Adaptação para o Caso Brasileiro: Receitas e Despesas de Alto Emprego
No capítulo anterior, foi feita uma demonstração das metodologias de cálculo do déficit de alto emprego desenvolvidas pelo BEA e pela OECD. Neste capítulo nos concentraremos na tentativa de adaptar a metodologia do déficit de alto emprego para a economia brasileira. Para o caso da receita será utilizado o método proposto pela OECD, contudo, ao adotar esta metodologia estaremos desconsiderando as eventuais mudanças na distribuição de renda que por ventura decorram de forma sistemática da variação do produto. Futuros trabalhos, utilizando a metodologia da BEA, poderão explorar esse ponto e avaliar a sua eventual importância no cálculo do déficit de alto emprego. Já para o caso das despesas, será utilizado o método apresentado por ambas, visto que trabalham com a mesma lógica.
No Brasil, os dados sobre o déficit público fornecidos pelo governo são todos obtidos no seu valor efetivo para os três níveis de governo – federal, estadual e municipal – bem como para as empresas estatais administradas nestes três níveis. Entretanto, estes dados são, em sua maioria, estimados através da variação da dívida pública, isto é, pelo método “abaixo da linha” visto no capítulo 1 – as chamadas necessidades de financiamento do setor público (NFSP). Para os fluxos de dispêndios e receitas desagregados, “acima da linha”, o governo brasileiro só disponibiliza informações a respeito do Governo Central – governo federal, Banco Central e Instituto Nacional de Seguridade Social (INSS) – e apenas em nível da administração pública
direta57. Destarte, a análise sobre o déficit de alto emprego para o caso brasileiro se limitará ao Governo Central, pois, como visto no capítulo anterior, é imprescindível a disponibilidade de dados das contas do governo de forma desagregada para se estimar tal déficit.
Este capítulo está dividido em três seções: inicialmente estima-se o produto potencial e, por conseqüência o hiato entre este e o produto efetivo, na seção seguinte estima-se as receitas de alto emprego para o Governo Central e finalmente para as despesas de alto emprego. Com as receitas e despesas de alto emprego estimadas, chega-se, no capítulo seguinte, ao déficit primário de alto emprego do Governo Central. A este déficit será somado o total gasto pelo governo com montante de juros reais pago sobre a dívida pública para se obter o déficit operacional de alto emprego, sendo, em seguida, feita uma comparação entre os resultados obtidos com o déficit operacional efetivo.
3.1 – Hiato entre o Produto Interno Bruto Potencial e o Efetivo para a Economia Brasileira
Para se estimar o hiato do produto é preciso antes estimar o produto interno bruto (PIB) potencial e para tanto será utilizado um conceito diferente dos dois métodos apresentados no Anexo A. Em ambos utiliza-se uma função de produção neoclássica que tem como conseqüência o fato de o produto potencial, ou de pleno emprego, ser definido pela oferta dos fatores trabalho e capital. Aqui, o produto potencial58 será considerado a produção que se obtém “quando a capacidade produtiva esteja sendo utilizada normalmente59”, este produto é chamado de produto potencial normal.
Para se chegar a esta forma de produto potencial, parte-se do conceito de produto efetivo. O produto efetivo é dado pelo estoque de capital existente (K – capacidade produtiva) multiplicado pelo grau de utilização deste estoque (u) e dividido pela “relação técnica capital-produto potencial” (v)60, isto implica em:
57 Será visto no próximo capítulo que existem alguns problemas na tentativa de compatibilizar o déficit
público efetivo apurado pelo médoto “acima da linha” e o apurado pelo método “abaixo da linha”.
58 Está baseado em Serrano (2000) e Serrano (2004). 59 Serrano (2000), pág. 140.
60 Excluindo o produto potencial, os demais símbolos que estão sendo utilizados seguem os apresentados
v Ku PIB=
O grau de utilização da capacidade produtiva depende da demanda efetiva e, por isso, variará conforme esta variar. Para se chegar ao produto potencial normal será necessário que o grau de utilização esteja funcionando ao seu nível normal, onde normal se dará quando u for igual a um61. Então, o produto potencial normal (PIB*) fica como segue:
v K PIB*=
A variação do produto potencial de um período para o outro pode ser representada da seguinte forma:
v K K PIB PIB t t t t 1 1 * * − − − = −
Como, por definição, Kt – Kt – 1 é o investimento realizado no período t e este, por sua vez, também pode ser considerado como a diferença entre o estoque de capital desejado (Kd) – aquele que se desejaria ter para satisfazer uma demanda efetiva esperada – e o existente no período anterior ponderado pela velocidade (α) que os produtores estão dispostos a ajustar tal diferença, tem-se então,
(
)
v K K PIB PIB t d t t 1 1 * * − − − = − αO estoque de capital desejado, por outro lado, dependerá da relação técnica capital-produto potencial (v) e da demanda efetiva que se espera realizar (PIBe). Esta, por sua vez, pode ser considerada como sendo a demanda efetiva do período anterior (PIBt – 1), isto é, da demanda que já ocorreu. Desta forma,
(
)
=(
−1)
= e t d PIB v PIB v KSubstituindo e arrumando os termos:
61 Isto não significa, seguindo Serrano, que este seja o grau máximo de utilização, visto que os produtores
trabalham com uma capacidade ociosa planejada para satisfazer determinados aumentos da demanda agregada dados de forma inesperada. Desta forma, o grau máximo de utilização seria representado por u = 1 + p, onde p representa a capacidade ociosa planejada pelos produtores.
[
]
1 1 1 * * = − − − + − t t t t PIB v K vPIB PIB αCom esta última equação, tem-se que o produto potencial dependerá da demanda efetiva. Isto implica, que a demanda efetiva além de determinar, no curto prazo, o grau de utilização da capacidade produtiva, determina também, no longo prazo, a própria capacidade produtiva e, por conseqüência, o produto potencial normal. O investimento será justamente o mecanismo de ajuste da capacidade produtiva à evolução da demanda efetiva. Todavia, este ajuste não será imediato e dependerá da velocidade com que os produtores estão dispostos a adaptar o estoque de capital existente ao estoque de capital desejado62. Sendo assim, pode-se considerar o produto potencial como uma tendência do próprio produto efetivo, ou seja, da demanda efetiva. Esta idéia está por trás da decisão neste trabalho de optar pela utilização de um cálculo de tendência do PIB, para estimar o PIB potencial.
Neste ponto, é importante ressaltar que os métodos estatísticos que calculam uma tendência para o PIB são compatíveis com teorias distintas que em comum tenham a característica de não apresentarem uma tendência de produto, determinada, por exemplo, na teoria neoclássica pela evolução da oferta de fatores de produção em torno da qual o produto efetivo está oscilando. Segundo a abordagem em que o produto é determinado pela demanda efetiva, como mostrado teoricamente nos parágrafos anteriores, o componente de tendência é especificado pelo nível de produto efetivo, ou seja, essa mesma tendência irá mudando de acordo com o comportamento do gasto autônomo e a reação de aceleração/desaceleração do investimento induzido. Outra hipótese, ocorre nos modelos novoclássicos onde a economia estaria sempre em seu pleno emprego, logo, essa tendência seria a própria trajetória do produto potencial. A utilização de um método que calcule a tendência do PIB potencial evita usar os métodos com função de produção neoclássica (como é o caso tanto do BEA quanto da OECD) e em conseqüência todos os problemas empíricos e teóricos originários desta.
Para calcular esta tendência, primeiro será feita uma estimação através do filtro Hodrick-Prescott (HP)63. Este método é um filtro linear que visa a remover
62 Este mecanismo recebe o nome de “efeito acelerador”.
63 Recebe este nome devido ao método ter originado no trabalho “Post-War U.S. Business Cycles: An Empirical Investigation” desenvolvido em 1980 por R. Hodrick e E. C. Prescott.
pequenas variações de uma série e tem sido utilizado inclusive para a estimativa do produto potencial para aplicação do modelo de metas inflacionárias do Banco Central brasileiro64. Toda variável que receba influência de componentes cíclicos terá o seu valor efetivo dado pela soma entre o seu componente de crescimento e a parte referente à variação cíclica, o HP tenta remover a parte da variação cíclica, isto é, para o caso do PIB, tem-se
PIBt = PIBT + PIBc
onde, PIBT e PIBc são a parte do PIB efetivo referente a sua tendência de crescimento e a parte referente à variação cíclica, respectivamente. A idéia que está por trás do HP filtro será a de resolver o problema de minimizar o quadrado da parte referente à variação cíclica sujeita a uma restrição dada pela tendência65. Esta técnica gera uma tendência de crescimento que terá um valor intermediário entre variáveis efetivas.
Para estimar a tendência do PIB será utilizada neste trabalho uma técnica diferente da desenvolvida no HP filtro. Será considerada uma série do PIB efetivo para o período compreendido entre o primeiro trimestre de 1991 e o terceiro trimestre 2003 e, através de uma equação econométrica na qual o produto interno é a variável dependente e uma tendência crescente ao longo do período a variável independente, será estimado um coeficiente de tendência de crescimento. Rodada esta regressão, leva-se em conta o trimestre em que o produto efetivo estiver mais próximo do produto potencial. A partir deste ponto se estima, com o coeficiente obtido na relação entre a tendência e o PIB, os PIBs de alto emprego para frente e para trás. O coeficiente estimado está dado no quadro 1 a seguir e o trimestre considerado foi o quarto trimestre de 1994, conforme é visto no gráfico 1(todos os dados do PIB estão em valores reais deflacionados pelo deflator implícito)66.
64 Ver Bogdanski, Tombini e Werlang (2000) p. 18.
65 Segundo Barbosa-Filho, “a idéia intuitiva do HP filtro é definir o componente de tendência para
minimizar a soma do quadrado dos desvios da série original de sua tendência sujeito à restrição de que a soma dos quadrados da segunda diferença da série da tendência seja zero”. Barbosa-Filho (2004) p. 35. Para detalhes ver p. 32 a 36.
Quadro 1 – Coeficiente do PIB1/ a Tendência R2 Ajustado PIB Efetivo 291321.1 2196.196 0.939792 (127.815) (27.954)
1/Estatística t entre parênteses
Gráfico 1 – PIB Efetivo (Trimestre Base – 2003/3)
250000 270000 290000 310000 330000 350000 370000 390000 1991 T1 1991 T4 1992 T3 1993 T2 1994 T1 1994 T4 1995 T3 1996 T2 1997 T1 1997 T4 1998 T3 1999 T2 2000 T1 2000 T4 2001 T3 2002 T2 2003 T1 Trimestre
PIB (Em milhões de Reais)
PIB Efetivo
Esta técnica, então, procura estimar a tendência de crescimento do PIB a partir do ponto em que o PIB efetivo pode ser considerado como estando perto do PIB de alto emprego e não uma tendência pela média dos PIBs efetivos ao longo do tempo considerado.
O exercício que nos permite este tipo de metodologia pode, então, ser intuitivamente descrito como o produto potencial que teria ocorrido na economia caso a partir de um momento de reduzida capacidade ociosa (ou a economia funcionando próxima a sua plena capacidade) a economia crescesse a sua taxa de tendência “média”. Este método evita um viés de tendência que subestime, ou reduza, o valor do produto potencial.
No gráfico 2 é realizada uma comparação do hiato entre o PIB tendência (potencial) e efetivo estimados através do método aqui proposto e do método HP filtro. Ademais, é feita uma outra estimativa do PIB hiato utilizando o filtro HP, porém deslocando-o para um ponto de alta utilização da capacidade produtiva (quarto trimestre de 1994)67.
Gráfico 2 – Comparação do PIB Hiato
-15000 -9000 -3000 3000 9000 15000 21000 27000 1991 T1 1991 T4 1992 T3 1993 T2 1994 T1 1994 T4 1995 T3 1996 T2 1997 T1 1997 T4 1998 T3 1999 T2 2000 T1 2000 T4 2001 T3 2002 T2 2003 T1 Trimestre PIBHiato
PIBHiato Tendência PIBHiato HP-Fitro PIBHiato - HP Deslocado
Percebe-se através do gráfico que o comportamento das curvas é bastante parecido, estando inclusive a curva PIB hiato tendência e PIB hiato HP deslocado se igualando em alguns períodos, contudo, nota-se também que na maioria dos pontos o hiato do PIB através da técnica aqui utilizada (PIBHiato tendência) está acima do PIB hiato pelo método HP filtro deslocado. Para finalizar este tópico são apresentados no quadro 2 os valores trimestrais do PIB efetivo, do PIB potencial estimado pelo método aqui proposto (ambos em milhões de reais) e do PIBHiato (em porcentagem do efetivo).
67 Para tanto foi considerada a diferença entre o PIB efetivo obtido no quarto trimestre de 1994 e o PIB
tendência deste trimestre estimado pelo HP filtro, depois somou-se esta diferença a todos os PIBs tendência do HP.
Quadro 2 – PIB Hiato (Em Milhões de Reais)1/2/
Ano/
Trimestre PIB Efetivo PIB Potencial
PIB
Hiato3/
Ano/
Trimestre PIB Efetivo PIB Potencial PIB Hiato3/ 1991 T1 279,214.61 307,580.36 10.16 1997 T3 360,539.15 364,681.56 1.15 1991 T2 293,961.13 309,776.56 5.38 1997 T4 361,518.11 366,877.76 1.48 1991 T3 304,565.62 311,972.76 2.43 1998 T1 354,552.31 369,073.96 4.10 1991 T4 295,222.12 314,168.96 6.42 1998 T2 362,675.59 371,270.16 2.37 1992 T1 291,973.86 316,365.16 8.35 1998 T3 361,323.92 373,466.36 3.36 1992 T2 290,159.05 318,561.36 9.79 1998 T4 355,644.36 375,662.56 5.63 1992 T3 290,046.25 320,757.56 10.59 1999 T1 357,338.15 377,858.76 5.74 1992 T4 294,151.35 322,953.76 9.79 1999 T2 359,025.44 380,054.96 5.86 1993 T1 300,639.42 325,149.96 8.15 1999 T3 361,105.59 382,251.16 5.86 1993 T2 306,820.01 327,346.16 6.69 1999 T4 367,768.37 384,447.36 4.54 1993 T3 308,554.32 329,542.36 6.80 2000 T1 372,410.01 386,643.56 3.82 1993 T4 307,616.16 331,738.56 7.84 2000 T2 375,720.02 388,839.76 3.49 1994 T1 312,422.76 333,934.76 6.89 2000 T3 377,791.76 391,035.96 3.51 1994 T2 314,559.13 336,130.96 6.86 2000 T4 381,902.08 393,232.16 2.97 1994 T3 327,488.23 338,327.16 3.31 2001 T1 385,264.81 395,428.36 2.64 1994 T4 340,523.36 340,523.36 0.00 2001 T2 382,969.54 397,624.56 3.83 1995 T1 342,761.33 342,719.56 -0.01 2001 T3 380,177.99 399,820.76 5.17 1995 T2 339,264.21 344,915.76 1.67 2001 T4 378,912.58 402,016.96 6.10 1995 T3 333,051.42 347,111.96 4.22 2002 T1 384,718.83 404,213.16 5.07 1995 T4 334,855.17 349,308.16 4.32 2002 T2 386,534.06 406,409.36 5.14 1996 T1 337,341.51 351,504.36 4.20 2002 T3 392,040.98 408,605.56 4.23 1996 T2 342,170.22 353,700.56 3.37 2002 T4 393,298.39 410,801.76 4.45 1996 T3 353,900.20 355,896.76 0.56 2003 T1 389,167.05 412,997.96 6.12 1996 T4 352,843.59 358,092.96 1.49 2003 T2 384,622.44 415,194.16 7.95 1997 T1 353,720.53 360,289.16 1.86 2003 T3 386,321.94 417,390.36 8.04 1997 T2 356,356.68 362,485.36 1.72 1/Fonte: Ipea
2/Deflator Implícito - Trimestre Base 2003/3 3/Em porcentagem do PIB efetivo
Calculada a diferença entre o PIB potencial estimado e o PIB efetivo segue- se, agora, estimando as receitas de alto emprego para o caso brasileiro.
3.2 – Receita de Alto Emprego para o Caso Brasileiro
Pretende-se neste trabalho estudar o comportamento dos componentes de receita e despesa do Governo Central da forma mais desagregada possível. Isto poderá servir de base para futuras análises de política econômica que demandam estimativas com algum grau de desagregação. Para alcançar tal objetivo é necessário superar um obstáculo metodológico inicial que decorre da diversidade das fontes de informação de
dados primários e, principalmente, o fato dessas fontes não estarem minimamente consolidadas ou mesmo poderem ser compatibilizadas com facilidade. Esse esforço que será desenvolvido nas próximas seções partiu de dados obtidos nas fontes de divulgação usuais do governo (sites e boletins de disseminação de dados) e pode ser enriquecido com estudos posteriores que tenham acesso a bases mais específicas que, no entanto, não são de livre acesso ao público em geral. De qualquer forma, as próprias dificuldades e carências da presente consolidação podem ajudar no esforço de compatibilização das séries estatísticas de finanças públicas.
As receitas do Governo Central são compostas de receitas do governo federal, receitas do INSS e do Banco Central e as fontes básicas são fornecidas pela Secretaria do Tesouro Nacional (STN), pela Secretaria da Receita Federal (SRF), pelo Ministério da Previdência e Assistência Social (MPAS) e pelo Banco Central (BACEN). Normalmente, os estudos macroeconômicos que analisam o comportamento fiscal brasileiro utilizam-se de valores agregados fornecidos pelo BACEN “abaixo da linha”. Para que as estimativas aqui obtidas de déficit de alto emprego pudessem ser cotejadas com os resultados efetivamente obtidos, redundado assim na avaliação do real impacto fiscal no período em estudo, era necessário que tivéssemos dados fornecidos de forma desagregada – “acima da linha” – inteiramente68 compatíveis com os valores obtidos “abaixo da linha”. Infelizmente, tal estatística não é fornecida pelo Banco Central (a instituição que calcula os dados “abaixo da linha”) no conjunto do período coberto por este estudo69.
A estratégia aqui adotada foi tomar como referência uma compatibilização “acima/abaixo da linha” desenvolvida por Carvalho et al. (2003)70 e o nosso ponto de partida para as estimativas das elasticidades que se seguem são os dados da SRF. Esses dados possuem um maior nível de desagregação. Contudo, os dados do trabalho no qual
68 A expressão inteiramente comportaria alguma margem para ajustes metodológicos já que o
comportamento dos estoques de passivos públicos podem se alterar sem que qualquer mudança esteja ocorrendo nos fluxos de receitas e despesas. Partindo do fato que o governo possui dívida externa, ou interna indexada ao câmbio, quando, por exemplo, há uma desvalorização cambial o estoque de dívida pública em reais se altera ainda que acima da linha não tenha necessariamente ocorrido qualquer alteração na diferença entre gastos e receitas.
69 A STN fez um esforço de compatibilização estatística entre os valores “abaixo e acima da linha”, que,
entretanto, cobre apenas o período de 1997 até os dias atuais.
nos baseamos para a consolidação do déficit71 são fornecidos pela STN e existem diferenças entre os métodos utilizados por estas secretarias. Enquanto a SRF leva em conta as receitas pagas ao governo via rede bancária, mas que não necessariamente foram repassadas à conta do Tesouro Nacional, a STN considera apenas aquelas que já foram repassadas ao Tesouro. Sendo assim, a metodologia básica do nosso estudo é a seguinte: serão utilizados sempre os dados SRF, que são os mais desagregados, quando as discrepâncias dos seus totais para os dados da STN forem muito pequenas. Quando essa diferença for substancial (e toda vez que isso ocorrer, essa opção será explicitada no texto) se optará pelos dados da STN.
Assim o quadro abaixo apresenta a sistemática geral de desagregação das receitas fiscais estudadas. Adiante, será adicionada a essas receitas fiscais a receita com operações de crédito fornecida pela STN para se chegar ao total das receitas do governo federal. Desta forma, para a receita fiscal tem-se o imposto de renda, o imposto sobre produtos industrializados (IPI), as contribuições, o imposto sobre comércio exterior e outros. Criamos essa variável resíduo para agregar valores cuja participação no total da arrecadação são relativamente pequenas.
71 Consolidação com os valores apresentados pelo BACEN. Esta compatibilização está detalhada no
Figura 2 – Organograma das Receitas
Para obter-se a receita do Governo Central é necessário, ainda, calcular os valores das receitas do INSS que são compostas pelas arrecadações de contribuições, dividas em:
a) arrecadação bancária,
b) arrecadação via sistema integrado de pagamento de impostos e contribuições das microempresas (Simples)
c) arrecadação via programa de recuperação fiscal (Refis)
sendo que o Simples e o Refis começaram a ser cobrados a partir de 1997 e 2000, respectivamente. Por essa razão, para obter a elasticidade usaremos apenas a letra ´a´ já que o curto intervalo de tempo das arrecadações ´b` e ´c` não permitem a realização de
boas estimativas econométricas. Os valores utilizados para essas receitas no cálculo da receita de alto emprego serão os efetivos.
Uma vez adotadas tais opções no manejo dos dados primários passamos agora aos cálculos das elasticidades das distintas receitas destacadas acima. De posse dos valores dessas elasticidades utilizar-se-á o mesmo método apresentado pela OECD para cálculo da receita de alto emprego, ou seja, a diferença percentual entre a receita de alto emprego e a receita efetiva é igual a diferença percentual entre o produto potencial e o produto efetivo multiplicado pela elasticidade da receita com respeito ao produto, conforme a equação 22.
R* = R eη(ln PIB* – ln PIB) (22)
3.2.1 – Elasticidade das Receitas
O cálculo das elasticidades será feito no nível de maior agregação em relação às receitas de operação de crédito do Tesouro e do INSS. Já em relação às receitas listadas no organograma acima serão calculadas elasticidades em todos os níveis de agregação aí apresentados. Optou-se por fazer esse tipo de análise pois este trabalho tem como intuito servir de base para futuros estudos aplicados e quanto mais desagregados os resultados, mais apurada é a análise que se pode desenvolver. Entretanto, como será visto adiante, nem sempre as equações desagregadas apresentaram bons resultados econométricos (o que aconteceu muito raramente). Por outro lado, é importante que os dados das equações desagregadas, quando consolidados, sejam consistentes com o das equações das variáveis mais agregadas, ou seja, o cálculo da receita de alto emprego agregado deve ser muito próximo daquele apurado com o total dos valores calculados de forma desagregada (com elasticidades estimadas com maior desagregação).
Para isto, optamos por adotar o seguinte procedimento: quando a diferença entre os valores estimados para valores agregados e a soma dos valores desagregados for muito pequena, utilizar-se-á os valores obtidos das equações desagregadas, já que estas permitem uma análise mais fina. Caso contrário, considera-se o valor mais agregado, isto é, apurado a partir da elasticidade obtida da regressão da variável mais agregada, supondo que as variáveis mais desagregadas demandassem mudanças nas
especificações de suas equações. Isso é necessário para que o valor do déficit total seja o mais comparável possível com os valores agregados apresentados na literatura sobre o tema. Na presente seção, onde são calculadas apenas elasticidades, são apresentadas tanto as estimativas desagregadas como agregadas. Na próxima seção, uma vez calculadas as receitas de alto emprego, é que se definirá qual das elasticidades serão utilizadas para se estimar o déficit.
As elasticidades serão calculadas considerando uma equação econométrica onde a variável dependente será o logaritmo neperiano da receita analisada (Ri) e a variável independente o logaritmo neperiano do PIB efetivo. Além disto, serão consideradas, dentro destas equações, uma constante (α) e, caso necessário, uma variável Dummy. Logo, a equação geral é:
ln Ri = α + β1 Dummy + β2 lnPIB
A série utilizada para cada tipo de tributo corresponde ao período compreendido entre o primeiro trimestre de 1991 e o terceiro trimestre de 2003. Em certos tipos de arrecadação, entretanto, o governo não fornece informações para todo este período. Para estes casos foram considerados séries ou procedimentos diferenciados que serão especificados ao longo do texto. Ocorreu ainda, para alguns tipos de tributos, problemas de correlação serial, que, em sua maioria, foram de primeira ordem e corrigidos utilizando-se uma variável auto regressiva de primeira ordem – AR(1).