Alguns aspectos do regime financeiro internacional desde Bretton Woods

O objetivo principal das instituições econômicas internacionais que emergiram da Conferência de Bretton Woods era promover uma ordem econômica internacional que impedisse o retorno ao nacionalismo econômico destrutivo da década de 30, caracterizado pelo protecionismo comercial e pelas desvalorizações competitivas das moedas nacionais.

No plano comercial, a resposta ao protecionismo da década de 30 foram as negociações para o estabelecimento de uma Organização Internacional do Comércio (OIC) no imediato pós-guerra não tenha sido consumado. Desse projeto institucional mais ambicioso sobreviveu, contudo, a idéia de um regime internacional de comércio, representado pelo Acordo Geral de Tarifas e Comércio (GATT).

Na área financeira, a Conferência de Bretton Woods gerou a primeira experiência de ordem monetária administrada,183 em que a taxa de câmbio não mais seria definida pelas forças de mercado ou por decisão de cada Governo, mas pela operação de um conjunto de normas internacionais supervisionadas por uma organização, o Fundo Monetário Internacional.

182

A teoria da estabilidade hegemônica foi desenvolvida, na verdade, por um economista, Charles Kindleberger, e foi incorporada por autores eminentes do campo das Relações Internacionais, como Robert Gilpin, de orientação realista.

183

Segundo Spero e Hart (The Politics of International Economic Relations. 5a ed. Nova York: St. Martin’s

Press, 1997, pág. 8), “The Anglo-American plan, approved at Bretton Woods, became the first publicly managed international monetary order”.

Não se tratava, contudo, de restaurar o liberalismo de antes da I Primeira Guerra Mundial, baseado na primazia da Grã-Bretanha, da libra esterlina e do padrão ouro. O nacionalismo econômico, que fora um dos responsáveis pela Grande Depressão, era percebido como uma “falha de mercado”, não como uma falha dos Governos, de forma que a demanda no pós-guerra era por mais intervenção estatal no âmbito interno, o que resultou no welfare state, e por maior regulação e coordenação entre os Estados na esfera internacional. O êxito dessa ordem econômica internacional seria baseado, portanto, no equilíbrio entre a autonomia de política econômica interna e a estabilidade internacional, ancorada sobre fundamentos liberais, inicialmente por meio de um mecanismo de taxas de câmbio fixas porém ajustáveis, numa fórmula que John Gerard Ruggie resumiu na expressão “embedded liberalism”.184

Pelo mecanismo de câmbio fixo, todos os países concordavam em estabelecer um valor para suas moedas em relação ao ouro e a manter a taxa de câmbio oscilando numa faixa de 1 por cento para mais ou para menos em relação à paridade fixada (o valor do dólar foi fixado em US$ 35 por onça de ouro).185 O Fundo Monetário Internacional (FMI) ficaria encarregado de fiscalizar o funcionamento do sistema e proporcionar financiamento para os países que estivessem enfrentando problemas temporários no balanço de pagamentos. Um país poderia alterar sua taxa de câmbio somente na hipótese de um “desequilíbrio fundamental” do balanço de pagamentos e mediante autorização do FMI.

Os Estados Unidos desempenharam um papel preponderante não só na concepção desse regime, mas também em sua gestão, sendo os principais contribuintes para os fundos das IFIs e detendo um peso decisivo no mecanismo de voto ponderado do FMI. A supremacia norte-americana era acentuada pelo colapso econômico dos países europeus e do Japão, que consideravam a liderança americana não só necessária como desejável. Os Estados Unidos lançaram, então, vultosos programas de ajuda financeira aos aliados do pós-guerra, como o Plano Marshall, uma vez que o Banco Mundial, teoricamente responsável por restaurar a capacidade econômica dos países destruídos pela guerra, não dispunha de recursos suficientes para realizar essa missão.

Nos anos seguintes, a dependência da economia internacional em relação aos Estados Unidos foi preservada de duas formas: em primeiro lugar, os Estados Unidos importavam cada vez mais de seus principais aliados, como Alemanha e Japão, que adotaram estratégias

184

John Gerard Ruggie. “International regimes, transactions, and change: embedded liberalism in the postwar economic order”. International Organization, Massachusetts Institute of Technology, vol. 36, nr. 2, 1982.

185

de crescimento baseadas nas exportações, e indultavam em restrições daqueles países a suas exportações; em segundo lugar, os Estados Unidos eram exportadores líquidos de capitais, fosse sob a forma de gastos para financiar sua posição de superpotência global, fosse sob a forma de investimentos que proporcionavam a liquidez necessária para manter a economia internacional em funcionamento.

A prolongada duração dessa política de exportação de capitais, antes considerada favorável para a manutenção da liquidez internacional, acabou por reduzir a confiança nos fundamentos da economia americana e na manutenção da taxa de conversão entre o dólar e o ouro, produzindo sucessivos déficits no balanço de pagamentos, bem como na solidez do regime de Bretton Woods. Ao mesmo tempo em que proporcionavam os dólares necessários para o funcionamento da economia mundial, aquelas políticas aumentaram o estoque de dólares em poder de estrangeiros, que encontravam cada vez menos correspondência nas reservas em ouro do Governo americano.

Fortalecidos pela acelerada recuperação econômica das décadas de 50 e 60, os europeus e japoneses se tornaram críticos da gestão unilateral do regime financeiro internacional pelos Estados Unidos. O problema de falta de liqüidez do imediato pós-guerra se resolvera a ponto de as reservas em dólar da Europa e do Japão igualarem as dos Estados Unidos no final da década de 1950. Nessa conjuntura, a exportação de capitais americanos era interpretada como “exportação da inflação”, não mais como uma medida necessária para reativar a economia mundial.186 Ao mesmo tempo em que manifestavam insatisfação com o processo decisório das finanças internacionais, europeus e japoneses ainda não estavam dispostos a arcar com os custos da assunção de maiores responsabilidades no regime. Contribuíram, assim, para retardar ao máximo a desvalorização do dólar ou a valorização de suas moedas, com receio de que essas decisões prejudicassem a competitividade de suas exportações.

Para os Estados Unidos, o papel do dólar como reserva de valor, meio de troca e moeda de intervenção conferia privilégios de “senhoriagem” em proporções muito superiores às desfrutadas por qualquer outro governo, que atenuavam maiores preocupações com a gestão econômica interna ou com o balanço de pagamentos. Em outras palavras, os Estados Unidos poderiam financiar seus compromissos externos produzindo moeda, em lugar de

186 _{Por exportação da inflação, se entende que a política monetária expansionista dos EUA aumentava a oferta de}

moeda mais em terceiros países do que nos Estados Unidos, via gastos crescentes no exterior e nível elevado de importações. Este último fator, além de aumentar as divisas disponíveis para os parceiros comerciais, ajudava a combater a inflação internamente, promovendo maior competição com a produção doméstica.

adotar políticas de austeridade, normalmente recessivas, para poupar os recursos necessários à amortização de dívidas contraídas junto a credores estrangeiros.

Esses desequilíbrios, contudo, não eram sustentáveis no longo prazo, caso os governos estrangeiros e mesmo agentes financeiros (internos ou externos) começassem a trocar dólares por ouro, diante da percepção de que aquela paridade teria que ser alterada, como ameaçou o Presidente da França, Charles de Gaulle, durante a década de 1960. Em agosto de 1971, o Presidente Nixon suspendeu a conversibilidade do dólar em ouro, o que resultou em substancial desvalorização da moeda americana nos anos subseqüentes. Três riscos pairavam sobre a economia dos Estados Unidos: aumento dos déficits orçamentários, para o que contribuía a continuação da Guerra do Vietnã, crescimento da taxa de inflação e o primeiro déficit comercial registrado pelo país no século XX. Os Estados Unidos também não estavam mais dispostos a sacrificar interesses econômicos de curto prazo – a sustentação da conversibilidade entre o dólar e o ouro à taxa de US$ 35 estimulava a competitividade exportadora dos demais países, sobretudo de Alemanha e Japão - em nome da estabilidade do regime.187

Após 1971, foram feitas tentativas infrutíferas de conceber um mecanismo de taxas de câmbio “estáveis[anteriormente eram fixas], porém ajustáveis”, até que em 1976, em reunião do FMI realizada na Jamaica, foi oficializado o sistema de taxas de câmbio flutuantes. 188

O regime financeiro internacional que emergiu da crise da década de 70 não representou, contudo, uma ruptura completa em relação à ordem anterior. As instituições financeiras internacionais permaneceram como atores importantes do regime, pois a adoção do câmbio flutuante na maioria dos países não eliminou os problemas de balanço de pagamentos, nem a preocupação com a estabilidade das taxas de câmbio. Os Estados Unidos, por sua vez, continuaram a exercer liderança na administração do regime, assim como o dólar conservou sua posição de principal moeda de reserva internacional. Houve, apesar disso, uma redistribuição de poder no sistema em favor da Europa – sobretudo em favor da Alemanha, antes do euro – e do Japão, o que fortaleceu mecanismos de coordenação multilateral de posições, como o G-7.

187

“The American hegemon smashed the Bretton Woods system in order to increase its own freedom of economic and political action” (Joanne Gow. “Closing the Gold Window: domestic Politics and the End of Bretton Woods”. Ithaca: Cornell University Press, 1983, apud Gilpin. The Political Economy of International

Relations. Princeton: Princeton University Press, 1987. 188

Os principais desafios ao regime, na atualidade, foram descritos no capítulo anterior. O regime continua a existir e a funcionar, ainda que sob pressão daqueles fatores. Reforça-se, contudo, a percepção de declínio e obsolescência do regime face às demandas do mundo contemporâneo, com sua eficiência sendo questionada a cada episódio de crise. Como a teoria dos regimes dá conta dessas realidades conflitantes de permanência e declínio do regime? Como a teoria explicou as mudanças ocorridas no passado? Como ela pode explicar mudanças que se façam necessárias a partir de agora? Algumas respostas tentativas a essas perguntas serão buscadas na seção seguinte.

3.3. Teorias e o regime financeiro internacional

O realismo, o institucionalismo neoliberal e o construtivismo fornecem explicações diferentes, porém complementares, sobre o surgimento, a evolução e a crise contemporânea do regime financeiro internacional. Segundo a definição de Stephen Krasner, “regimes são conjuntos de princípios, normas, regras e procedimentos de tomada de decisão, implícitos ou explícitos, em torno dos quais a expectativa dos atores converge numa determinada área das relações internacionais”.189 Keohane, posteriormente, desafiaria essa definição, descartando a distinção entre princípios, normas, regras e procedimentos, bem como a existência de regimes baseados em regras implícitas.190 Neste trabalho, será privilegiada a definição de Krasner, que dá conta de um universo maior de fatos relevantes verificados na trajetória do regime de finanças internacionais.

Para Hasenclever, Mayer e Rittberger, nenhuma das três escolas nega que os regimes internacionais tenham algum impacto na realidade, mas elas se distinguem de modo considerável pelo grau de “institucionalismo”, isto é, pela importância que atribuem a regimes e instituições.191

189

Stephen Krasner. “Structural causes and regime consequences: regimes as intervening variables”. International Organization, MIT, vol. 36, nr. 2, 1982, pág. 1.

190

Apud Andreas Hasenclever, Peter Mayer e Volker Rittberger. Theories of International Regimes. Cambridge/RU: Cambridge University Press, 1997, pág. 12.

191