Abrangência do conceito de universalização dos serviços de telecom

A questão sobre a mensuração do alcance das metas de universalização em telecom diz respeito a qual nível de penetração essa política busca atingir e, portanto, está relacionada a sua abrangência. A maneira mais atual de mensurar o alcance dessa política é através dos níveis de penetração, ou seja, a razão entre o número de assinantes de dado serviço e o número de habitantes de um país. Porém, conforme afirma Albery (1995), a forma mais tradicional de mensuração da universalização era a baseada no percentual do número de residências com telefones. No entanto, conforme mostrado na tabela 1 do capítulo 2, a penetração de telefones vem se mantendo estável nos últimos anos, cedendo espaço ao aumento da penetração de outros tipos de serviços de telecom. De uma forma ou de outra, observa-se que a questão da mensuração da universalização em telecom está intimamente ligada ao escopo dos serviços universais, ou seja, sobre qual tipo de serviço de telecom é alvo da política de universalização. Essa questão será tratada na subseção 3.2.4 deste capítulo.

Além de balizar a política de universalização, traçando suas principais metas em termos de alcance, a vantagem de se mensurar a universalização dos serviços reside na

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possibilidade de se identificar as regiões foco da política, ou seja, estados, cidades ou regiões que apresentem menores indicadores de penetração em comparação a outros.

Além disso, Albery (1995) julga importante que se considere a existência de uma taxa natural de não penetração31, isto é, aquela que está relacionada à ausência de demanda de determinados nichos sociais pelo serviço definido como universal. Assim sendo, seria ingênuo que uma política de universalização tivesse como objetivo o alcance de 100% de penetração em dado país ou região, uma vez que questões não apenas vinculadas à renda e à infraestrutura (ou seja, questões que podem efetivamente serem tratadas por meio de políticas públicas e regulatórias) existem quando se trata de acesso a serviços de telecom. Albery (1995) menciona, para o caso americano, que domicílios cujos residentes sejam praticantes de determinadas religiões que proíbem o uso de telefones figuram num nicho social que não faria parte de uma política de universalização. Mas também podemos mencionar outros aspectos, como o analfabetismo e a falta de letramento digital (comum em países de mais baixa renda), aspectos educacionais, ou simplesmente a falta de interesse, como outros componentes de uma taxa natural de não penetração.

Atualmente, os maiores percentuais de penetração da banda larga estabelecem-se na faixa entre 30% e 40% e a média dos países da OCDE gira em torno de 24%, conforme dados da International Telecommunication Union apresentados no gráfico 3. Do ponto de vista de países em desenvolvimento, ou mesmo de outros países com níveis de penetração da banda larga ainda distantes desses parâmetros, esses percentuais se configurariam, portanto, em valores de referência que seriam estabelecidos como metas em políticas de universalização.

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De acordo com Albery (1995), a definição de taxa natural de não penetração deriva do conceito macroeconômico de taxa natural de desemprego, que afirma que, dentre outras razões, devido a processos como mudança residencial ou abertura e fechamento de empresas, é inevitável, ou ―natural‖, que sempre haja um percentual de desemprego. Para a mensuração da penetração de serviços de telecom, renda, crenças religiosas ou medo de invasão de privacidade são exemplos de fatores que impedem o alcance de uma taxa de 100% de penetração.

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Gráfico 3 – Países selecionados: taxa de penetração da banda larga (2010)

Fonte: Base de dados da ITU. http://www.itu.int/ITU-D/ICTEYE/Indicators/Indicators.aspx.

Assim, de acordo com Albery (1995), considerando a existência de uma taxa natural de não penetração em serviços de telecom, políticas de universalização devem focar seus esforços nas residências que não têm acesso e nos fatores possíveis de serem motivados através de esforços regulatórios, como preço dos serviços, escopo, qualidade e cobertura de infraestrutura.

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Claramente, os esforços das metas de universalização devem, então, focar no percentual da população de um país que apresente uma demanda não atendida (unmet demand), ou seja, aqueles consumidores potenciais que expressam uma demanda por acesso a serviços de telecom, mas que, por motivos muitas vezes ligados ao custo do serviço e à indisponibilidade de infraestrutura na região de sua residência, não conseguem ter acesso aos mesmos. Esse é o retrato genuíno de uma situação de falha de mercado em que o mercado (ou seja, a oferta do serviço), por si só, não consegue (ou não tem interesse em) encontrar sua própria demanda.

Mas como mensurar essa demanda não atendida e, com base nela, estabelecer as metas regulatórias para seu alcance? O esquema a seguir (quadro 3) mostra como identificar o percentual de demanda não atendida por dado serviço de telecom em um país. Observa-se que, da base de residências de um país, um percentual já possui acesso a dado serviço de telecom, enquanto o percentual restante não. Desse percentual que não tem acesso ao serviço, encontramos aquelas residências que não possuem interesse em ter acesso a tal serviço, ou seja, aquelas cuja falta de acesso é representada por pura falta de demanda por ele (esse é o percentual da taxa natural de não penetração definido por Albery, 1995), e as residências que têm interesse no acesso, porém não têm suas demandas atendidas, e que, portanto, serão foco do alcance das metas da regulação para universalização.

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Quadro 3 – Esquema analítico de verificação da demanda residencial não atendida por serviços de telecom

Fonte: Elaboração própria inspirada em Xavier (1997).

O passo seguinte da identificação do percentual da demanda não atendida por serviços de telecom é o de diagnosticar as causas para esse não atendimento (indisponibilidade de infraestrutura, baixa renda, falta de letramento digital, falta de equipamento de acesso etc) e, com base nesse diagnóstico, elaborar a agenda de universalização mais apropriada para corrigi-lo.

Além da questão da mensuração do conceito de universalização e da necessidade de se compreender que essa meta regulatória não significa nem de longe uma taxa de penetração de 100% das residências de um país, é importante também que se considere que a possibilidade de abrangência da universalização da banda larga está intrinsecamente relacionada ao estágio de desenvolvimento da infraestrutura de redes de telecom já existente em cada país.

Baseando-se na análise de experiências internacionais, Blackman (1995) mostra que em países que se encontram ainda em etapas iniciais do estabelecimento das redes de telefonia fixa, ou mesmo naqueles onde não houve investimentos em redes de nova geração, a ênfase do processo de universalização tende a ser dada na solução de problemas técnicos para o provimento da conexão de telefonia fixa a longa distância entre os grandes centros. Em países que já alcançaram certo desenvolvimento e expansão da infraestrutura de telefonia fixa, a ênfase da universalização tende a se voltar à garantia de que o serviço estará disponível uniformemente em

Total de residências

Residências que possuem dado serviço

de telcom Residências que não

possuem dado serviço de telcom

Residências cuja não- adoção é atribuída à demanda não atendida

(unmet demand)

Residências cuja não- adoção é atribuída à falta de demanda (lack

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todas as áreas geográficas. O estágio seguinte tende, então, a focar na massificação do acesso, e as metas de universalização que se estabelecem se voltam à garantia de baixas tarifas de instalação e assinatura. Finalmente, no estágio em que a rede alcança a saturação de mercados rentáveis, a universalização tende a se focar em metas sociais e em áreas não-econômicas, garantindo que ao menos o serviço de telefonia esteja acessível a todos.

Observa-se, dessa forma, que a abrangência da universalização de serviços de telecom pode ser considerada como um conceito dinâmico e dependente da maturidade técnica, mercadológica, social e política do próprio setor de telecom de cada país, assim como inerente às condições particulares do estágio de desenvolvimento socioeconômico dos mesmos, sendo todos esses contextos delimitados historicamente.

Na maior parte das experiências internacionais, os processos de privatização e de abertura dos mercados para a exploração das antigas redes públicas, bem como a emergência das redes de nova geração, transformaram tanto tecnicamente quanto estruturalmente os respectivos setores de telecom. Dessa forma, as questões que passaram a fazer parte da agenda de difusão dos serviços não diziam mais respeito apenas a questões relacionadas à abrangência e ao acesso às redes de telefonia fixa (questão esta já superada em muitas das experiências internacionais), mas sim, qual deveria ser o novo escopo de serviços a ser foco de políticas de difusão, quais seriam os provedores desses serviços, como a expansão seria financiada, bem como qual o tipo de política pública seria mais apropriada para viabilizar o processo de difusão desses serviços (sejam elas políticas regulatórias – universalização ou competição, por exemplo – ou programas de incentivo público a esses novos tipos de acesso). Esses foram, então, os novos problemas percebidos pelos

policy makers como inerentes à mudança do paradigma político relacionado à universalização

dos serviços de telecom.

No que diz respeito especificamente às mudanças ocorridas nas agendas da regulação para universalização, alguns itens principais acabaram sendo impactados por esses processos de mudança no setor de telecom ocorridos nos últimos anos, como a definição dos provedores, os mecanismos de financiamento e o escopo dos serviços a serem universalizados.

A análise de experiências internacionais na alteração da agenda de regulação para universalização relacionada à definição dos provedores é feita na próxima subseção do presente capítulo.

107 3.2.2. Definição dos provedores dos serviços universais

Tradicionalmente, os provedores dos serviços universais são as empresas responsáveis por: a) atender toda a demanda por telefonia básica, incluindo as áreas rurais e remotas, b) estabelecer orelhões públicos em número específico e em determinadas localidades geográficas, c) não estabelecer preços (ou termos e condições) de acesso ao serviço que sejam proibitivos a certos grupos, como por exemplo, consumidores de áreas rurais, d) oferecer condições especiais de acesso a consumidores de baixa renda, e) oferecer condições especiais de acesso a pessoas com necessidades especiais, f) oferecer serviço público de emergência gratuito (Xavier, 1997).

No período anterior aos processos de privatização e liberalização dos mercados de telecom, os responsáveis pela provisão dos serviços universais eram, naturalmente, as operadoras estatais, que, em geral, detinham o monopólio das redes de telecom. No entanto, com a inserção da concorrência nesses mercados, via processo de liberalização, a definição dos provedores desses serviços passou por mudanças na maior parte dos países.

As experiências internacionais apresentadas na tabela 2 mostram que, atualmente, a definição dos provedores dos serviços universais pode variar de um processo competitivo, como leilões, no caso austríaco, ou licitatório, como nos casos grego e suíço, a um processo de análise de posição de mercado, sendo aqueles que têm posição dominante os responsáveis por darem a contrapartida em forma da provisão dos serviços universais (casos da Dinamarca, Alemanha e Holanda), ou, ainda, a um processo no qual se definem (devido também a vantagens inerentes relacionadas à detenção da infraestrutura de redes) as próprias incumbentes (antigas estatais privatizadas) como aquelas responsáveis pela provisão dos serviços universais (casos do México, do Reino Unido e da China). Há também o caso irlandês, no qual o provedor dos serviços universais é definido com base num processo amplo de consulta pública.

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Tabela 2 - Experiências internacionais na definição dos provedores dos serviços universais