Administração Direta
A Administração Direta é o conjunto de órgãos que integram as pessoas políticas ou federativas (União, estados, Distrito Federal e
municípios), aos quais foi atribuída a competência para o exercício das atividades administrativas do Estado de forma centralizada20.
Trata-se, portanto, dos serviços prestados diretamente pelas entidades políticas, utilizando-se, para tanto, de seus órgãos internos, que são centros de competências despersonalizados.
Conquanto a função administrativa seja exercida com predominância pelo Poder Executivo, devemos saber que existem órgãos da Administração Direta em todos os Poderes e em todas as esferas da federação. É possível extrair este entendimento diretamente do art. 37, caput, da Constituição Federal, que dispõe que “A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência [...]”.
Assim, é possível afirmar que existem órgãos da Administração Direta atuando na administração federal, estadual, distrital e municipal, nos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário.
No entanto, o que nos interessa é estudar o Poder Executivo, uma vez que quase todos os órgãos da Administração Direta encontram-se subordinados a este Poder.
Nessa linha, vale mencionar o texto do Decreto Lei 200/1967, aplicável exclusivamente ao Poder Executivo Federal, que dispõe que a “Administração Direta, que se constitui dos serviços integrados na estrutura administrativa da Presidência da República e dos Ministérios” (art. 2º, I).
Assim, podemos perceber que a Administração Direta, no Poder Executivo Federal, encontra-se nas estruturas da Presidência da República e dos ministérios. A organização dessas estruturas está disciplinada na Lei 10.683/2003.
As questões de concursos não costumam exigir diretamente o conteúdo da Lei 10.683/2003, a não ser que conste expressamente no edital. No entanto, é importante trazermos alguns exemplos para facilitar a sua compreensão.
A Lei apresenta a composição da Presidência da República, incluindo, por exemplo, a Casa Civil, a Secretaria-Geral, a Secretaria de Relações Institucionais, a Secretaria de Comunicação Social, o Gabinete de
Segurança Institucional, a Secretaria de Aviação Civil, a Controladoria-Geral da União, etc..
Alguns órgãos prestam assessoramento imediato à Presidência da República, a exemplo do Conselho de Governo, do Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social e do Advogado-Geral da União.
Por fim, podemos mencionar os órgãos de consulta, como Conselho da República e o Conselho de Defesa Nacional.
A outra “perna” da Administração Direta do Poder Executivo federal é composta pelos ministérios e seus órgãos subordinados. Aqui, podemos mencionar diversos exemplos, como os ministérios da Defesa, da Fazenda, do Esporte, da Educação, da Saúde, etc.
Outros exemplos são a Secretaria da Receita Federal, que é um órgão subordinado ao Ministério da Fazenda; o Departamento de Polícia Federal e o Departamento de Polícia Rodoviária Federal, órgãos subordinados ao Ministério da Justiça.
Nos estados, Distrito Federal e municípios, a lógica é a mesma. Teremos os órgãos diretamente subordinados aos governos estaduais e prefeituras municipais e os órgãos subordinados às secretarias. Assim, são exemplos de órgãos da Administração Direta municipal as secretarias de educação, saúde, obras, etc.
Administração Indireta
A Administração Pública Indireta é composta pelas entidades administrativas, que possuem personalidade jurídica própria e são responsáveis por executar atividades administrativas de forma
descentralizada. São elas: as autarquias, as fundações públicas e as
empresas estatais (empresas públicas e sociedades de economia mista). As entidades da Administração Indireta não possuem autonomia
política e estão vinculadas à Administração Direta. Vale dizer, a
vinculação não é subordinação, mas apenas uma forma de controle finalístico para fins de enquadramento da instituição no programa geral do Governo e para garantir o atingimento das finalidades da entidade controlada.
A organização clássica da Administração Pública decorre do Decreto Lei 200/1967, conforme consta em seu art. 4º:
I - A Administração Direta, que se constitui dos serviços integrados na estrutura administrativa da Presidência da República e dos Ministérios.
II - A Administração Indireta, que compreende as seguintes categorias
de entidades, dotadas de personalidade jurídica própria: a) Autarquias;
b) Emprêsas Públicas;
c) Sociedades de Economia Mista. d) fundações públicas. (grifos nossos)
Algumas observações são importantes. A primeira delas é que o Decreto Lei 200/1967 só se aplica ao Governo Federal, porém esse modelo de organização é adotado em todos os níveis de Federação, ou seja, temos esse modelo de Administração Indireta nas administrações estaduais, distrital e municipais.
Além disso, a mesma observação sobre a possibilidade de existência de órgãos da Administração Direta em todos os Poderes, decorrente do texto do art. 37, caput, da Constituição Federal, se aplica à Administração Indireta. Vale transcrever o conteúdo do artigo novamente:
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência [...]: (grifos nossos)
Daí decorre o entendimento que é possível existir uma entidade administrativa vinculada aos Poderes Legislativo ou Judiciário. É claro que, na prática, só observamos Administração Indireta vinculada ao Poder Executivo, mas, do Texto Constitucional, seria possível, por exemplo, o Poder Legislativo criar uma fundação responsável por fazer pesquisas sobre o impacto de possíveis propostas legislativas.
Outro ponto que vale ser mencionado é quanto à definição que apresentamos acima para a Administração Indireta. A doutrina costuma dizer que a Administração Indireta é o conjunto de pessoas administrativas que, vinculadas à respectiva Administração Direta, têm o objetivo de desempenhar atividades administrativas de forma descentralizada21.
Entretanto, existem entidades administrativas que não desempenham atividade administrativa. É o caso das empresas públicas e sociedades de economia mista criadas com o objetivo de explorar atividades
econômicas em sentido estrito22, conforme dispõe o art. 173 da Constituição Federal. Essas empresas estatais não prestam serviços
21 e.g. Carvalho Filho, 2014, p. 463. 22 Alexandrino e Paulo, 2011, p. 29.
públicos nem exercem atividades próprias da Administração Pública, mas, ainda assim, integram a Administração Indireta.
Por fim, além dos quatro tipos de entidades administrativas previstas no DL 200/1967, devemos mencionar a existência dos chamados
consórcios públicos. A doutrina apresenta entendimento diferente se elas
representam ou não uma quinta forma de pessoa jurídica da Administração Indireta. A doutrinadora Maria Sylvia Zanella Di Pietro23, por exemplo, informa que a Administração Indireta é composta pelas autarquias, fundações instituídas pelo Poder Público, as sociedades de economia mista, as empresas públicas e os consórcios públicos.
Entretanto, Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo entendem que não se trata de uma quinta forma de pessoa jurídica da administração indireta. Perfilhamos com o entendimento dos autores, uma vez que os consórcios públicos, conforme dispõe a Lei 11.107/2005, podem adquirir personalidade jurídica de direito público ou de direito privado. Na primeira hipótese, serão consideradas associações públicas, integrando a administração indireta de todos os entes da Federação consorciados (art. 6º, §1º). Nesse caso, nada mais serão do que uma espécie de autarquias, conforme se depreende do art. 41, IV, do Código Civil, com a redação dada pela própria Lei 11.107/2005:
Art. 41. São pessoas jurídicas de direito público interno: [...]
IV - as autarquias, inclusive as associações públicas.
Na segunda hipótese, ou seja, quando adquirirem personalidade jurídica de direito privado, limitando-se à interpretação da Lei
11.107/2005, os consórcios públicos não integram formalmente a
administração pública. Logo, também não podem ser considerados uma nova espécie de entidade administrativa.
Vamos aos exercícios!
18. (FCC - AJ/TRE-TO/2011) Considerando a Organização Administrativa
Brasileira, é correto afirmar que
23 Di Pietro, 2014, p. 493.
a) a União, os Estados-membros, o Distrito Federal e os Municípios são entidades estatais.
b) o Brasil é uma confederação formada pela união indissolúvel dos Estados- membros, dos Municípios e do Distrito Federal
c) os poderes e competências dos Municípios são delimitados por ato do Presidente da República.
d) as empresas públicas e as sociedades de economia mista integram a administração direta da União, dos Estados-membros e dos Municípios.
e) Os Ministérios são órgãos autônomos, unipessoais, integrantes da administração indireta, porém vinculados à Presidência da República.
Comentário:
a) as entidades dividem-se em políticas (estatais) e administrativas. Aquelas, são as pessoas jurídicas de direito público que recebem suas atribuições diretamente da Constituição, integrando, portanto, a estrutura constitucional do Estado. São entidades políticas a União, os estados, o Distrito Federal e os munícipios – CORRETA;
b) o art. 1º da CF traz o seguinte texto:
A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos
Estados e Municípios e do Distrito Federal
Dessa forma, o Estado federado, forma de estado adotada pelo Brasil, é marcado existência de diferentes entidades políticas distribuídas nos níveis nacional, regional e local, e que são indissolúveis. Já na confederação, os Estados-membros permanecem soberanos e possuem o direito de separar-se quando assim o desejar– ERRADA;
c) a organização político-administrativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos da Constituição (art. 18). Logo, os municípios recebem a autonomia diretamente da Constituição, não podendo ser delimitadas pelo Presidente da República – ERRADA;
d) a Administração Direta é o conjunto de órgãos que integram as pessoas políticas ou federativas, aos quais foi atribuída a competência para o exercício das atividades administrativas do Estado de forma centralizada. As empresas públicas e sociedades de economia mista fazem parte da administração indireta– ERRADA;
e) os ministérios fazem parte dos serviços integrados na estrutura administrativa da administração direta, e não indireta como informado na assertiva. Ademais, eles são órgãos autônomos e unipessoais (singulares) – ERRADA.
Gabarito: alternativa A.
19. (FCC - Tec/DPE-RS/2013) À administração pública incumbe o exercício da
função administrativa do Estado. Essa função é exercida por meio da administração direta
a) composta por órgãos, autarquias, empresas estatais e fundações.
b) por meio de seus órgãos, e da administração indireta, que abrange autarquias, empresas públicas, sociedades de economia mista e fundações.
c) e da administração indireta, composta por órgãos de execução, tais como ministérios e secretarias de estado, bem como por pessoas jurídicas de direito público com finalidades atribuídas por lei.
d) e da administração indireta, que abrange empresas públicas, sociedades de economia mista, autarquias e fundações, entes dotados de natureza jurídica de direito privado.
e) por meio de seus órgãos, com auxílio da administração indireta, por meio do que se denomina desconcentração, instituto que autoriza a transferência de competências quando o ente que as recebe tenha natureza jurídica de direito público.
Comentário:
a) a administração direta é composta pelos órgãos que integram as pessoas políticas ou federativas e que realizam a sua atividade de modo centralizado – ERRADA;
b) essa está perfeita. A administração direta é composta pelos órgãos internos e a indireta pelas autarquias, fundações públicas, sociedades de economia mista e empresas públicas – CORRETA;
c) os ministérios e secretarias compõem a administração direta – ERRADA; d) as autarquias e as fundações públicas de direito público possuem natureza jurídica de direito público; enquanto as demais possuem natureza jurídica de direito privado – ERRADA;
e) a desconcentração nada mais é do que uma técnica administrativa utilizada para distribuir internamente as competências. Diz-se internamente, pois ela ocorre dentro da mesma pessoa jurídica. O que ocorre quando a administração direta transfere competência para a indireta chama-se descentralização – ERRADA.
Gabarito: alternativa B.
a) o Departamento de Polícia Federal. b) o Banco Central do Brasil.
c) a Agência Nacional de Aviação Civil. d) a Caixa Econômica Federal.
e) a Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos.
Comentário: o Banco Central do Brasil (Bacen) e a Agência Nacional de Aviação Civil (ANAC) são autarquias, sendo que a ANAC é uma agência reguladora (autarquia sob regime especial). A Caixa Econômica Federal e a Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos são empresas públicas. Assim, nosso gabarito é a opção A, pois o Departamento de Polícia Federal é um órgão da Administração Pública direta, subordinado ao Ministério da Justiça. Gabarito: alternativa A.
21. (ESAF – ATEng/Pref RJ/2010) Assinale a opção na qual consta entidade da
Administração Pública Indireta. a) Órgão público
b) Autarquia
c) Serviço Social Autônomo d) Ministério
e) Polícia militar
Comentário: órgãos públicos são centros de competência, não entidades. Os ministérios e a Polícia Militar são órgãos da administração direta, enquanto o Serviço Social Autônomo é uma entidade paraestatal.
Assim, sobrou apenas a opção B. Fácil! Gabarito: alternativa B.