ADPF 378 e o Rito a ser seguido no impeachment

A ADPF 378 foi ajuizada para questionar a adoção do rito seguido por parte da Pre- sidência da Câmara dos Deputados e teve como objeto a busca da compatibilidade do rito do impeachment da Presidente da República, previsto na Lei nº. 1.079 de 1950, com a Constitui- ção de 1988.

Nesta ação, foram decididos diversos pontos de extrema importância para o proces- so, como por exemplo no que diz respeito a votação (se secreta ou aberta), ao tipo de candi- datura dos membros da Comissão Especial (se indicada pelo líder ou candidatura avulsa) na Câmara dos Deputados e ainda sobre o procedimento e julgamento no Senado Federal.

O cerne da questão surgiu quando foi designada a escolha dos Deputados Federais que deveriam formar a comissão especial para analisar o pedido de impeachment.

Em um primeiro momento, ficou acertado que os líderes dos partidos políticos iriam designar os representantes da agremiação para formar a comissão. Ocorre que, após a for- mação desta Comissão -“chapa"- a oposição alegou que tal chapa estava contemplando ape- nas Deputados ligados ao governo, de modo que deveria ser lançada uma nova “chapa”, e, assim o fizeram.

Ressalta-se que, neste segundo momento, a votação para a escolha dos representantes da comissão foi por meio de voto secreto, tendo como base o Regimento Interno da Câmara, pois a Constituição Federal é omissa quanto ao assunto. Este foi mais um ponto a ensejar dis- cordâncias : de um lado os governistas alegavam que a votação deveria ser aberta, pois esta era a regra geral, em contrapartida, os deputados da oposição afirmavam que diante do silên- cio da Constituição a votação deveria seguir o rito presente no Regimento Interno da Casa e portanto poderia ser secreta.

A ADPF 378, como já mencionado alhures, requereu a ilegitimidade constitucional de alguns dispositivos e interpretações da Lei nº. 1.079/50. Foram 6 os principais pedidos:

O primeiro pedido requeria que fosse concedido à presidente a possibilidade de apre- sentar defesa preliminar, argumentando que, ainda que não houvesse previsão na Lei n 1079/50, a lei por ser anterior a Carta brasileira, deveria sofrer uma interpretação conforme.

Na sequência, requereu a anulação da escolha da comissão especial, tendo em vista que esta se deu a partir de uma votação por escrutínio secreto e mediante a apresentação de uma chapa avulsa, contrariando as decisões tomadas anteriormente pelos líderes partidários.

Com base na Constituição, no seu art. 85, parágrafo único , que exige lei especial 79 para a regulamentação do processo e julgamento do Presidente nos casos de crime de respon- sabilidade, o impetrante alegou a ilegitimidade do artigo 38 da Lei nº 1.079, o qual determi80 _- na a utilização dos Regimentos da Câmara e do Senado Federal, subsidiariamente, nos casos de lacuna da lei,uma vez que estes não respeitam a forma prescrita pela Carta Magna.

Outrossim, pugnou pela possibilidade de o Senado rejeitar a denúncia, mesmo após a autorização pela Câmara dos Deputados, sem que, todavia, a Presidente seja afastada e conse- quentemente se obste o prosseguimento do processo.

Foi requerida ,ainda, a suspeição do Presidente da Câmara, Eduardo Cunha, sob a alegativa de que, o parlamentar não teria imparcialidade para o processo, posto que era alvo de representação por cometimento de falta ética.

Por fim, como último pedido, aqui citado, pleiteou pela interpretação conforme a constituição dos dispositivos da Lei n 1.1079/50 que versam sobre o processamento do im- peachment, para que este se adeque a Constituição Federal.

Atendidos os pressupostos de admissibilidade, a ADPF foi conhecida e julgada pelo Supremo. Sigo com a decisão do STF, que estabeleceu o rito do impeachment e esclareceu questões essenciais do processo. Assim se pronunciou a Corte:

Art. 85 ,Parágrafo único. Esses crimes serão definidos em lei especial, que estabelecerá as normas de processo

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e julgamento.

Art. 38. No processo e julgamento do Presidente da República e dos Ministros de Estado, serão subsidiários

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desta lei, naquilo em que lhes forem aplicáveis, assim os regimentos internos da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, como o Código de Processo Penal.

Quanto ao pedido de concessão de prazo para a apresentação de defesa previa o STF negou tal possibilidade antes do recebimento da denúncia pelo Presidente da Câmara: 81

A apresentação de defesa prévia não é uma exigência do princípio constitu- cional da ampla defesa: ela é exceção, e não a regra no processo penal. Não há, portanto, impedimento para que a primeira oportunidade de apresentação de defesa no processo penal comum se dê após o recebimento da denúncia.

No que concerne a eleição da comissão especial do impeachment e ao voto secreto, o STF decidiu no sentido de que os representantes dos partidos políticos ou bloco parlamentares a compor a “chapa”devem obrigatoriamente ser indicados pelos líderes, de acordo com o pre- conizado no art. 58 da Constituição Federal. Negando, destarte, a possibilidade de apresen82 _- tação de chapas avulsas para a formação da Comissão Especial.

4. NÃO É POSSÍVEL A APRESENTAÇÃO DE CANDIDATURAS OU CHAPAS AVULSAS PARA FORMAÇÃO DA COMISSÃO ESPECIAL (CAUTELAR INCIDENTAL): É incompatível com o art. 58 e § 1º da Cons- tituição que os representantes dos partidos políticos ou blocos parlamentares deixem de ser indicados pelos líderes, na forma do Regimento Interno da Câmara dos Deputados, para serem escolhidos de fora para dentro, pelo Ple- nário, em violação à autonomia partidária.

Assim sendo, uma vez formada a comissão por meio da indicação dos líderes, esta única chapa será submetida à votação pela respectiva Casa, através do voto aberto, para maior transparência, tendo em vista a natureza e a gravidade do processo por crime de responsabili- dade do Presidente da República.

A VOTAÇÃO PARA FORMAÇÃO DA COMISSÃO ESPECIAL SOMEN- TE PODE SE DAR POR VOTO ABERTO (CAUTELAR INCIDENTAL): No processo de impeachment, as votações devem ser abertas, de modo a permitir maior transparência, accountability e legitimação. No silêncio da Constituição, da Lei 1.079/1950 e do Regimento Interno sobre a forma de votação, não é admissível que o Presidente da Câmara dos Deputados possa, por decisão unipessoal e discricionária, estender hipótese inespecífica de votação secreta prevista no RICD, por analogia, à eleição para a comissão especial de impeachment. Além disso, o sigilo do escrutínio é incompatível com a natureza e a gravidade do processo por crime de responsabilidade. Em processo de tamanha magnitude, que pode levar o Presidente a ser afastado e perder o mandato, é preciso garantir o maior grau de transparência e publici-

Mais informações sobre o processo em: <http://www.stf.jus.br/arquivo/cms/noticianoticiastf/anexo/

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adpf__378__ementa_do_voto_do_ministro_roberto_barroso.pdf>. Acesso em: 20 jun. 2016.

Art. 58. O Congresso Nacional e suas Casas terão comissões permanentes e temporárias, constituídas na forma

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e com as atribuições previstas no respectivo regimento ou no ato de que resultar sua criação.

§ 1º Na constituição das Mesas e de cada Comissão, é assegurada, tanto quanto possível, a representação propor- cional dos partidos ou dos blocos parlamentares que participam da respectiva Casa.

dade possível. Nesse caso, não é possível invocar como justificativa para o voto secreto a necessidade de garantir a liberdade e independência dos con- gressistas, afastando a possibilidade de ingerências indevidas. Se a votação secreta pode ser capaz de afastar determinadas pressões, ao mesmo tempo, ela enfraquece a possibilidade de controle popular sobre os representantes, em violação aos princípios democrático, representativo e republicano. Por fim, a votação aberta (simbólica) foi adotada para a composição da comissão especial no processo de impeachment de Collor, de modo que a manutenção do mesmo rito seguido em 1992 contribui para a segurança jurídica e a pre- visibilidade do procedimento.

Com este posicionamento, a Corte Suprema encerrou os questionamentos estipulou a formação de uma nova Comissão, que atendesse aos requisitos de chapa única, de indicação dos líderes partidários e que fosse realizada por meio do voto aberto. Tendo como único obje- to da votação a aprovação ou não da chapa.

Quanto a possibilidade de aplicação subsidiária dos Regimentos Internos da Câmara e do Senado ao processamento e julgamento do Impeachment o STF decidiu pela não vio- lação da reserva de lei especial imposta pelo art.85 da Carta Magna. Exigiu somente a com- patibilidade das normas regimentais com os preceitos legais e constitucionais pertinentes.

É POSSÍVEL A APLICAÇÃO SUBSIDIÁRIA DOS REGIMENTOS IN- TERNOS DA CÂMARA E DO SENADO (ITEM “B”): A aplicação subsi- diária do Regimento Interno da Câmara dos Deputados e do Senado ao pro- cessamento e julgamento do impeachment não viola a reserva de lei especial imposta pelo art. 85, parágrafo único, da Constituição, desde que as normas regimentais sejam compatíveis com os preceitos legais e constitucionais per- tinentes, limitando-se a disciplinar questões interna corporis.

Todavia, uma das decisões mais importantes da ADPF 378 girou em torno do papel da Câmara e do Senado no processo de impeachment. Questionou-se se a decisão da Câmara poderia vincular o Senado, bem como se uma vez autorizado o impeachment pela Câmara era obrigatório o processamento e julgamento.

A doutrina predominante, defendia a vinculação do Senado no sentido de que uma vez autorizado pela Câmara o processo de impeachment deveria, obrigatoriamente, ser instau- rado no Senado pois não caberia a esta casa rejeitar a denúncia. Sua função cingir-se-ia ao processamento e julgamento da ação. Fazendo uma analogia com o tribunal do juri, seria a Câmara o tribunal de pronúncia e o Senado o tribunal de julgamento.

Contudo, o STF decidiu que cabe também ao Senado realizar um juízo inicial de in- stauração do processo, cabendo-lhe decidir a respeito do recebimento ou não da denúncia.

Neste caso, a atuação da Câmara deve ser entendida não como um procedimento de pronún- cia, mas como um procedimento pré-processual e anterior a instauração do processo no Sena- do.

1.1. Apresentada denúncia contra o Presidente da República por crime de responsabilidade, compete à Câmara dos Deputados autorizar a instauração de processo (art. 51, I, da CF/1988). A Câmara exerce, assim, um juízo emi- nentemente político sobre os fatos narrados, que constitui condição para o prosseguimento denúncia. Ao Senado compete, privativamente, “processar e julgar” o Presidente (art. 52, I), locução que abrange a realização de um juízo inicial de instauração ou não do processo, isto é, de recebimento ou não da denúncia autorizada pela Câmara. (grifo nosso)

O que fez desta decisão ser um dos pontos de maior relevância pode ser explicado pelo art. 86, § 1º, II, que aduz ao momento em que o Presidente deve ser afastado, in verbis:

Art 86, § 1º - O Presidente ficará suspenso de suas funções: (...)

II - nos crimes de responsabilidade, após a instauração do processo pelo Senado Federal. (grifo nosso)

Sendo assim, uma vez instaurado o processo no Senado deve-se dar o afastamento do Presidente, portanto, o momento desta instauração se faz tão importante. Caso a decisão da Câmara fosse considerada vinculante, no momento em que o processo chegasse ao Senado o Presidente ja deveria ser afastado de suas funções, pois a instauração do processo de im- peachment no Senado se daria automaticamente pela aprovação da Câmara.

Ocorre que, com a decisão do STF, quando o processo chegou no Senado, este teve a liberdade decisional quanto a instauração ou não da denúncia e portanto quanto ao momento de afastamento do Presidente.

Quanto a alegação de suspeição do Presidente da câmara, Eduardo Cunha, o STF de- cidiu que não é possível decidir por meio de ADPF a suposta parcialidade do parlamentar, tampouco determinar seu afastamento.

(…) não há lacuna na referida lei acerca das hipóteses de impedimento e suspeição dos julgadores, que pudesse justificar a incidência subsidiária do Código. A diferença de disciplina se justifica, de todo modo, pela distinção entre magistrados, dos quais se deve exigir plena imparcialidade, e parla-

mentares, que podem exercer suas funções, inclusive de fiscalização e jul- gamento, com base em suas convicções político-partidárias, devendo buscar realizar a vontade dos representados. Improcedência do pedido.

Assim sendo, a própria Lei nº 1.079/50 estipula as hipóteses em que os parlamentares estarão impedidos de participar do impeachment. Logo, não há que se falar em lacuna da lei que justifique incidência do CPP subsidiariamente.