PREVISÃO CONSTITUCIONAL DO DIREITO URBANÍSTICO

Cammarosano (2006) considera que a ausência de referências explícitas a questões urbanísticas nas Cartas Constitucionais anteriores se deve ao fato de que não havia entendimento específico sobre as relações entre os temas sociais, o desenvolvimento econômico e a vida nas cidades. Consequentemente, isso também justificaria a sua inclusão na Constituição de 1988, denominada “Constituição Cidadã”, cujo texto preocupou-se exatamente em procurar oferecer aos cidadãos instrumentos que lhes permitam auxiliar e interferir no planejamento de suas cidades.

[...] parece certo que a finalidade mais imediata dos dispositivos constitucionais em questão é viabilizar a democratização das funções sociais da cidade em proveito de seus habitantes, prevendo mecanismos de promoção do adequado aproveitamento do solo urbano. (CAMMAROSANO, 2006, p. 22)

Como já foi citado anteriormente, a competência para legislar sobre matérias relativas ao urbanismo está bem definida na Constituição Federal de 1988: “art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre: I – direito tributário, financeiro, penitenciário, econômico e urbanístico“;

Há, porém, outros dispositivos constitucionais que se complementam e intersectam no que se refere aos assuntos pertinentes ao planejamento e desenvolvimento urbano:

Art. 21. Compete à União: ...

IX – elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenação do território e de desenvolvimento econômico e social;

...

XX – instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitação, saneamento básico e transportes urbanos;

Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios:

...

VI – proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas;

VII – preservar as florestas, a fauna e a flora; ...

IX – promover programas de construção de moradias e a melhoria das condições habitacionais e de saneamento básico;

X – combater as causas da pobreza e os fatores de marginalização, promovendo a integração social dos setores desfavorecidos;

Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre:

...

VI – florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteção do meio ambiente e controle da poluição; VII – proteção ao patrimônio histórico, cultural, artístico, turístico e paisagístico;

VIII – responsabilidade por dano ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico;

Art. 25. § 3º – Os Estados poderão, mediante lei complementar, instituir regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, constituídas por agrupamentos de municípios limítrofes, para integrar a organização, o planejamento e a execução de funções públicas de interesse comum.

Art. 30. Compete aos Municípios:

I – legislar sobre assuntos de interesse local;

II – suplementar a legislação federal e a estadual no que couber; ...

IV – criar, organizar e suprimir distritos, observada a legislação estadual; V – organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter essencial;

...

IX – promover a proteção do patrimônio histórico-cultural local, observada a legislação e a ação fiscalizadora federal e estadual.

Resumidamente, o que todos os dispositivos determinam é que uma hierarquização de normas relacionadas ao planejamento urbano, mantida a autonomia municipal (art. 30, I), desde que não haja conflito com a legislação estadual e/ou federal. A autonomia também é garantida pelo § 1º, do art. 24, que limita a ação da União na legislação concorrente a “normas gerais”.

O principal alicerce constitucional do Direito Urbanístico, entretanto, encontra-se no art. 182, referente à Política Urbana:

Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes.

§ 1º – O plano diretor, aprovado pela Câmara Municipal, obrigatório para cidades com mais de vinte mil habitantes, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana.

§ 2º – A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor.

§ 3º – As desapropriações de imóveis urbanos serão feitas com prévia e justa indenização em dinheiro.

§ 4º – É facultado ao Poder Público municipal, mediante lei específica para área incluída no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de: I – parcelamento ou edificação compulsórios;

II – imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo;

III – desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de até dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros legais.

Ao mesmo tempo em que o texto constitucional é claro em relação à autonomia do município, estabelece que essa autonomia será limitada pela existência de lei específica, o Plano Diretor, que estabelecerá as diretrizes para que essa autonomia seja exercida. Ao exigir a existência de lei complementar, o legislador constituinte procurou garantir que os instrumentos inovadores introduzidos, tais como a função social, fossem posteriormente discutidos de forma democrática, ficando sujeitos à aprovação pelas Câmaras Municipais.

Para que o Plano Diretor pudesse ser elaborado e implementado, era necessária a criação de uma legislação complementar que estabelecesse as diretrizes gerais sobre o planejamento e a gestão urbana, detalhando o que foi estabelecido pela Constituição. Com esse propósito, foi aprovada a Lei nº 10.257, de 10 de julho de 2001, regulamentando os arts. 182 e 183 da Constituição e assumindo “as características de uma lei geral de direito urbanístico“ (SILVA, J., 2006, p. 69).

O Estatuto da Cidade contempla inúmeros mecanismos a serem implantados pelos municípios, mas dentro de suas necessidades e observando a peculiaridade de cada um, para que possibilite a aplicação do tão desejado princípio da função social das cidades, com a finalidade que derivem, principalmente do Poder Executivo as decisões que irão interferir na vida de cada um dos munícipes, vez que o Poder Legislativo no Brasil pouco interfere na defesa dos interesses da coletividade, havendo a necessidade da “voz” do cidadão para que as cidades tenham a sua função social.