O Estatuto das Cidades estabelece que o plano diretor, aprovado por lei municipal, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e expansão urbana (art. 40). Nesse sentido é fundamental avaliar em que medida o Plano Diretor aprovado pelos municípios incorporam diretrizes, instrumentos e programas visando o acesso aos serviços e equipamentos urbanos e a sustentabilidade ambiental, com ênfase no acesso à habitação, ao saneamento ambiental, ao transporte e mobilidade e ao meio ambiente urbano sustentável.
Questões centrais:
I – O Plano Diretor e a Integração das Políticas Urbanas
Buscar-se-á avaliar a existência de uma abordagem integrada das políticas urbanas através dos seguintes aspectos:
1. Definições, diretrizes e políticas que expressem essa abordagem integrada
As diretrizes do plano se estruturam a partir de 4 abordagens principais: i) Desenvolvimento Econômico e Social; ii) Desenvolvimento Humano; iii) Meio Ambiente; iv) Desenvolvimento urbano. Para cada um dos 4 itens são apresentados objetivos e diretrizes setoriais que em alguma medida expressam a necessidade de integração das políticas. Em certa medida as 4 abordagens tem como perspectiva a integração das políticas, embora cada um dos 4 eixos principais sejam desenvolvidos setorialmente. As dimensões que perpassam todas as partes do plano com maior ênfase são: social, econômica e ambiental, com evidente destaque para a dimensão ambiental. 2. A criação de programas e a instituição de instrumentos visando a integração da
políticas urbanas.
Foram detectados uma série de indicativos de programas nomeados no plano que visam orientar a integração das políticas setoriais, mas ainda de maneira bastante genérica. Algumas ações são mais detalhadas, outras tratadas de maneira mais genérica. O leque aberto em cada setor é bastante abrangente, o que dificulta a análise mais objetiva sobre as reais prioridades que poderão ser estabelecidas a partir do plano. Não foi detectado um programa específico com orientações (instrumentos e mecanismos) para sua implementação.
3. Identificar eventuais contradições e dicotomias entre as definições e instrumentos relativos às políticas setoriais previstas no Plano.
As principais contradições detectadas, ainda de maneira preliminar, referem-se as relações entre desenvolvimento econômico e social x proteção do patrimônio ambiental x direito à moradia e regularização fundiária x ordenamento e controle do território municipal. Observa-se que a amplitude e a abrangência das diretrizes consolidam no plano, ao longo dos diversos capítulos destinados as políticas públicas, lógicas distintas, sem explicitação de conflitos latentes. As soluções introduzidas como salvaguardas, e que necessariamente, não eliminam tais conflitos, são associadas a noções de consenso, tais como inclusão de todos os segmentos, gerações presentes e futuras, desenvolvimento compatível com a preservação ambiental, empreendedorismo individual e coletivo, dentre outras. A leitura do plano também suscitou algumas dúvidas em relação aos significados das ações que são propostas, de um lado, para controlar e impedir o uso inadequado de áreas (ambientalmente) protegidas e de outro para regularização, não só de ocupações classificadas como de interesse social, mas também dos usos considerados de interesse econômico.
II – O Plano Diretor e a Política de Habitação. Buscar-se-á identificar:
1. A existência de diagnóstico identificando a situação habitacional do município, com ênfase nas desigualdades sociais nas condições de moradia e no déficit habitacional. Identificar se essa avaliação incluiu levantamentos específicos ou se o plano prevê a elaboração de cadastros de moradias precárias.
Diagnóstico não disponibilizado.
2. As diretrizes estabelecidas para a política de habitação.
São extremamente abrangentes e completas. Tratam tanto da ampliação da oferta de novas moradias para famílias de classe de renda mais baixa que não são atendidas pelo mercado ordinário, como trata da regularização e provisão de infra-estrutura urbana em áreas com baixo padrão de urbanização.
3. A definição de objetivos (e o grau de concretude dos mesmos) e o eventual estabelecimento de metas concretas.
Os objetivos são abrangentes, podem até indicar a definição futura de metas concretas, mas o texto da lei não chega a nomear estas metas explicitamente.
4. A definição de uma estratégia de aumento da oferta de moradias na cidade pela intervenção regulatória, urbanística e fiscal na dinâmica de uso e ocupação do solo urbano.
É genérica, ressaltando mais uma vez que o plano não estabelece parâmetros e indicadores necessários à aplicação de instrumentos de captura de mais valias fundiárias. Talvez esta seja maior fragilidade do plano uma vez que ele não estabelece nenhum índice de aproveitamento do terreno, nem básico, nem máximo, já que o máximo pode ser 1,5 acima de uma básico não estabelecido.
5. A definição de instrumentos específicos visando à produção de moradia popular. Verificar se o plano define instrumentos específicos voltados para cooperativas populares.
O plano, além das ZEIS e do plano de urbanização, prevê entre as diretrizes o apoio a formação de cooperativas, assim como prevê assistência técnica e jurídica para a regularização fundiária e urbanística.
6. A criação de programas específicos (urbanização de favelas, regularização de loteamentos, etc.)
É previsto a criação de um Programa de loteamento popular, mas este é apenas nomeado. Não estabelece conteúdo básico do programa.
7. A utilização dos instrumentos previstos no Estatuto da Cidade – em especial, (i) a instituição de ZEIS – Zonas Especiais de Interesse Social, inclusive em áreas vazias; (ii) a demarcação de áreas dotadas de infra-estrutura, inclusive em centrais, para fins de habitação popular; (iii) o estabelecimento de parâmetros de uso e ocupação do solo condizentes com os princípios da função social da propriedade; (iv) a outorga onerosa do direito de construir; (v) o parcelamento compulsório e o IPTU progressivo – e sua relação com a política de habitação definida no plano diretor, observando a aplicação desses instrumentos em áreas definidas, seus objetivos e o estabelecimento de prazos.
O desenho da política adotada é baseado na delimitação de ZEIS, elaboração de planos de urbanização para detalhar as ações necessárias em cada uma das ZEIS. Entretanto, o plano não cria e não delimita nenhuma ZEIS. As ações de criação das ZEIS e suas delimitações por leis municipais decorrentes do plano são tratadas como ações de implementação da política, assim como a elaboração do plano de urbanização por meio de decreto. Com relação aos demais instrumentos não há um desenho mais explicito. É previsto, contemplado, mas não são estabelecidos parâmetros mais precisos.
É previsto revisar a Lei municipal institui as Áreas de Especial Interesse Social, definindo procedimentos e técnicas para regularização das Zonas Especiais de Interesse Social, bem como para delimitação de novas ZEIS, considerando os critérios estipulados no Título III do Plano Diretor, e ainda, garantir, no interesse local, a prestação de serviço de assistência jurídica e técnica, gratuita, à população de baixa renda, com a finalidade de promover a regularização jurídica das Zonas Especiais de Interesse Social e garantir a aplicabilidade dos instrumentos previstos no Plano Diretor, inclusive considerando a possibilidade de firmar convênio ou outro instrumento legal com instituições de ensino superior, dentro do prazo de 1 (um) – a partir da data de vigência da lei do plano.
O uso de outros instrumentos voltados para a política habitacional tais como consórcios imobiliários, operações interligadas com destinação de recursos para o Fundo de Habitação, etc. Há previsão de um fundo alimentado com recursos vindos de outorgas onerosas, mas este não é exclusivo para habitação.
8. O estabelecimento de plano municipal de habitação, a definição de objetivos, diretrizes e o estabelecimento de prazos.
Não faz menção ao plano municipal de habitação.
9. A existência de princípios e objetivos que visem a ação articulada com os níveis de governo estadual e federal.
Há de maneira genérica.
10. A instituição de fundo específico de habitação de interesse social, ou de fundo de desenvolvimento urbano (desde que também seja destinado à habitação), e suas fontes de recursos, observando: (i) o detalhamento da destinação dos recursos do Fundo; (ii) quem gere o Fundo criado; (iii) quais são as receitas do Fundo; (iv) a necessidade de legislação específica; (v) prazos estabelecidos.
Não faz menção à fundo específico para habitação.
11. A existência de definições relativas ao orçamento municipal (PPA, LDO e LOA), como tornar obrigatório a existência de um Programa de Habitação a ser contemplado nos instrumentos orçamentários PPA, LDO e LOA ou a determinação de prioridades de investimentos, a definição de obras e investimentos concretos na área habitacional, por exemplo.
Genericamente.
12. A definição de critérios de gênero, etnia/raça ou de outras políticas afirmativas. Não.
É alto.
14. A definição dos instrumentos e mecanismos de controle social na política de habitação. De acordo com o plano diretor, o Plano de Urbanização das ZEIS deverá, em todas suas etapas, ser desenvolvido com a participação direta dos moradores e de suas diferentes formas de organização, quando houver. Deverão ser constituídos em todas as ZEIS, Conselhos Gestores compostos por representantes dos moradores e do Poder Público Municipal, que deverão participar de todas as etapas de elaboração do Plano de Urbanização e de sua implementação. Para o desenvolvimento e implementação dos Planos de Urbanização das ZEIS, o Poder Público Municipal poderá disponibilizar assessoria técnica e jurídica gratuita à população moradora. Os proprietários de lotes ou glebas e as entidades representativas dos moradores de ZEIS poderão apresentar ao Poder Público Municipal, propostas para o Plano de Urbanização de que trata este artigo.
III – O Plano Diretor e a Política de Saneamento Ambiental. Buscar-se-á identificar:
1. A existência de diagnóstico identificando a situação do município na área do saneamento ambiental, com ênfase nas desigualdades sociais no acesso ao abastecimento de água, à rede de esgotos e à coleta de resíduos sólidos, bem como a situação social relativa à gestão de recursos hídricos, em especial à drenagem urbana e seus impactos sobre as áreas sujeitas às enchentes.
Diagnóstico não disponibilizado.
2. As diretrizes estabelecidas para a política de saneamento ambiental, identificando se o PD apresenta uma visão integrada de saneamento ambiental. Aqui também é fundamental verificar se na política de uso do solo há definições relativas à disponibilidade de infra-estrutura de saneamento
O Saneamento ambiental é tratado em um capítulo específico. Além de objetivos gerais que visam integrar os setores de saneamento ambiental, o plano define diretrizes específicas que abordam em seções separadas o esgotamento sanitário, a drenagem, o abastecimento de água, os resíduos sólidos e a educação ambiental. As diretrizes setoriais são técnicas, indicando a preocupação com a eficiência dos sistemas. Entre os objetivos gerais e específicos destaca-se a intenção revelada no plano de promover a integração das políticas locais de saneamento, de uso, ocupação e conservação do solo e de meio ambiente com a política federal e estadual de recursos hídricos. Além disso, é enfatizado entre outras diretrizes, conscientizar a população quanto à importância da manutenção e escoamento das águas pluviais, evitando o lançamento de resíduos, nas redes e canais de drenagem.
3. A definição de objetivos (e o grau de concretude dos mesmos) e o eventual estabelecimento de metas concretas. Verificar se o PD apresenta alguma definição sobre a titularidade municipal do serviço ou sobre o papel do município na gestão dos serviços, se traz alguma indicação de privatização dos mesmos, ou ainda se traz alguma informação relativa ao contrato com a prestadora de serviços.
Embora não estabeleça metas concretas prevê, entre seus objetivos, as seguintes orientações: - estabelecer metas progressivas de racionalização e uso da água com a implantação de sistema de micro-medição nas ligações de água em toda as ligações;
órgãos afins, centros de pesquisa e concessionárias;
- estabelecer metas progressivas de regularidade e qualidade do serviço nas áreas sujeitas a déficit de abastecimento de água;
4. A definição de instrumentos específicos visando a universalização do acesso aos serviços de saneamento ambiental.
O plano estabelece como objetivo implementar uma estrutura tarifária que garanta a sustentabilidade financeira do sistema, contemplando tarifa social, com vista à integração e participação de usuários identificados como carentes, partindo da premissa de que a água é dotada de valor econômico.
5. A utilização dos instrumentos previstos no Estatuto da Cidade – em especial, (i) a instituição de ZEIS – Zonas Especiais de Interesse Social, inclusive em áreas vazias; (ii) a demarcação de áreas dotadas de infra-estrutura, inclusive em centrais, para fins de habitação popular; (iii) o estabelecimento de parâmetros de uso e ocupação do solo condizentes com os princípios da função social da propriedade; (iv) a outorga onerosa do direito de construir; (v) o parcelamento compulsório e o IPTU progressivo – e sua relação com a política de saneamento ambiental definida no plano diretor, observando a aplicação desses instrumentos em áreas definidas, seus objetivos e o estabelecimento de prazos. Não são estabelecidos parâmetros concretos, mas prevê a necessidade metas progressivas de regularidade e qualidade do serviço nas áreas sujeitas a déficit de abastecimento de água, como mencionado antes. As relações entre saneamento ambiental e uso do solo são mencionadas ao longo de todo o plano em diferentes contextos.
6. A utilização de outros instrumentos para viabilizar a política de saneamento ambiental, tais como direito de preempção sobre áreas destinadas a implementação de estação de tratamento de efluentes; transferência de direito de construir sobre perímetros a serem atingidos por obras de implementação de infraestrutura de saneamento, etc.
Não é previsto diretamente.
7. O estabelecimento de plano municipal de saneamento ambiental, a definição de objetivos, diretrizes e o estabelecimento de prazos.
Estabelece a obrigação de criar Lei municipal que elabore e implante o Plano Municipal de Saneamento Ambiental de Macaé, contemplando o abastecimento de água, coleta e tratamento de esgoto doméstico, drenagem de águas pluviais e tratamento de resíduos sólidos, facilitando a universalização do seu conhecimento, aplicação e fiscalização, dentro do prazo de 2 (dois) . 8. A existência de princípios e objetivos que visem a ação articulada com os níveis de governo estaduais e federal.
O objetivo expresso textualmente é implementar as diretrizes contidas na Política Nacional do Meio Ambiente, Política Nacional de Recursos Hídricos, Política Nacional de Saneamento, Programa Nacional de Controle da Qualidade do Ar, Código Florestal Brasileiro, Lei Orgânica do Município, Código Municipal de Meio Ambiente e demais normas correlatas e regulamentares da legislação federal e da legislação estadual.
9. A instituição de fundo específico de saneamento ambiental, ou de fundo de desenvolvimento urbano (desde que também seja destinado ao saneamento ambiental), e suas fontes de recursos, observando: (i) o detalhamento da destinação dos recursos do Fundo; (ii) quem gere o Fundo criado; (iii) quais são as receitas do Fundo; (iv) a necessidade de legislação específica; (v) prazos estabelecidos.
Não previsto.
10. A existência de definições relativas ao orçamento municipal (PPA, LDO e LOA), como a determinação de prioridades de investimentos, ou a definição de obras e investimentos concretos na área de saneamento ambiental, por exemplo.
Não há definições concretas.
11. A definição de critérios de gênero, etnia/raça ou de outras políticas afirmativas. Não.
12. O grau de auto-aplicabilidade das definições estabelecidas na política de saneamento ambiental.
O plano é bastante completo e abrangente nas definições dos objetivos e das diretrizes, mas não ficam claras as condições e as capacidades do municipal frente às questões suscitadas no plano. 13. A definição de uma política de extensão da rede de serviços de saneamento ambiental na expansão urbana.
Há previsão tanto nos objetivos, como nas diretrizes e estratégias de ação.
14. A definição dos instrumentos e mecanismos de controle social na política de saneamento ambiental.
Não explicitamente.
IV – O Plano Diretor e a Política de Mobilidade e Transporte. Buscar-se-á identificar:
1. A existência de diagnóstico identificando a situação do município na área da mobilidade e do transporte, com ênfase nas desigualdades sociais no acesso as áreas centrais (trabalho, escola e lazer).
Diagnóstico não disponibilizado.
2. A s diretrizes estabelecidas para a política de mobilidade e transporte, com ênfase na inclusão social. Identificar-se-á a existência de alguma política ou diretrizes relativa às tarifas.
O entendimento da mobilidade no plano é expresso pela seguinte expressão inserido na seção IV, no artigo 92: “Por mobilidade compreende-se o direito de todos os cidadãos ao acesso aos espaços públicos em geral, aos locais de trabalho, aos equipamentos e serviços sociais, culturais e de lazer através dos meios de transporte coletivo, individual, dos veículos não motorizados e do andar pessoal, de forma segura, eficiente, socialmente inclusiva e ambientalmente sustentável.” É uma das diretrizes do Sistema de Mobilidade estabelecer políticas tarifárias que preservem o equilíbrio econômico e social do sistema de transporte coletivo.
Deve ser avaliado se as diretrizes e os objetivos de intervenção visam: a) conformar o sistema de transportes pela definição de modais com funções diferentes; c) definição do modal prioritário a ser estimulado pelo poder público; c) a existência de princípios
regulatórios; d) a existência de diretrizes para integração de modais; e) a definição de uma hierarquização do sistema viário.
É previsto no plano a criação do Sistema municipal de transporte orientado para priorização do transporte público. O Sistema deverá criado e instituído por lei municipal específica. A composição do sistema previsto inclui os seguintes componentes, conforme expresso no artigo 93: elaboração do plano de transporte, trânsito e mobilidade; criação de um sistema de transporte coletivo; infra-estrutura física da malha viária; gestão de postos e hidrovias; gestão de aeroportos; gestão do transporte coletivo municipal; a criação do conselho municipal de transporte e administração municipal direta ou indireta.
O sistema viário é apresentado no anexo 04 que contém um mapa esquemático do sistema viário estrutural. O sistema viário também é tratado no anexo 12 que contém a listagem das vias de trânsito rápido e arterial que compõem o sistema viário estrutural da Macrozona de Ambiente Urbano.
3. A definição de objetivos (e o grau de concretude dos mesmos) e o eventual estabelecimento de metas concretas.
O plano apresenta objetivos específicos da mobilidade que demonstra a compreensão integrada do tema. Porém além dos objetivos estabelece diretrizes que são também diferenciadas, em alguns assuntos mais pontuais outros mais genéricos. As metas mais concretas estão relacionadas à estruturação e planejamento do sistema de transporte no município pela administração pública e a melhoria da infra-estrutura e equipamentos de transporte. Nas disposições transitórias é estabelecido que o poder público deva revisar a Lei municipal que disciplina o sistema viário municipal, constituindo o suporte físico da circulação da cidade integrado ao uso do solo e ao sistema de transporte, dentro do prazo de 18 (dezoito) meses, contados da aprovação do plano diretor.
4. A definição de instrumentos específicos visando a ampliação da mobilidade da população e promoção de serviços de transporte público de qualidade (identificando a existência de política de promoção de ciclovias e transportes poluentes e/ou não-motorizados).
Há diretrizes que visam priorizar, no espaço viário, o transporte coletivo e de massa em relação ao transporte individual, desestimulando o uso de veículo motorizado particular; promover e estimular o uso de bicicletas e o deslocamento de pedestres; promover a proteção aos cidadãos nos seus deslocamentos através de ações integradas, com ênfase na educação para o trânsito. A definição de instrumentos foi remetida para o Plano de Mobilidade a ser elaborado no prazo de 1 (um).
5. A utilização dos instrumentos previstos no Estatuto da Cidade – em especial, (i) a instituição de ZEIS – Zonas Especiais de Interesse Social, inclusive em áreas vazias; (ii) a demarcação de áreas dotadas de infra-estrutura, inclusive em centrais, para fins de habitação popular; (iii) o estabelecimento de parâmetros de uso e ocupação do solo condizentes com os princípios da função social da propriedade; (iv) a outorga onerosa do direito de construir; (v) o parcelamento compulsório e o IPTU progressivo – e sua relação com a política de mobilidade e transportes definida no plano diretor, observando a aplicação desses instrumentos em áreas definidas, seus objetivos e o estabelecimento de prazos.
O plano estabelece relações gerais e abrangentes entre o sistema de mobilidade e aplicação de recursos obtidos com a aplicação de instrumentos da política urbana.
6. A utilização de outros instrumentos vinculados à política de transporte/mobilidade, tais como: operações urbanas consorciadas para viabilizar intervenções no sistema viário e/ou sistemas de transporte coletivo, transferência de potencial construtivo de perímetros a serem atingidos por obras de implementação de infraestrutura, outorga onerosa de potencial construtivo etc.
Há previsão e dependem de leis municipais específicas.
7. O estabelecimento de plano municipal de mobilidade e/ou de plano viário da cidade, seus objetivos, suas diretrizes e o estabelecimento de prazos.
Há previsão do plano municipal de mobilidade e disposição das seguintes orientações nas disposições transitórias: “elaborar Plano Municipal de Mobilidade Urbana com vistas à mobilidade urbana, atendendo às distintas necessidades da população, instituindo itinerários para o transporte coletivo, e promovendo completo estudo de tráfego, incluindo o planejamento cicloviário para toda a área urbana e da oferta de áreas para estacionamento de usuários e de carga e descarga de bens e mercadorias nas zonas comerciais, para ampliar a oferta destes espaços,