4 AVALIAÇÃO E RECOMENDAÇÕES PARA MELHORIA NA GESTÃO
4.1 AVALIANDO O CONTROLE INTERNO E APONTANDO SEUS LIMITES
Diante do diagnóstico realizado da Gestão do Controle Interno da Superintendência do INCRA/RN, avalia-se que a gestão do controle interno nessa unidade como sendo insatisfatória, visto que o controle interno não se encontra estruturado e formalizado, sendo realizado pelos atores que compõe a estrutura de governança do INCRA/RN.
A definição de uma equipe específica para a gestão do controle interno é de fundamental importância o desenvolvimento de ações direcionadas a pratica do controle interno. Essa equipe, de acordo com Lucas et al. (2009) seria um dos fatores necessários para a mobilização de um corpo técnico para a realização dos procedimentos para gerenciar e avaliar os riscos; Planejar e executar atividades de controle por meio de políticas e procedimentos para a mitigação de riscos; implementar um processo de comunicação e informações de apoio ao funcionamento do controle interno; e realizar atividades de monitoramento de riscos.
Sem essa mobilização, a gestão do controle interno fica inviável de ser realizada nos moldes definidos pela legislação e pelas Normas de Controle Interno do Setor Público (INTOSAI, 2004), que preconizam que seja um processo integrado realizado pela diretoria, por todos os níveis de gerência e por outras pessoas da entidade (COSO, 1992).
A ausência de equipe para a gestão do controle interno no INCRA/RN, bem como um setor especifico e com funções estruturadas impedem uma avaliação mais fidedigna da Gestão do Controle Interno nessa unidade. No entanto, considerando que mesmo assim o controle interno vem sendo realizado de forma descentralizada, avalia-se a Gestão do Controle Interno INCRA/RN como sendo insatisfatória.
Essa avaliação é realizada com base nos elementos que compõe o Sistema de Controle Interno, adaptado do Conselho Federal de Engenharia e Agronômica (CONFEA) (CONFEA, 2014), que também se baseia no método COSO I16.
Quadro 4 – Avaliação dos elementos de controles internos do INCRA/RN.
ELEMENTOS DO SISTEMA DE CONTROLES INTERNOS A SEREM AVALIADOS VALORES Ambiente de Controle 1 2 3 4 5
1. A alta administração percebe os controles internos como essenciais à consecução dos
objetivos da unidade e dão suporte adequado ao seu funcionamento. X
2. Os mecanismos gerais de controle instituídos pelo INCRA/RN são percebidos por todos os servidores e funcionários nos diversos níveis da estrutura da unidade. X
3. A comunicação dentro do INCRA/RN é adequada e eficiente. X
4. Existe código formalizado de ética ou de conduta. X
5. Os procedimentos e as instruções operacionais são padronizados e estão postos em
documentos formais. X
6. Há mecanismos que garantem ou incentivam a participação dos funcionários e servidores dos diversos níveis da estrutura do INCRA/RN na elaboração dos procedimentos, das instruções operacionais ou código de ética ou conduta.
X
7. As delegações de autoridade e competência são acompanhadas de definições claras das
responsabilidades. X
8. Existe adequada segregação de funções nos processos e atividades da competência do
INCRA/RN. X
9. Os controles internos adotados contribuem para a consecução dos resultados planejados
pelo INCRA/RN. X
Avaliação de Risco 1 2 3 4 5
10. Os objetivos e metas da unidade jurisdicionada estão formalizados. X
11. Há clara identificação dos processos críticos para a consecução dos objetivos e metas da
unidade. X
12. É prática da unidade o diagnóstico dos riscos (de origem interna ou externa) envolvidos nos seus processos estratégicos, bem como a identificação da probabilidade de ocorrência desses riscos e a consequente adoção de medidas para mitigá-los.
X
13. É prática da unidade a definição de níveis de riscos operacionais, de informações e de conformidade que podem ser assumidos pelos diversos níveis da gestão. X 14. A avaliação de riscos é feita de forma contínua, de modo a identificar mudanças no perfil de
risco do INCRA/RN ocasionadas por transformações nos ambientes interno e externo. X 15. Os riscos identificados são mensurados e classificados de modo a serem tratados em
uma escala de prioridades e a gerar informações úteis à tomada de decisão. X 16. Não há ocorrência de fraudes e perdas que sejam decorrentes de fragilidades nos
processos internos da unidade. X
17. Na ocorrência de fraudes e desvios, é prática da unidade instaurar sindicância para
apurar responsabilidades e exigir eventuais ressarcimentos. X
18. Há norma ou regulamento para as atividades de guarda, estoque e inventário de bens e
valores de responsabilidade da unidade. X
Procedimentos de Controle 1 2 3 4 5
19. Existem políticas e ações, de natureza preventiva ou de detecção, para diminuir os riscos e alcançar os objetivos do INCRA/RN, claramente estabelecidas. X 20. As atividades de controle adotadas pelo INCRA/RN são apropriadas e funcionam
consistentemente de acordo com um plano de longo prazo. X
21. As atividades de controle adotadas pelo INCRA/RN possuem custo apropriado ao nível
de benefícios que possam derivar de sua aplicação. X
22. As atividades de controle adotadas pelo INCRA/RN são abrangentes e razoáveis e estão
diretamente relacionadas com os objetivos de controle. X
Informação e Comunicação 1 2 3 4 5
23. A informação relevante para o INCRA/RN é devidamente identificada, documentada, armazenada e comunicada tempestivamente às pessoas adequadas. X 24. As informações consideradas relevantes pelo INCRA/RN são dotadas de qualidade
suficiente para permitir ao gestor tomar as decisões apropriadas. X 25. A informação disponível para as unidades internas e pessoas do INCRA/RN é
apropriada, tempestiva, atual, precisa e acessível. X
26. A informação divulgada internamente atende às expectativas dos diversos grupos e indivíduos do INCRA/RN, contribuindo para a execução das responsabilidades de forma eficaz. X 27. A comunicação das informações perpassa todos os níveis hierárquicos do INCRA/RN,
Continuação do Quadro 4...
ELEMENTOS DO SISTEMA DE CONTROLES INTERNOS A SEREM AVALIADOS VALORES Monitoramento 1 2 3 4 5
28. O sistema de controle interno do INCRA/RN é constantemente monitorado para avaliar
sua validade e qualidade ao longo do tempo. X
29. O sistema de controle interno do INCRA/RN tem sido considerado adequado e efetivo
pelas avaliações sofridas. X
30. O sistema de controle interno do INCRA/RN tem contribuído para a melhoria de seu
desempenho. X
Escala de valores da Avaliação:
(1) Totalmente inválida: Significa que o conteúdo da afirmativa é integralmente não observado no contexto
do INCRA/RN.
(2) Parcialmente inválida: Significa que o conteúdo da afirmativa é parcialmente observado no contexto do
INCRA/RN, porém, em sua minoria.
(3) Neutra: Significa que não há como avaliar se o conteúdo da afirmativa é ou não observado no contexto do
INCRA/RN.
(4) Parcialmente válida: Significa que o conteúdo da afirmativa é parcialmente observado no contexto do
INCRA/RN, porém, em sua maioria.
(5) Totalmente válida. Significa que o conteúdo da afirmativa é integralmente observado no contexto do
INCRA/RN.
Fonte: Adaptado pelo autor com base no CONFEA -2014 (2018).
No Quadro 4 tem-se que a maioria dos elementos do Sistema foram considerados como
totalmente invalida ou parcialmente invalida, revelando que o controle interno dessa unidade
ainda precisa ser estruturado diante das fragilidades detectadas na ficha avaliativa, deste modo, emana melhor estruturação através da formalização de Setor de Controle Interno especifico, bem como, a necessidade de institucionalização por parte do INCRA Sede (grifo nosso).
Em que pese existir inúmeras ações de Controle Interno no INCRA/RN, que auxiliam cotidianamente o gestor, buscando o melhoramento dos processos e procedimentos da organização como ensina Paiva (2015), a título de exemplo na unidade verifica-se a implantação recente do SEI, e cosequentemente no melhoramento da fiscalização das ações da instituição. È evidenciado através do Quadro 4 inúmeras fragilidades no Controle Interno da unidade, desde fragilidades no ambiente de Controle Interno da Unidade até os mecanismos de monitoramento utilizados atualmente.
Contudo, percebe-se que a falta de estruturação do Setor de Controle Interno embora não comprometa o desempenho quantitativo das metas da instituição, sua implantação imediata poderá ser um instrumento que auxiliará não somente o desempenho quantitativo, mas certamente qualitativo das ações, com avaliações continuas das ações, comparado inclusive com os resultados almejados pela organização pública (Pereira, 2006). Em suma, fortalecerá a realização dos procedimentos de forma mais estruturada e institucionalizada.
A avaliação do Controle Interno é importante para identificar os limites e auxiliar na gestão de riscos de uma organização, ou na revisão dos principais objetivos de ações da organização, dos riscos envolvidos na busca de atingir esses objetivos, sendo realçada a
verificação da eficácia dos controles internos adotados para administrar os riscos como ensina Pereira (2006), e ainda, uma ferramenta de Planejamento dentro da organização como aparta Fernandes (2006) dentre as funções do Controle Interno (planejamento, execução, direção e controle).
A importância do Controle Interno, juntamente com a necessidade de Planejamento consolidado em informações seguras, deve-se cada vez mais se inserir na agenda pública como um desafio de cunho não somente social, mas, também sendo financeiro, político e econômico como destaca Castro (2014).
Diante da avaliação demonstrada no Quadro 4, aponta-se no Quadro 5 as principais limitações com relação ao Controle Interno do INCRA/RN, as quais assumem um papel importante para mudança na instituição, emanando limitações que ressaltam desde a necessidade de maior planejamento frente às constantes modificações (atribuições legais do órgão e mudanças constantes de gestores); no esvaziamento da instituição por parte dos servidores; na restrição orçamentária agravada pela crise político-econômica atual; até na inexistência de Setor de Planejamento e Controle Interno na unidade.
Quadro 5 – Dimensões, limitações e avaliação.
DIMENSÕES COSO I LIMITAÇÕES
AMBIENTE DO CONTROLE INTERNO
•Constantes modificações por parte do gestor máximo da regional; •Existência de um pequeno efetivo de servidores;
•Esvaziamento da instituição (exonerações e aposentadorias); •Tensões resultantes do contexto sociopolítico e econômico; •Precarização do ambiente de trabalho (principalmente o físico); •Desvalorização do trabalho, principalmente em termos salariais;
•Inúmeras modificações nas atribuições do Instituto através de modificação de competência para execução;
•Restrição ou contenção orçamentária; •Comprometimento dos servidores;
•Insuficiência no desenvolvimento de competências (aperfeiçoamento e capacitação);
•Descrença da sociedade sobre sua efetividade e importância das atividades desenvolvidas pela Autarquia;
PROCEDIMENTOS ADOTADOS PELA SUPERINTENDÊNCIA
PARA GERENCIAR E AVALIAR OS RISCOS
•Existência de Procedimentos informais;
•Inexistência de Normativos Internos sobre o tema; •Inexistência de setor de controle interno estruturado; •Carência quanto ao Planejamento da Instituição.
ATIVIDADES DE CONTROLE PARA
MITIGAÇÃO DOS RISCOS
•Existência de atividades de Controles desenvolvidas de forma autônoma e não centralizada;
•Autonomia do Gestor para proceder com atividades específicas no Setor sem padronização de atividades internas;
•Pouco uso de tecnologias por parte da Unidade, o Sistema Eletrônico de Informações – SEI encontra-se em fase de implantação (desde 02/10/2017); •Inexistência de Remuneração ou Gratificação para o responsável (DAS ou
FCPE) pelas atividades de Controle;
•Inexistência de Política Institucional direcionada para as atividades de Controle Interno.
Continuação do Quadro 5...
DIMENSÕES COSO I LIMITAÇÕES PROCESSO DE COMUNICAÇÃO E INFORMAÇÕES DE APOIO AO FUNCIONAMENTO DO CONTROLE INTERNO
•Inexistência de Setor de Comunicação ou profissional habilitado no órgão local desde o ano de 2014 (ano em que a servidora responsável foi exonerada para assumir outro concurso público);
•Atividades que depende do apoio de outras Unidades Regionais ou de Profissionais não habilitados;
•Melhorias no acesso da informação do órgão;
•Inexistência de Integração da Comunicação e Controle Interno da instituição.
ATIVIDADES DE MONITORAMENTO DE
RISCOS
•Existência de procedimentos informais;
•Inexistência de padronização das atividades de monitoramento dos riscos; •Inexistência de Normativos Internos sobre o tema;
•Inexistência de setor de controle interno estruturado que possa realizar o monitoramento de riscos;
•Pequena atuação da Auditoria Interna na Superintendência Regional do RN; •Inexistência de Planejamento Estratégico para planejar em longo prazo. Fonte: Elaborado pelo autor (2018).
Ao analisar cada uma das dimensões, inicialmente o Ambiente de Controle Interno, se percebe que existem limitações de cunho regional, carecendo de melhor organização por parte do INCRA/RN, e ainda, outras que carecem de participação do INCRA Sede, necessitando da cobrança da postura por parte desta, devendo assumir o papel principalmente de regulamentação e instruções para realização de um planejamento e controle idêntico em todas as unidades do INCRA em nível de Brasil (grifo nosso).
Tratando dos procedimentos adotados pela Superintendência para gerenciar e
avaliar os riscos fica evidenciado a necessidade de atitude mais proativa por parte da gestão,
em que pese existir problemas que afetam o Ambiente de Controle Interno do INCRA/RN, não se pode aguardar a tomada de ações somente por parte do INCRA Sede (grifo nosso).
Importante anotar, que os reflexos da inexistência de procedimentos podem afetar de maneira negativa as ações desenvolvidas atualmente nos projetos de assentamento, e atividades em médio e longo prazo que devem ser melhores Planejadas pela Gestão, inclusive sendo objeto de verificação por parte dos órgãos de controle.
Nesta mesma esteira se encontram as Atividades de Controle para mitigação dos riscos, onde sua não realização por motivos diversos, os quais se destacam: a falta de mão de obra qualificada, a falta de ações centralizadas na figura do Controle Interno; inexistência de uma política institucional que trate da temática de forma mais ampla e detalhada, e ainda; o pouco uso de tecnologia para apoiar o controle interno do INCRA/RN pode refletir de diversas formas (grifo nosso).
Primeiro, na falta das Atividades de Controle para mitigação dos riscos da organização podendo ocasionar o não cumprimento de metas e ações que serão executadas, e segundo, na responsabilização do gestor por não realizar um controle das ações, dificultando inclusive na
prestação de informação para os órgãos de controle, principalmente TCU, CGU e MPF, sendo os órgãos que demandam mais informações nos últimos anos.
O Processo de Comunicação e Informações de apoio ao funcionamento do controle interno é afetado principalmente pela inexistência de Setor de Comunicação em atuação do INCRA/RN, pela falta de profissional habilitado na área, sendo realizada de forma pouco profissional na Unidade, sendo caracterizado pela inexistência de atividade que fortaleça o Controle Interno do INCRA/RN. Registra-se que esse é um problema que afeta diretamente o INCRA/RN, necessitando de atitudes mais proativas por parte da gestão (grifo nosso).
Por fim, quando se trata de monitoramento das ações frisa-se o caráter mais amplo que emana da própria terminologia, devendo atender todas as atividades afeitas ao órgão, devendo ser verificado principalmente: a padronização do modelo em toda a unidade; a formalização do monitoramento da Unidade; a estruturação do Setor de Controle Interno para realização de monitoramento mais amplo, e ainda; a realização de Planejamento Estratégico que pense em ações em médio longo prazo (grifo nosso).
Observa-se que todas as dimensões verificadas no Método COSO I decorrem obrigações de inúmeros atores que compõe o INCRA/RN, cada um em sua medida de competência legal, as limitações verificadas partem desde situações que carecem de atuação do INCRA/RN, com melhorias na atuação em processos e procedimentos, bem como, aperfeiçoamento no comportamento dos gestores, servidores e colaboradores do órgão.
Importante observar que em algumas proposições, carece também de atuação por parte do INCRA Sede, na qual deve ser reivindicado por parte da Gestão do INCRA/RN um maior comprometimento, já que impreterível a participação da mesma no processo de modernização assumido pela Administração Pública ao longo dos últimos anos, e evidentemente do INCRA nas atividades de cunho agrário e de responsabilidade social que insurge em suas competências.
Inclusive, comprometimento de toda a instituição para a realização de avaliações permanentes do controle interno, se estabelecendo uma estrutura eficaz, com regras claras e bem definidas, e um quadro pessoal comprometido e imparcial, conforme enfatiza Castro (2014). E que essa avaliação seja utilizada como um instrumento gerencial para em busca dos objetivos do INCRA, como normatiza o INTOSAI GOV 9100 (2004).
E por fim, é importante destacar a necessidade maior participação social em todas as atividades afeita a Reforma Agrária, onde o êxito dessas depende circunstancialmente da participação dos beneficiários, que certamente possui seu papel de reivindicar o melhoramento da prestação de serviço, na busca de direitos sociais e exercendo seu papel de
cidadania como ensina Carvalho (2001), e consequentemente, refletirá no aperfeiçoamento dos processos e procedimentos necessários para realização das mesmas.
4.2 PROPONDO MELHORIAS NA GESTÃO DE CONTROLE INTERNO NO ÂMBITO