AMBIENTE DE CONTROLE INTERNO

As organizações públicas no Brasil têm enfrentado uma série de desafios decorrentes do contexto econômico e político contemporâneo que tem sido caracterizado por um contingenciamento de recursos na área, como determina a recente da Medida Provisória nº 805, de 30 de outubro de 2017, que posterga ou cancela aumentos remuneratórios para os exercícios dos servidores públicos civis da União, das autarquias e das fundações públicas federais, e modifica a alíquota da contribuição social do servidor público e a outras questões. (BRASIL, 2017).

Os cortes de gastos públicos e a redução de mão de obra, decorrentes dessas medidas, têm afetado o ambiente organizacional e do controle interno, na medida em que impõe limites aos gestores e servidores públicos para o efetivo implemento das suas ações. Esses limites são ampliados principalmente quando atuam com questões sociais, como é o caso do INCRA.

As constantes trocas de ministério e o contingenciamento de despesas por parte do Governo Federal têm atingido o funcionamento diário e consequentemente o comprometimento dos servidores do INCRA, ocasionando um esvaziamento de atividades e atribuições ao longo dos anos. As atribuições dessa Autarquia ao longo dos últimos 5 (cinco) anos ocorreram muitas modificações, o que repercute de forma clara no ambiente organizacional, sendo um órgão em que suas atividades estão concentrada muito fortemente no campo, enfrentando as dificuldades dos assentados da reforma agrária, sendo a grande maioria do público atendido pela mesma.

Essas modificações ministeriais na qual o INCRA é subordinado vêm gerando, por exemplo, desconfiança na Superintendência Regional do INCRA/RN, quando do inicio de uma nova atividade ou ação desenvolvida pelo órgão, ficando a incógnita de até quando vai durar tal atividade ou ação, principalmente pela constante falta de recursos para o incremento das ações.

Além disso, a Superintendência vem passando por constantes modificações dos gestores máximos da regional, no caso o Superintendente Regional, tendo em vista as mudanças propostas por sucessões de governo. Entre os anos de 2011 e 2017, ocorreram cinco mudanças de superintendes, conforme mostra o Quadro 3.

Quadro 3 – Gestores do INCRA/RN de 2003 até 2018.

Gestor Entrada Saída

Cesar José de Oliveira 2003 Abr/2005

Paulo Sidney Gomes Silva Abr_2005 Jan/2011

Mário Moacir de Almeida (Interino) Jan/2011 Jun/2011

Valmir Alves da Silva Jun/2011 Abr/2014

Ibero Christiano Pereira Hipólito (Interino) Abr/2014 Ago/2014

Vinicius Ferreira de Araújo Ago/2014 Jul/2016

José Leonardo Guedes Bezerra Jul/2016 Em exercício

Fonte: Elaborado pelo autor (2018).

Essas mudanças por vezes ocasionaram prejuízos com a continuidade das ações que foram iniciadas pelo gestor anterior, como exemplo, importante citar a renovação dos contratos de Assistência Técnica e Extinção Rural (ATER), ou ainda, contratos de cunho administrativo, como telefonia móvel, locação de carros, conclusão de obras da sede e etc. A continuidade dessas ações, para além das mudanças de gestão da Superintendência, foram resultantes do contexto sociopolítico do país e das condições do ambiente interno do INCRA/RN, que na perspectiva dos entrevistados influenciaram no comprometimento e motivação dos servidores públicos.

Dentre as condições do ambiente interno do INCRA/RN destacam-se as precárias condições do ambiente de trabalho e desvalorização profissional, principalmente em termos salariais, sendo o órgão um dos mais deficitários do Poder Executivo. Quanto às condições do ambiente de trabalho, os entrevistados 03 e 04 destacam a falta de investimentos em equipamentos, que estão obsoletos, tanto para a sede do INCRA, quanto para a modernização do parque tecnológico. Estes problemas são decorrentes da limitação de recursos destinados ao funcionamento do INCRA e desenvolvimento das suas ações, como afirma o Entrevistado 09: “o grande o problema hoje é limitação de recursos. Recursos financeiros para poder atender a toda demanda. Nós temos um passivo aí bastante grande e o fundamental, o principal é a falta de recursos”.

Essas limitações orçamentárias são intensificadas ainda pelas liberações tardias dos recursos, fazendo com que as atividades tenham sido paralisadas por meses em 2017, conforme o Entrevistado 03 relata: “[...] os recursos agora que foram liberados, mas realmente o recurso nos fez parar quase três meses”.

Tratando da execução das ações decorrentes do PNRA, destaca-se que as atividades são desenvolvidas de forma parcialmente independentes pela organização, principalmente quando se trata das Divisões da Instituição, cada um com um percentual de atribuição ou metas para cumprir, tendo obrigações legais de acordo com sua área de atuação. Realça-se que as metas são definidas para cumprimento por parte de toda a autarquia, e repercute para

toda instituição, tanto no âmbito nacional, quanto no âmbito regional, como é o caso do INCRA/RN, refletindo inclusive nos salários dos servidores.

Frisa-se que maior parte do salário dos servidores é contabilizada por Gratificações, com é o caso da Gratificação de Desempenho de Atividade de Reforma Agrária (GDARA) e da Gratificação de Desempenho da Atividade de Perito Federal Agrário (GDAPA), que são mensuradas de acordo com o cumprimento das metas dispostas pela Unidade, como afirma o Entrevistado 05:

Hoje é praticamente mais de 50% da remuneração é gratificação. Então veja bem, eu vejo assim: as experiências não daqui de pouco tempo, mas das outras áreas, outras superintendências que eu trabalhei, o próprio chefe fica receoso de avaliar criteriosamente o servidor em razão dessa questão salarial. Porque se ele for muito, digamos assim, impactar bastante na avaliação, vai diminuir e ele e vê a questão familiar, leva em consideração isso.

Essa política salarial somada à percepção de descrença da sociedade sobre a efetividade e importância do PNRA tem suscitado um sentimento de desvalorização profissional nos servidores do INCRA/RN, que podem influenciar nos seus desempenhos. Além disso, como pondera o Entrevistado 05 tem influenciado na avaliação de desempenho dos servidores feita pelos gestores. Esta postura, embora compreensível, tende a onerar o Estado e afetar a qualidade dos serviços públicos realizados pelo INCRA.

A avaliação de desempenho não pode ser concebida como uma forma de prejudicar o servidor, mas de direcionar as ações da gestão, inclusive em termos de desenvolvimento de competências por meio, por exemplo, da promoção de treinamentos e capacitações. No INCRA/RN observa-se que existem poucos programas de qualificação, não havendo incentivo por parte da Unidade Sede, nem a descentralização de recursos suficientes para que seja providenciado por parte da Unidade local, um fato destacado por todas as áreas da Unidade através dos seus Gestores, se restringindo em palestras ou cursos promovidos de forma gratuita da Escola de Administração Fazendária (ESAF) e outras instituições de ensino similares.

Quando se tratou sobre a temática de cursos e capacitação, o Entrevistado 01 enfatizou de forma contundente o cenário descrito acima:

Com relação a esse aspecto que você falou aí, eu diria para você que cursos no âmbito do INCRA/RN, não sei a nível nacional, em nível de outra superintendência, mas a nível de nossa superintendência deixa muito a desejar. Reuniões com palestrantes, com pessoas que possam dar injeção de ânimo aos servidores, de integração e fornecimento de tudo isso para o crescimento profissional de cada servidor, isso tem sido um fator negativo. Porque, de fato, nós praticamente não temos isso, especialmente na última década.

Sendo ressaltado pelo Entrevistado 08, que expressa: “em questão de gestão de pessoas, eu sinto que falta muito do INCRA oferecer um incentivo aos seus funcionários. Como cursos, ou capacitação que é muito pouco aqui na SR”.

Outro fato importante com relação ao desenvolvimento de competências no INCRA/RN é o pequeno efetivo em processo de qualificação atualmente em execução por parte de servidores, quando trata de cursos de longa e média duração (mestrado e doutorado), atualmente somente 04 servidores que estão cursando, sendo todas as capacitações oferecidas pela Universidade Federal do Rio Grande do Norte e concentrado nas seguintes áreas: 01 em Direito, 01 em Arquitetura e Urbanismo e 02 em Gestão Pública.

Uma das ações inovadoras realizadas nos últimos anos, voltada para a capacitação foi Parceria do Mestrado Profissional entre INCRA/RN, PPGP e UFRN, formalizado por através do Convenio INCRA/RN/Nº 8.000/2015 e Processo Administrativo nº. 54330.001093/2014-91, na qual procedeu à abertura para 02 (duas) vagas em nível de mestrado, sendo de grande importância da instituição, bem como outras instituições que aderiram à parceria, como é o caso da própria UFRN, Assembleia Legislativa do RN, Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia da Paraíba (IFPB) e Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia de Sergipe (IFS).

Atualmente somente 02 servidores do INCRA/RN estão em processo de formação com duração de 24 meses (inicio em fevereiro de 2016 e encerramento previsto para o mês fevereiro de 2018). Realça-se, contudo, que não ocorreu a renovação da Parceria do Mestrado Profissional entre INCRA/RN, PPGP e UFRN, inexistindo assim, novas entradas nos anos subsequentes, diferentemente de todos os outros órgãos citados, que realizaram a prorrogação da parceria.

Nesse ponto, importante enfatizar que o órgão não possui qualquer Gratificação por Qualificação (GQ) em seu Plano de Carreira, o que reflete em falta de incentivo para o aperfeiçoamento e qualificação profissional por parte da própria autarquia, o que ocasiona inclusive, uma grande evasão dos quadros da instituição, sendo um dos principais motivos, como relata o Entrevistado 07:

De uma experiência pessoal, quando eu entrei aqui, em 2006, nós tínhamos 163 servidores. Posso dizer isso com muita propriedade porque eu fui acolhida no serviço de desenvolvimento humano, que é um serviço cartorial, então a gente sabia de toda a vida cartorial do servidor. Hoje nós temos apenas 106, então você imagina que a gente perdeu mais de 50 servidores ao longo de 11 anos. A reposição desses servidores não foi no mesmo compasso, tanto que houve dois concursos depois e só foi aberta uma vaga para cá. Não houve a mesma reposição das nossas perdas.

Além da evasão dos servidores, a política de gratificação também tem influenciado na estrutura de governança, responsável por executar as ações dispostas pela instituição. Embora essa estrutura seja avaliada como adequada em termos de hierarquização de atribuições e definições de responsabilidades, verifica-se uma sobrecarga de responsabilidades em poucos servidores. O Entrevistado 02 destaca a existência de grande quantidade de obrigações sem qualquer retribuição, “E fora isso também tem muitas pessoas que desenvolvem algumas atividades e não tem gratificação, o número de gratificações é muito pequeno e isso causa um desestímulo grande dentro da divisão”.

Tem-se ainda, que apenas dois dos gestores por cada divisão recebem gratificação por ocupar cargos de gestão. A grande ocupação de cargos por parte do quadro efetivo da organização, já que atualmente quase todos os cargos de gestão são ocupados por servidores de carreira9, porém, é ressaltada pelos gestores do INCRA/RN a necessidade de gratificação das subchefias, tendo em vista o pequeno quantitativo de Funções Comissionadas do Poder Executivo (FCPE) existente, mesmo diante da existência de inúmeras responsabilidades, como coordenar determinado programa ou atividade, todavia, não existe qualquer tipo de gratificação para tal atividade, como ressalta o Entrevistado 01:

No entanto, só existe disponibilidade de recursos para gratificação de uma chefia ficando duas chefias sem remuneração. Parafraseando o que eu já vi um militar falando: "na área militar a hierarquia se baseia na patente, mas se baseia também no soldo", portanto aqui nós diríamos o seguinte, que nós estamos com dois serviços

sem chefias e se alguém está assumindo heroicamente o papel de chefe sem nomeação e sem soldo, logicamente essas pessoas não tem o papel efetivo de

comando, apenas um papel colaborativo (grifo nosso).

Existe assim, uma centralização de cobranças na figura do Chefe ou Gestor e substituto legal, já que inexistem subchefias nas Divisões da unidade (Coordenações de Setores), ocorrendo de certa forma, uma descaracterização as ações desenvolvidas pelo órgão, quando não se pode cobrar por um responsável legal pelas ações, mas centralizando na figura de dois personagens, no caso o Chefe e o substituto legal, como destaca o Entrevistado 04: “Acho que só precisava valorizar alguém naquele setor especificamente, seja da forma que for possível para que a gente tivesse ele como uma referência e não uma referência hoje imposta pelo dia a dia, mas fosse imposta pela própria estrutura”.

Como salienta na entrevista existe de fato uma estrutura de governança no órgão, tanto no âmbito nacional como no regional, com todos os papéis definidos, porém, é importante notar que a estrutura de governança da Autarquia em âmbito Nacional sofreu algumas modificações

ao longo do tempo, conforme se atualiza o Regimento Interno da Instituição. Entretanto, a estrutura de governança existente nas Superintendências Regionais nos Estados, pouco tem sido modificado, fato perceptível pelos gestores da organização, como é destacado pelo Entrevistado 01 que existiam mais gratificações, o que proporcionava um incentivo para melhor integração dos servidores, bem como na divisão de responsabilidades “[...] antigamente na estrutura nós tínhamos as divisões e tínhamos os grupos e grupamentos, os grupamentos tinham as suas chefias, e os grupos também tinham as suas chefias, todos remunerados [...]”.

Apesar disso, verifica-se um bom desenvolvimento de interação entre os membros da autarquia, desde os Chefes e seus subordinados, ou entre os Chefes ou Gestores que compões o núcleo atual de Coordenação do INCRA/RN. No entanto, cabe ressaltar que existem variações nessas interações de acordo com o perfil de cada gestor, algumas mais constantes e formalizadas, inclusive para decidir as divisões de atribuições, discussão de assuntos de cunho técnico ou interno do setor, e ainda, como um momento de interação por parte do Gestor das demandadas requisitadas pelos membros (servidores) que compõe a divisão, no caso os servidores subordinados ao mesmo, e de outro, se verifica estruturas menos formalizadas.

No primeiro tipo de estrutura, se pode citar como exemplo o funcionamento da Câmara Técnica na Divisão de Obtenção de Terras do INCRA/RN na qual decide diversos assuntos de cunho administrativo e técnico, principalmente as demandas referentes aos procedimentos de desapropriação de áreas da Unidade, sendo caracterizada uma estrutura bem hierarquizada, cada um com sua competência especifica.

Como enfatiza em sua fala o Entrevistado 01, assim:

A nossa divisão é a que possui a câmara técnica. Na câmara técnica nós debatemos o assunto da divisão extrapolando até para a participação de outras divisões, da superintendência como um todo. Mas de uma forma mais efetiva, os assuntos técnicos aqui são discutidos na câmara técnica e uma forma mais específica com relação a cada trabalho de vistoria e avaliação, principalmente avaliação no grupo técnico em que participa o presidente da comissão de vistoria, mais um membro da comissão e com a participação de mais duas outras pessoas que não são efetivamente da comissão de vistoria. Então o grupo técnico discute o laudo de vistoria e avaliação, mas o assunto técnico de um modo geral é discutido no âmbito da câmara técnica.

Diferentemente deste modelo, existem atuações menos formalizadas, que não possui definição quanto ao funcionamento, dependendo do perfil do Gestor da Divisão para a realização de reuniões e definições quanto dos encaminhamentos necessários para o funcionamento da mesma, não existindo um grupo ou reuniões ordinárias para tomada de decisões, centrando mais na figura do Chefe e seu substituto legal, como destaca o Entrevistado 07: “[...] Porque os chefes conversam com os seus servidores nas suas divisões,

com seus servidores, com seus terceirizados, e eles tomam pequenas decisões que vão modificar toda a rotina do INCRA [...]”.

Quando se fala em relações entre os gestores da autarquia, verifica-se que ocorrem de forma constante, como destacado por todos os entrevistados, ocorrendo uma interação provocada semanalmente, sendo destacada a segunda-feira de cada semana, para ser debatidos assuntos da instituição e ser deliberado entre os membros da organização conforme pode ser observado pelas reuniões realizadas pelo Comitê de Decisão Regional10, órgão consultivo e deliberativo, existente no âmbito de todas as Superintendências Regional do INCRA, inclusive no INCRA/RN.

Sendo inclusive bastante ressaltado nos comentários, mesmo diante de todas as dificuldades da administração pública, existe uma interação semanal, como destaca o Entrevistado 05, enfatizando situações diversas encontradas em outras experienciais de trabalho:

Aqui eu até vou fazer um adendo, porque eu já trabalhei em outra superintendência, mas aqui no Rio Grande do Norte eu percebo que há um envolvimento saudável entre todos os setores, entre todas hierarquias, há um bom convívio entre a gestão. Talvez isso seja fruto de que hoje as nossas chefias, nossos setores estão sendo dirigidos, acredito que a maioria na sua totalidade, por servidores da casa.

Destacado sua ocorrência como um procedimento formalizado, ocorrendo de forma semanal e sendo registrado em atas, como cita o Entrevistado 07:

A gente tem tentado estabelecer esse diálogo de maneira formal nas reuniões de CDR, que são ordinárias, semanalmente ocorre com registro em atas, como de maneira informal. Se ocorrer alguma alteração daquilo que foi pensado para a semana, os chefes procuram de maneira informal à chefia da divisão administrativa.

Nas pautas do CDR são consignados assuntos pertinentes à rotina da instituição, como também deliberação para tomada de decisão do gestor, discussão sobre as metas ou procedimentos que carecem de decisão do órgão colegiado, principalmente quando se trata de decisão em segunda instância em Processos Administrativos, formalização de convênios de grande vulto ou parcerias importantes, remoção de servidores, dentre diversas outras pautas que entram no colegiado que fazem referencia ao Ambiente Interno da Unidade do cotidiano.

É nesse ambiente da Superintendência do INCRA/RN que o controle interno se desenvolve. De tal modo que se refletem os mesmos desafios enfrentados por essa unidade,

10

Destaca-se a participação do servidor das reuniões do CDR, no período de 2011 até setembro de 2017 na qualidade de ocupante de função de assessoria de gabinete (FCPE 102.1), e que essa participação forneceu fontes de evidencia para as analises realizadas.

inclusive as ações de controle são realizadas pelos mesmos atores que compõe a estrutura de governança desta Superintendência, não havendo um órgão específico para essa função.

Assim, destaca-se a necessidade de criação imediata de Setor de Controle Interno Estruturado no INCRA/RN, com a nomeação de servidor habilitando, disposição de condições físicas e humanas suficientes para atender a demanda, e ainda, promover a destinação de Gratificação para o responsável legal, tendo em vista o grande número de atribuições contidas no inciso II do artigo 111 do RI.

A implementação do Setor de Controle Interno necessita ser realizada com mobilizações do toda organização, destacando a importância e o verdadeiro papel no controle interno, e a necessidade de mudança cultural da organização com a realização de atividades continuas em médio e longo prazo de sensibilização. Tornando-se fundamental a realização de um aperfeiçoamento gradual e iminente, vez que se constata problemas de diversas ordens, como descontinuidade de ações realizadas pela unidade, necessidade de reposição do efetivo para atuar nas áreas de Reforma Agrária no estado do RN, melhorias nas condições de trabalho, e a necessidade de capacitação permanente dos servidores para melhor prestação de serviços para sociedade.

Para isso, recomenda-se a elaboração de um Planejamento Estratégico, com a finalidade de mitigar constantes modificações de gestores; proceder a reposição do efetivo, promover melhorias imediatas com relação às condições da instituição, com possível mudança para sede que se encontram em construção há mais de 10 (dez) anos; promover melhor qualificação com implantação imediata de incentivos a qualificação (ex. Gratificação de Qualificação) e regulamentação da promoção; criação de equipe multidisciplinar para avaliar as condições de trabalhos dos servidores (principalmente com relação a doenças relacionadas ao álcool e drogas) que afetem as condições de trabalho.

Como enfatiza o Entrevistado 01, a necessidade de realização de Planejamento não é dos dias atuais, mas uma carência que aflige o órgão de muito tempo, não atendendo no âmbito do INCRA/RN as expectativas existentes de um Setor com tal importância, portanto:

O planejamento no âmbito do INCRA, sempre foi uma divisão ou uma subdivisão