ALGUNS PONTOS CONTROVERSOS DO ESTATUTO DA CIDADE

As críticas mais numerosas recebidas pelo Estatuto da Cidade dizem respeito à falta de objetividade de alguns de seus pontos. Por atribuir um poder maior ao Estado para a regulação das relações sociais dentro do espaço urbano, seria necessário determinar exatamente os limites de sua atuação, o que evitaria a possibilidade de decisões autoritárias ou contrárias ao bom senso e à justiça social, tal como ela deve ser compreendida, para que, pelo menos no plano teórico, os interesses coletivos se sobreponham aos individuais ou de grupos que busquem apenas o interesse particular daqueles, em detrimento da função social das cidades.

Observe-se, por exemplo, alguns pontos do art. 2º, IV, do Estatuto da Cidade, que são característicos dessa subjetividade:

Art. 2º A política urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana, mediante as seguintes diretrizes gerais:

...

VI – ordenação e controle do uso do solo, de forma a evitar: a) a utilização inadequada dos imóveis urbanos;

b) a proximidade de usos incompatíveis ou inconvenientes;

c) o parcelamento do solo, a edificação ou o uso excessivos ou inadequados em relação à infraestrutura urbana;

d) a instalação de empreendimentos ou atividades que possam funcionar como pólos geradores de tráfego, sem a previsão da infraestrutura correspondente;

e) a retenção especulativa de imóvel urbano, que resulte na sua subutilização ou não utilização;

f) a deterioração das áreas urbanizadas; g) a poluição e a degradação ambiental;

Nas alíneas “a” e “c”, o texto legal se refere ao uso “inadequado” do solo e/ou de imóveis, sem especificar o que pode ser considerado como tal ou a quem cabe decidir o que é adequado ou não para a função referida.

Teoricamente, poder-se-ia imaginar que as decisões colegiadas entre o Estado e a população, por meio dos instrumentos da Gestão Democrática da Cidade (Capítulo IV), seria o local adequado para essas definições, mas a lei é omissa em relação a isso, o que abre espaço para que a autoridade municipal decida autocraticamente, de acordo com sua conveniência ou de grupos, o que pode deturpar a intenção original do legislador.

O mesmo ocorre com a alínea “b”, no que se refere aos usos “incompatíveis” ou “inconvenientes”, também não conceituados nem especificados quanto às partes que devem opinar para essa qualificação.

Na alínea “e”, há dois potenciais problemas de interpretação, que podem até mesmo ser utilizados em prejuízo das camadas menos favorecidas da população urbana. O primeiro se refere ao que pode ser considerado ou não como especulação imobiliária para fins de aplicação da lei. O segundo diz respeito ao que é “subutilização”.

Houaiss e Villar (2001) definem especulação como sendo uma transação comercial arriscada, pela aquisição ou venda de determinado produto, contando com uma variação de preços futura que garantirá o lucro pela venda ou recompra do mesmo produto. No caso da especulação imobiliária, o exemplo mais comum é a compra de lotes não edificados e sua retenção para venda posterior, quando houver valorização da região, seja por melhorias implementadas, seja pela escassez de oferta diante da demanda.

Não é possível prever um período de tempo que possa ser utilizado como parâmetro para se decidir se um terreno urbano está sendo ou não utilizado para especulação. Observe-se, por exemplo, o caso de uma família de baixa renda que, em uma situação específica, como com o ganho inesperado de uma rescisão de contrato de trabalho ou herança, consegue reunir fundos suficientes para adquirir um terreno visando à futura construção de sua moradia. Embora de posse do terreno, a família pode necessitar de um tempo mais prolongado para conseguir reunir dinheiro novamente e dar início à construção. Segundo o texto do Estatuto da Cidade, na forma como está colocado, nada impede que o Estado, a qualquer momento, possa determinar a edificação ou utilização compulsória (art. 5º), sob pena de incorrer nos casos previstos para incidência do IPTU progressivo (art. 7º) e, após cinco anos, estar sujeito à desapropriação (art. 8º), recebendo em troca títulos da dívida pública resgatáveis em até dez anos (art. 8º, §1º). É um caso sui generis, mas perfeitamente

plausível. A decisão arbitrária do Estado estará amparada em lei e a família precisará recorrer à Justiça para tentar revertê-la, avocando os princípios constitucionais do direito de propriedade, da habitação e da família.

Situação semelhantemente questionável pode ocorrer pela ausência de uma definição clara quanto à subutilização. No art. 5º, §1º, o Estatuto da Cidade considera como subutilizado o imóvel “cujo aproveitamento seja inferior ao mínimo definido no Plano Diretor ou em legislação dele decorrente”. Em outras palavras, a especificação do que é ou não subutilizado depende da definição oferecida em instrumento legal posterior.

Mas, considere-se um caso interessante: o indivíduo é proprietário de uma área relativamente extensa, que até duas ou três décadas estava situada na periferia da cidade e, em razão da expansão urbana, agora se encontra no meio de um bairro residencial. Essa área está ocupada em sua maior parte por árvores frutíferas ou por uma mata nativa que é preservada por vontade do proprietário. Para sua moradia, possui apenas uma pequena construção, cuja área é inferior ao mínimo definido no Plano Diretor, aprovado recentemente. Nesse caso, segundo o art. 5º, do Estatuto da Cidade, o referido morador poderá ser notificado para ampliar a área de sua construção ou parcelar o terreno, compulsoriamente, mesmo que isso signifique a destruição da área verde cuidadosamente preservada ao longo do tempo, ficando sujeito às mesmas sanções descritas anteriormente. Nessa hipótese, o proprietário do imóvel poderá defender-se em relação ao Estado, avocando além dos princípios da função social da propriedade, o direito à habitação e ao meio ambiente natural.

Nesse mesmo caso, o Estado poderia, ainda, considerar como especulativa a posse de uma área superior à maioria das demais existentes na região, mesmo que se trate de uma posse histórica, pois não há prazo definido para que isso se qualifique.

Esses são apenas alguns exemplos de como ainda há lacunas importantes no Estatuto da Cidade, muitas delas passíveis de provocar ações contrárias à intenção original do legislador e até mesmo de autorizar ações que prejudiquem o interesse social dos cidadãos. Como o direito é casuístico, cada caso deverá ser enfrentado dentro de suas particularidades.

Talvez ainda não tenham ocorrido fatos como estes acima exemplificados, até porque a maioria dos municípios encontra-se em fase de implementação das

normas do Estatuto e de planejamento urbano, vez que suas implementações dependem do Plano Diretor, e este em interpretação harmônica com o Estatuto da Cidade que impôs prazos para aplicação das normas. Contudo, essas e outras situações poderão ocorrer no futuro e precisam ser consideradas nas iniciativas de aprimoramento desse instrumento, sempre tendo em vista o bem-estar social e a prevalência da Justiça.