Impactos da banda larga no setor de telecom

Conforme afirmam Schumpeter (1939, 1982), Perez (1983), Freeman (1984) e Freeman e Perez (1988), revoluções tecnológicas que dão origem a novas ondas longas de efeitos secundários no sistema econômico podem levar à transformação da organização de indústrias inteiras, bem como dar origem a novos setores a elas relacionados. No caso do setor de telecom, os impactos da mudança técnica iniciada pela digitalização das redes de infraestrutura levou a um processo de horizontalização das condições de oferta de serviços (também conhecido como processo de convergência tecnológica e de serviços, no qual uma única rede de telecom passou a ser capaz de ofertar diferentes serviços, como voz, dados e mídia). Esse processo fez, como consequência, com que o setor de telecom passasse de uma estrutura de monopólio natural (dominado, tradicionalmente, por empresas públicas incumbentes que exploravam a oferta de serviços de telefonia fixa), para um oligopólio diferenciado, no qual várias empresas privadas passaram a explorar os mais diversos tipos de serviços associados às redes de nova geração.

Conforme mostra Possas (2008), o processo de alteração da estrutura de oferta de serviços de telecom ocorreu com a transformação de um ambiente estruturado verticalmente, onde as operadoras ofereciam serviços específicos aos seus segmentos de competência, com base em redes também específicas para cada tipo de serviço (ou telefonia, ou TV, ou dados), para um ambiente estruturado horizontalmente, onde se reduzem as barreiras entre os segmentos dos diversos serviços, que passam a ser ofertados numa única plataforma, principalmente nas plataformas de internet em banda larga. Esse processo alterou a tradicional relação entre redes e

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Apenas para efeitos ilustrativos, o perfil público de Barack Obama, presidente reeleito dos EUA, no Twitter (@BarackObama) ocupa o 5º lugar em número de seguidores no mundo (mais de 23 milhões de seguidores). Cf: http://twittercounter.com/pages/100.

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serviços, promovendo uma interpenetração entre eles. Assim, ao invés de um mercado estruturado verticalmente, onde há definições claras em seus segmentos de atuação (ou radiodifusão ou telecomunicações, por exemplo), passou a ser observada uma quebra de compartimentalização entre essas áreas de atuação e uma consequente horizontalização nas possibilidades de entrega de serviço por parte das operadoras desses dois principais mercados, como mostra o quadro 2.

Quadro 2 – Horizontalização dos serviços de telecom advinda do processo de digitalização das redes

Fonte: Elaboração própria.

Com base no processo de horizontalização do setor de telecom, vários dos novos serviços em telecom passaram a ser classificados simultaneamente como concorrentes e complementares entre si e em relação aos serviços de telefonia básica. De acordo com Pessini e Maciel (1995), esses serviços são complementares na medida em que cada serviço apresenta alguma característica que o distingue em relação aos anteriores, e são concorrentes entre si e com relação aos serviços básicos na medida em que existe um componente de substitutibilidade entre eles. Esse grau de substitutibilidade apresenta-se na forma de concorrência entre os tipos de serviços e/ou entre os tipos de plataformas. É, portanto, um processo que pode ser caracterizado como convergência tecnológica e de serviços.

Com base nisso, empresas que antes eram não concorrentes e ofereciam serviços específicos, como telefonia, TV por assinatura e internet, se tornaram rivais, passando a oferecer pacotes conhecidos como multiple play, seja oferecendo serviços de voz, TV por assinatura e banda larga, seja firmando parcerias com diferentes empresas para fornecer o mesmo pacote de serviços.

RADIODIFUSÃO _{TELECOMUNICAÇÕES}

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De acordo com OCDE (2006), é possível identificar dois principais tipos distintos de processos de convergência em telecom. O primeiro deles é a convergência de diversas redes oferecendo todos ou alguns serviços que tradicionalmente eram oferecidos em redes separadas. O segundo é a convergência comercial ou de serviços, em que um único operador controla diferentes redes que oferecem ao usuário serviços diferentes de voz, dados e vídeo.

Nos países da OCDE, a oferta de serviços desse tipo já se tornou bastante difundida. De acordo com OCDE (2006), em 2005, em 23 países da organização existiam 48 provedores de serviços multiple play, utilizando-se dos principais tipos de infraestrutura de rede, como linhas telefônicas, cabos e fibras óticas. De acordo com o relatório, em 21 países da OCDE, 29 operadores ofereciam pacotes double-play com serviços de voz e dados através da conexão ADSL; em 9 países da OCDE, 10 provedores ofereciam pacotes double-play com serviço de vídeo e dados através de redes a cabo; e em 10 países da OCDE estavam presentes provedores dos serviços quadruple-play (incluindo telefones celulares).

Como se observa, os impactos que a banda larga acarretou na estrutura do próprio setor de telecom e que foram apresentados na presente subseção desta tese, atrelados ao processo de privatização e de abertura dos mercados de telecom, iniciado nos anos 1990 em vários países, abriram possibilidades para a alternância de posições de poder econômico a ele atrelados. Nesse sentido, novas empresas puderam adquirir porções das antigas redes antes controladas pelos incumbentes públicos, além de poderem investir em novas infraestruturas baseadas em redes de nova geração, obtendo acesso a novos mercados e a novos ganhos de participação nos mesmos.

Assim, esse processo de convergência propiciado pela mudança técnica resultou, então, numa transformação da estrutura do setor de telecomunicações, na qual, de acordo com Possas (2008), passaram a coexistir segmentos altamente concentrados em monopólios naturais (especialmente nas instalações essenciais do Sistema Telefônico Fixo Comutado – STFC –, mais conhecido como rede de telefonia fixa tradicional) e segmentos competitivos (como nos casos dos serviços de telefonia fixa de longa distância, telefonia móvel e serviços de valor adicionado, como internet). De maneira análoga, Herscovici (1999) afirma que o setor de telecom passou a contar com dois tipos distintos de redes de serviços: a do tipo mono-serviço e a do tipo multisserviços. A rede universal mono-serviço (ou o típico monopólio natural, representado pelo STFC) possui como principais características o fato de que a sua expansão é essencialmente extensiva, gerando externalidades de demanda, e a oferta de serviços é pouco diversificada,

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podendo ser comparada a bens públicos, na medida em que o acesso a esse tipo de serviço não depende diretamente do gasto efetuado pelo consumidor. Como desvantagens desse tipo de mercado, Herscovici (1999) menciona a falta de interesse por parte das operadoras atuantes nesse mercado em investimentos em qualidade e tecnológicos, com isso, as convergências tecnológicas são bastante limitadas, traduzindo-se, quando ocorrem, apenas em determinadas substituições de produtos.

O segundo tipo de estrutura de mercado presente no setor de telecom é aquele que adveio justamente do processo de mudança técnica recente e que deu origem a mercados oligopolizados no setor. As principais características desse mercado, de acordo com Herscovici (1999), são aquelas presentes nas redes multisserviços, que se caracterizam, diferentemente do caso de serviços semelhantes a bens públicos, pela possibilidade de reintrodução de processos de exclusão por preços e por externalidades qualitativas, ou seja, aquelas que não estão diretamente vinculadas ao volume de demanda. Diferentemente do mercado de monopólio natural, nos mercados oligopolizados, em que se observam os processos de convergências nas telecomunicações, ocorre um processo de acumulação intensiva, que consiste em explorar determinados segmentos específicos e mais rentáveis de demanda, deixando de lado áreas menos densas e aquelas com menores possibilidades de ganhos de escala.

Observa-se, portanto, que as alterações na estrutura do setor de telecom e nas possibilidades de ofertas de serviços iniciadas com a mudança técnica levaram a alterações também nas políticas públicas a ele relacionadas. De fato, a digitalização das redes de telecom alterou de tal maneira a organização industrial desse setor que resultou num processo de invalidação das anteriores formas de regulação e de defesa da concorrência aplicáveis a ela, pois, se antes o setor de telecom se constituía numa indústria de rede com estrutura monopólica, os processos de convergência tecnológica e de serviços desencadeados pela digitalização das redes o tornaram um oligopólio amplamente competitivo, levando, portanto, a um processo de anomalias no paradigma de políticas públicas estabelecidas anteriormente. Nesse sentido, ao levar a impactos tão profundos que alteraram até a própria estrutura do seu setor de origem, a revolução da banda larga deu origem a novas percepções sobre quais itens deveriam fazer parte de uma agenda de políticas públicas do setor de telecom, iniciando um processo de mudança das políticas públicas em telecom, no sentido de estabelecer novas políticas condizentes a essa nova estrutura, auxiliando, por sua vez, o processo de acomodação do novo paradigma tecnológico.

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Assim, ao mesmo tempo em que o processo de digitalização das redes de telecom ocasionou impactos positivos no setor relacionados à oferta de uma gama ampla de novos serviços via acesso às redes de banda larga, deu origem a impactos negativos relacionados à possibilidade de exclusão de regiões e perfis de consumidores ao acesso a esses novos serviços. Essas questões serão mais detalhadamente tratadas no próximo capítulo da presente tese, que analisará a forma como esses impactos negativos se traduziram em novos problemas que se tornaram pautas das agendas de regulação em telecom em diversos países do mundo, especialmente aquelas relacionadas ao escopo e as formas de regulação para difusão do acesso a serviços de telecom.

Após a análise dos impactos da emergência da banda larga na estrutura e dinâmica do setor de telecom, a próxima subseção analisa os impactos macroeconômicos mais gerais que a expansão das redes de banda larga acarretaram na geração de emprego, renda, ampliação do comércio e em outros setores da atividades econômica.