi essa mesma lógica que trouxe para a pauta de discussões o desrespeito aos direitos humanos da população em sofrimento psíquico, que era “encarcerada” sob o discurso do cuidado. São essas contradições que fizeram emergir movimentos sociais que exigiam mudanças nessas técnicas de “tratamento”. Esses movimentos impulsionaram a transformação e a garantia desses
- 36 - direitos em lei (TAVARES, 2007).
Atualmente, a perspectiva de tratamento que se defende na saúde mental, a partir da Lei da Reforma Psiquiátrica, é do respeito à diversidade humana, da compreensão de que o sofrimento psíquico envolve fatores multidimensionais e que, portanto, devem ser trabalhados em sua inter-relação. Essa diretriz exige que o tratamento tradicional (basicamente medicamentoso e cerceador) seja transformado e que seja produzida uma Atenção Psicossocial à população em sofrimento psíquico, que respeite o seu direito à liberdade, à informação e à sua diversidade como sujeito singular (TAVARES, 2007).
Na análise do percurso histórico da Reforma Psiquiátrica brasileira, como um processo que veio se constituindo desde há muito, identifica-se que as transformações iniciais consolidaram o modelo asilar da psiquiatria, inspirado nas experiências europeias, com práticas do asilamento e incrementação da estrutura manicomial e do modelo privatizante (AMARANTE, 1994). As transformações na direção da Atenção Psicossocial e do respeito aos direitos humanos ocorreram a partir das mobilizações sociais que emergiram no momento de abertura política do país e são significadas na atualidade, entre alguns segmentos sociais, como sendo de grande avanço para a população brasileira.
Esses avanços estão representados em práticas que estão sendo construídas nos serviços públicos específicos à saúde mental, de Atenção Psicossocial, que são diferenciados dos serviços da saúde em geral. Por exemplo, a busca de produção de relações mais democráticas entre o usuário e o profissional de saúde, a facilitação do acesso universalizado e o uso de intervenções não apenas orientadas pelo modelo biomédico no tratamento da pessoa com transtorno mental, mas em uma clínica ampliada. Tais ações são o foco do trabalho que deve ser desenvolvido nos CAPS, se considerarmos o disposto na legislação atual (BRASIL, 2004b).
A partir do surgimento desses serviços substitutivos, na década de 1990, várias foram as transformações que vieram ao longo do tempo, desde as duas últimas décadas do século XX até os dias atuais. A sanção da Lei 10.216, em 2001, inaugurou um novo momento para a atenção à saúde mental. A Lei impulsionou a transformação do modelo da atenção nos serviços de saúde mental, privilegiando o tratamento nos CAPS; redirecionando a assistência; regulamentando as internações psiquiátricas só quando os recursos extra-hospitalares forem insuficientes e vedando internações em instituições com características asilares. A Lei assegura o atendimento humanitário, a proteção
- 37 - contra o abuso e a exploração, o acesso às informações e regulamenta as internações voluntárias, involuntárias e compulsórias. A Lei é a consolidação da proposta de uma atenção em saúde mental que desinstitucionaliza o sujeito e o seu sofrimento (BRASIL, 2004b).
Seguindo as diretrizes constantes na Lei da Reforma Psiquiátrica, vários outros instrumentos foram criados. Entre eles, destacam-se: a Portaria Ministerial 336, de 2002, que regulamenta os CAPS7, e a Portaria 615, de abril de 2013, que regulamenta o subsídio financeiro para implantação de CAPS na Rede de Atenção Psicossocial.
Com relação à atenção à saúde mental do usuário de crack, álcool e outras drogas, destaca-se que até 2003 não havia nenhum instrumento jurídico que regulasse a especificidade do atendimento em saúde a ser dado a essa população. Em 2003, foi criado o Grupo de Álcool e outras Drogas (GAOD), com o objetivo de discutir essas especificidades. O GAOD foi responsável pela publicação, pelo Ministério da Saúde, da Política Nacional de Atenção Integral aos Usuários de Álcool e outras Drogas (BRASIL, 2004a). Os princípios que norteiam essa Política coadunam com a Reforma Psiquiátrica e estabelecem a atenção integral, a base comunitária de cuidado e a territorialização das ações. Essa Política tem ainda como princípio a intersetorialidade e a lógica da Redução de Danos (em que o principal objetivo é a melhora da qualidade de vida dos usuários de drogas, superando o modelo biomédico tradicional da atenção, em que o objetivo primeiro é a abstinência total).
A partir da publicação dessa Política, outros dispositivos para a atenção à dependência química surgiram, como: a Portaria GM 1190, de 2009, que institui o Plano Emergencial de Ampliação do Acesso ao Tratamento e Prevenção em Álcool e outras Drogas (PEAD), o qual se estrutura em um conjunto de estratégias para o cuidado e prevenção do uso de drogas pelas crianças e adolescentes; a Portaria 2841, de
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Segundo a Portaria 336, de 2002, os serviços substitutivos podem ser denominados e organizados do seguinte modo:
CAPS I (serviços de Atenção Psicossocial, com capacidade operacional para municípios de até 70.000 habitantes, funcionando das 8h às 18h, em cinco dias úteis);
CAPS II (serviços com capacidade operacional para municípios com mais de 70.000 habitantes, funcionando das 8h às 18h, em cinco dias úteis);
CAPS III (serviços com capacidade operacional para municípios com mais de 200.000 habitantes, funcionando diariamente 24 horas, inclusive aos finais de semana). Inclui-se o CAPSad III (a partir da Portaria 2841, de 2010);
CAPSi (serviço para atendimento de crianças, com transtorno mental de moderado a grave, constituindo-se referência para uma população de, aproximadamente, 200.000 habitantes);
CAPSad (serviço para atendimento de pacientes com transtornos decorrentes do uso e dependências de substâncias psicoativas, para atendimento em municípios com população superior a 70.000 habitantes) (PORTARIA GM 336/2002).
- 38 - 2010, que institui no âmbito do SUS os CAPSad III, prevendo incentivo financeiro para a sua criação; o Decreto 7179, de 2010, que institui o Plano Integrado de Enfrentamento ao crack e outras drogas; a Portaria 3.088, de 2011, que institui a rede de Atenção Psicossocial para pessoas com sofrimento ou transtorno mental e com necessidades decorrentes do uso de crack, álcool e outras drogas, no âmbito do SUS; a Portaria 130, de 2012, que redimensiona os CAPSad, prevendo os consórcios da atenção territorializada.
A Portaria 3.088, de 2011, estabelece, entre suas diretrizes, a diversificação das estratégias de cuidado; o desenvolvimento de atividades no território, que favoreçam a inclusão social com vistas à promoção de autonomia e ao exercício da cidadania pelos sujeitos que têm necessidades de saúde decorrentes do uso de crack, álcool e outras drogas; além de eleger como princípio as estratégias de Redução de Danos (BRASIL, 2011).
Apesar dos avanços jurídicos destacados, que preconizam uma lógica inversa da atenção ao dependente químico no país, as práticas ainda têm sido construídas em modelos contraditórios. Em função do já argumentado anteriormente, a respeito da complementaridade dos serviços de saúde, prevista na CF, os estados brasileiros produzem uma Rede de Atenção à saúde mental ainda bastante diversificada. A rede conta com o setor privado para internações psiquiátricas e, muitas vezes, reproduz o modelo tradicional de atenção à saúde, em detrimento da Atenção Psicossocial preconizada pela Reforma Psiquiátrica brasileira. A depender do projeto político de cada gestor, os entes federados podem priorizar o modelo privatizante da saúde e não levar em conta o preconizado em lei e estabelecido nas recomendações da IV Conferência Nacional de Saúde Mental – intersetorial, que reafirma o caráter efetivamente público de tal política (CONSELHO NACIONAL DE SAÚDE, 2010).
Além do mais, na atualidade, há um debate sobre os problemas das drogas em nossa sociedade, que tem assolado a vida da população, principalmente daqueles que têm outras vulnerabilidades associadas (falta de emprego, convivência com a violência, entre outras) e que tem produzido ações contraditórias nas políticas de saúde mental, inclusive no âmbito federal. Algumas dessas ações alarmam os grupos reformistas por indicarem retrocesso na Reforma Psiquiátrica brasileira. A exemplo, destaca-se a Portaria 131 (BRASIL, 2012c), que tem recebido críticas de uma parcela da sociedade por incluir as Comunidades Terapêuticas na rede de saúde mental, autorizando o financiamento público desses serviços, sem prever as fiscalizações. Esse instrumento
- 39 - jurídico tem sido amplamente criticado entre alguns segmentos sociais, principalmente entre aqueles que defendem a política da Reforma Psiquiátrica brasileira. Ele permite a transferência de recursos públicos para o segundo e o terceiro setor, autorizando as internações de longa permanência em instituições que não se configuram serviços de saúde, e diminui as possibilidades de controle sobre o tratamento que é ofertado nesses serviços.
A Portaria 131 é um instrumento legal que, segundo alguns defensores da Reforma Psiquiátrica, se sustenta em um discurso “equivocado” da “epidemia do crack”, reforça as práticas autoritárias de internações e fortalece o setor privado. Para esses defensores, o equívoco desse discurso se deve, principalmente, às evidências reafirmadas em pesquisas de que não é o crack o principal problema relacionado às drogas na população brasileira, mas o uso de álcool, que é uma droga lícita e bastante utilizada na cultura do Brasil.
O Conselho Federal de Psicologia (CFP) é um dos organismos considerados defensores da Reforma Psiquiátrica e tem atuado colaborando com discussões e publicações nessa esfera. Segundo o CFP (2010b), em números, o percentual da população que sofre com o crack é considerado insignificante, se comparado ao percentual da população que enfrenta problemas decorrentes do uso abusivo de álcool.
O Centro Brasileiro de Informações sobre Drogas Psicotrópicas (CEBRID) tem apresentado dados de pesquisa que subsidiam essas defesas, já que desde 1986 vem realizando periodicamente levantamento nacional sobre o consumo de drogas psicotrópicas por estudantes em algumas capitais brasileiras. Em última publicação desse levantamento, realizado nas 27 capitais do Brasil, o CEBRID (2010) ressalta que o acompanhamento sistemático feito pelo órgão indica que a bebida alcoólica e o tabaco têm sido as substâncias mais consumidas pelos adolescentes, conforme consta no relatório do levantamento realizado em 2010: “As drogas mais citadas pelos estudantes foram bebidas alcoólicas e tabaco, respectivamente, 42,4% e 9,6% para uso no ano. Em relação às demais, para uso no ano, foram: inalantes (5,2%), maconha (3,7%), ansiolíticos (2,6%), cocaína (1,8%) e anfetamínicos (1,7%)”. O relatório destaca ainda que o percentual de estudantes que fez uso de crack em algum período de sua vida é de 0,7% (CEBRID, 2010, p. 25).
Tais dados acabam por subsidiar os discursos dos grupos defensores da Reforma Psiquiátrica que reafirmam que o envolvimento da população brasileira com o crack não pode ser considerado uma epidemia, já que em termos quantitativos o uso de
- 40 - álcool é bem maior, bem como os problemas decorrentes de seu uso, que acarretam