A Agência Portuguesa do Ambiente
A Agência Portuguesa do Ambiente é um instituto público sob tutela do Ministério do Ambiente dotado de autonomia administrativa e financeira e património próprio. Foi criada por decreto ‑lei em 2012 e resulta da fusão de várias instituições com a Agência Portuguesa do Ambiente: o Instituto da Água, as Administrações de Região Hidrográfica, a Comissão para as Alterações Climáticas, a Comissão de Acompanhamento da Gestão de Resíduos e a Comissão de Planeamento de Emergência do Ambiente. A fusão de diferentes organismos com a sua própria história, modo de funcionamento e valências contribuiu para que seja uma instituição relativamente recente em Portugal, quando comparada ao Parlamento ou aos tribunais. Esta instituição agrega a gestão de várias políticas de ambiente em Portugal, abarcando campos de intervenção diversificados como o combate às alterações climáticas, a ges‑ tão de recursos hídricos, a gestão integrada da zona costeira, dos resíduos, da protecção da camada do ozono e qualidade do ar, a prevenção e o controlo integrados da poluição, a prevenção de riscos industriais graves, a rotulagem ecológica, a avaliação de impacte ambiental e o licenciamento ambiental (in Decreto ‑Lei n.º 56/2012, de 12 de Março).
A realização de uma investigação de carácter etnográfico não poderia incidir sobre todas as áreas de intervenção da Agência Portuguesa do Ambiente. Esta instituição da Administração Indirecta do Estado está organizada em treze departamentos que contam com vinte e oito divisões administrativas, um Laboratório de Referência em Ambiente, cinco Administrações de Região Hidrográfica, dois Gabinetes e outras equipas de trabalho e um Conselho Directivo (constituído por um presidente, um vice ‑presidente e dois vogais). Em 2016, trabalhavam para a Agência 730 pessoas, entre as quais 18 directo‑ res de serviço, 53 chefes de divisão, 393 técnicos superiores, 157 assistentes técnicos, 51 assistentes operacionais entre outros postos de trabalho.
Pela sua magnitude e diversidade de instrumentos de gestão e intervenção na questão ambiental em Portugal, apenas um departamento foi objecto de trabalho de campo etnográfico. Em 2016, durante cinco meses, acompanhámos os técnicos do Departamento de Avaliação Ambiental na realização das suas actividades quotidianas, que passam pela concretização de tarefas administra‑ tivas, redacção de pareceres e outros documentos, reuniões, apresentações de projectos e visitas. O trabalho dos técnicos implica o seu envolvimento com outros funcionários da Agência Portuguesa do Ambiente (técnicos de outros departamentos, motoristas, funcionários com diversas funções de secretariado e de apoio técnico) como igualmente com técnicos externos, oriundos de outras instituições do Estado como, por exemplo, a Direcção ‑Geral de Património Cultural, o Instituto de Conservação da Natureza e Florestas e o Laboratório Nacional de Energia e Geologia, ou ainda de centros de investigação localiza‑ dos em universidades, como o Centro de Ecologia Baeta Neves do Instituto Superior de Agronomia. Deste modo, foi possível ter uma noção alargada do trabalho realizado em conjunto com técnicos de outros departamentos e instituições do Estado.
Neste tipo de contextos institucionais, a execução de um trabalho de cariz etnográfico permite contemplar muito mais do que o universo hermé‑ tico de pareceres, relatórios, ofícios e aceder às idiossincrasias dos técnicos, aos modos de fazer e de trabalhar personalizados, às opiniões que têm sobre a sua profissão e também ao modo como criam relações sociais no seu local de trabalho. É a combinação de diferentes facetas do trabalho neste departamento da administração central portuguesa que tentamos transmitir neste estudo de caso. Por uma questão de protecção da identidade das pessoas envolvidas, o anonimato é respeitado e o termo “técnico” (no masculino) será amplamente utilizado. A referência às posições hierárquicas serão descritas como “chefes” ou “chefias”. Em alguns casos, e para uma melhor compreensão do peso do cargo na estrutura da instituição, são feitas referências às posições “chefe de divisão”, “directora do departamento” ou “presidente”.
O Departamento de Avaliação Ambiental
Barragens, estradas, parques eólicos, minas, pedreiras, dragagens, desvios de ribeiras, mini ‑hídricas, indústrias, aterros, ferrovias, estabelecimentos de armazenamento de substâncias perigosas ou químicas: esta variedade de tipologias de projectos e estabelecimentos passam pelas mãos dos técnicos que trabalham no Departamento de Avaliação Ambiental da Agência Portuguesa do Ambiente. São dezoito os técnicos, liderados por uma directora de depar‑ tamento e duas chefes de divisão, que têm a seu cargo a responsabilidade de
coordenar e chefiar a avaliação ambiental estratégica, a avaliação de impactes ambientais, a monitorização da aplicação de medidas de minimização desses impactes e, por último, a prevenção de acidentes graves que envolvam esta‑ belecimentos onde estão presentes substâncias perigosas.
Este departamento é um serviço da administração pública central por‑ tuguesa que tem a difícil tarefa de garantir que os planos e projectos sejam ambientalmente sustentáveis e que o risco de ocorrência de acidentes graves possa ser prevenido/reduzido. As razões que tornam a realização desta avaliação um processo árduo e por vezes conturbado são de vária ordem, envolvendo as próprias características da burocracia portuguesa, baseada na multiplica‑ ção de procedimentos morosos e de papelada administrativa, passando pela dificuldade de prever adequadamente os impactes, ou ainda, porque a relação entre interesses económicos e políticas ambientais é ambígua e tudo menos pacífica, com implicações ao nível da decisão política.
A crescente preocupação pelo ambiente é decorrente do modo predatório como os recursos naturais têm sido utilizados para fins económicos, o que tem conduzido à destruição de ecossistemas e da biodiversidade. No campo do ambiente, as temáticas das alterações climáticas e da sustentabilidade têm assumido relevância e contribuído para questionar o modelo económico capi‑ talista, embora nem sempre governos, pessoas e empresas queiram realmente abordar o problema, como aliás o trabalho colectivo da Fundação Francisco Manuel dos Santos mostrou acontecer (Ferrão, 2014: 23 ‑34).
A Avaliação de Impacte Ambiental surge da necessidade de prevenir a degradação ambiental sem no entanto esgrimir qualquer intenção de questio‑ nar esse modelo económico. Como uma das técnicas que trabalha no depar‑ tamento referiu: “O nosso objectivo na avaliação de impacte ambiental não é bloquear projectos ou impedir a sua construção, mas sim acautelar que os impactes que surjam da sua implementação sejam minimizados”. Esta obser‑ vação é demonstrativa do modo como a avaliação é encarada pelos técnicos, que consideram o seu trabalho como sendo de prevenção e de tradução de interesses, vários funcionando como “porta ‑voz” não só de actores múlti‑ plos como de entidades naturais (uma paisagem, um rio), usando o conceito de Latour (2005, p.33). Outro técnico referiu ainda que, ao participar numa conferência sobre ambiente, tinha ouvido um reputado ecologista e professor português catalogar a Avaliação de Impacte Ambiental como um “passaporte verde” para a exploração económica e asseverou que essa era uma visão parti‑ lhada por muitos, inclusivamente por cientistas que trabalham nas questões ambientais. Porém, ainda para este técnico, a Avaliação de Impacte Ambiental consiste num instrumento que pode refrear o crescimento económico e o uso abusivo dos recursos naturais. Do ponto de vista de muitos empresários ou
investidores, o procedimento é considerado um entrave ao desenvolvimento económico do país, ao prolongar o período entre a entrega do projecto para licenciamento e a sua efectivação. Como se pode ver, este departamento da função pública encontra ‑se numa encruzilhada de interesses e de críticas, encontrando ‑se frequentemente na mira dos meios de comunicação social, principalmente quando surgem polémicas em torno de construções de gran‑ des obras em locais considerados paisagística e ecologicamente importantes como, por exemplo, o Aproveitamento Hidroeléctrico na Foz do rio Tua ou o Parque Eólico de Torre de Moncorvo, localizado na região classificada do Alto Douro Vinhateiro.
Tratando ‑se a Avaliação de Impacte Ambiental de um instrumento trans‑ versal a várias áreas, o Departamento acaba por interagir muito com outros departamentos “da casa” (termo utilizado pelos próprios técnicos) como por exemplo com as Administrações das Regiões Hidrográficas, o Departamento do Litoral e Protecção Costeira (que pode ser proponente de projectos subme‑ tidos a avaliação ou membros das Comissões de Avaliação), o Departamento de Licenciamento Ambiental, o Departamento de Gestão Ambiental (cuja Divisão de Gestão do Ar e Ruído se faz representar nas Comissões de Avaliação) e a Divisão de Comunicação e Cidadania Ambiental (que realiza a Consulta Pública). Por essa razão, interage com vários outros técnicos, quer dentro da instituição quer fora, mas também com os proponentes e empresas consultoras que realizam os Estudos de Impacte Ambiental. É por isso um Departamento muito activo e que evidencia uma grande colaboração interorganizacional e intraorganizacional a vários níveis.
Durante a realização desta investigação trabalhavam no Departamento de Avaliação Ambiental 26 pessoas, embora duas se encontrassem em licença de parto e de maternidade. Essas 26 pessoas incluem a directora de departamento, 2 chefes de divisão, 18 técnicos, 2 assistentes técnicas (uma reformou ‑se no período final de realização do trabalho de campo), duas estagiárias enquadradas ao abrigo de estágios de final de curso e de mestrado e uma técnica com um Contrato Emprego Inserção do Instituto do Emprego e Formação Profissional. A maior parte dos técnicos é licenciado em Engenharia do Ambiente (12 téc‑ nicos + 2 estagiárias) mas também existem outras formações como Engenharia Civil (3), Engenharia Química (2 + 1 técnico com Contrato Emprego Inserção), Geografia (1), Antropologia (1) e Biologia (2).
Este era um departamento sobretudo feminino, constituído por 24 mulhe‑ res e apenas 2 homens, com idades compreendidas entre os 23 (uma das esta‑ giárias) e os 66 (a assistente técnica que se reformou). As chefes de divisão, que partilhavam um mesmo gabinete à época de realização do estudo, são responsáveis pelas duas divisões do departamento, a Divisão de Avaliação de
Planos, Programas e Projectos (DAP), que inclui 10 técnicos (8 que trabalham na Avaliação de Impactes Ambientais e 2 na Avaliação Ambiental Estratégica) e a Divisão de Prevenção e Pós ‑Avaliação (DPP) que inclui 8 técnicos (5 na Pós ‑Avaliação e 4 na Prevenção de Acidentes Graves, incluindo a técnica abrangida pelo Contrato Emprego Inserção). As duas estagiárias realizavam trabalho de levantamento de informação e organização de bases de dados para as duas divisões; os técnicos ocupavam sete gabinetes partilhados entre três a quatro pessoas; as assistentes técnicas partilhavam também um gabinete e, a directora de Departamento tem um gabinete individual: totalizavam ‑se assim dez gabinetes para a Avaliação Ambiental no vasto edifício da Agência Portuguesa do Ambiente, no limite de um extenso corredor que permite o acesso ao Conselho Directivo e Assessoria, apelidado pelos técnicos de “Presidência”. Por questões de limites de espaço, as estagiárias foram integradas em gabinetes próximos mas afectos a outros departamentos.
O quotidiano do trabalho desenvolvido pelos técnicos só pode ser com‑ pletamente compreendido se tomarmos em consideração as áreas de actuação do departamento e os seus instrumentos de actuação que são diversificados mas direccionados para a identificação de impactes e sua prevenção.
Áreas de actuação
A Avaliação de Impacte Ambiental começa com a verificação da eventual sujeição de um dado projecto ao procedimento, implicando uma interpretação de critérios definidos na legislação e uma análise técnica do mesmo, que como veremos mais à frente pode implicar uma análise caso a caso. Culmina numa decisão expressa na Declaração de Impacte Ambiental, o documento mais importante desta área. Nela descreve ‑se e justifica ‑se o projecto, indicam ‑se os principais passos do procedimento, fundamenta ‑se a decisão e identificam ‑se as condições, medidas e monitorização a serem implementadas pela empresa ou, no jargão técnico, pelo proponente. Este documento percorre as várias instâncias hierárquicas do Departamento e da Agência para chegar finalmente a uma decisão “Favorável”, “Favorável Condicionada” (condicionada ao cum‑ primento de medidas de redução dos impactes) ou “Desfavorável”9.
O caminho para a elaboração desta decisão não é, em todos os casos, livre de percalços e reformulações. Cada projecto que chega ao Departamento para ser avaliado tem um interesse económico; depois de avaliado adquire também uma importante dimensão ambiental, porque se situa num local onde existem populações, ecossistemas e recursos naturais. Os técnicos do Departamento de Avaliação Ambiental coordenam uma equipa de especialistas pertencentes a entidades da administração e outras (universidades/centros de investigação)
9. Neste caso, a decisão cabe
ao membro do Governo responsável pela área do ambiente, que se encontra actualmente delegada no Secretário de Estado do Ambiente.
com competências em diversas áreas (“descritor/factor ambiental” são os termos usados pelos técnicos e que serão utilizados ao longo deste capítulo) que o projecto em avaliação possa afectar. Cada instituição nomeia um téc‑ nico especialista que integra a Comissão de Avaliação e cujos pareceres são fundamentais para aferir os impactes ambientais do projecto e definir as medidas de minimização e de compensação que se tornam vinculativas para os proponentes ou donos das empresas.
Perante a necessidade de avaliar impactes ambientais, aquilo que frequen‑ temente se apelida de “Ambiente”, torna ‑se não só um termo vago e genérico, como é compartimentado em vários conhecimentos técnicos e científicos específicos que compõem o cenário de um local previsto para a concretização de um projecto. O saber técnico e específico a cada área de conhecimento é fundamental para a construção de um documento unificado e o trabalho de mestria dos técnicos do Departamento é precisamente esse, o de articular um texto que tenha um carácter unitário, apesar de ser constituído por vários pareceres oriundos de técnicos diversos. A construção de um parecer final implica que se façam articulações entre técnicos e chefias dentro e fora da Agência. Em muitos casos, é indispensável à concretização do projecto a rea‑ lização de reuniões e consensos com autarquias e outras entidades regionais e locais, que podem querer salvaguardar a protecção de locais classificados e patrimonializados mas também têm interesses na concretização de projectos com valor económico, porque criam postos de trabalho, abrem possibilidades de candidaturas a financiamentos europeus ou contribuem para o desenvol‑ vimento de uma determinada região.
Este trabalho de negociação continua a ser realizado na fase de moni‑ torização e de verificação do cumprimento das medidas de minimização dos impactes, num momento posterior que consiste em avaliar a aplicação das medidas depois do licenciamento nas fases de obra e de exploração. Esta fase, denominada de “Pós ‑avaliação”, é realizada através da análise de Relatórios de Acompanhamento Ambiental de Obra e de Monitorização, que dão conta da evolução da obra e, posteriormente, da exploração da actividade e da realiza‑ ção de visitas ao local (que também se realizam em projectos sob avaliação). Como se verá mais adiante, é neste momento que chegam ao Departamento de Avaliação Ambiental queixas de incumprimento das medidas ou que se nego‑ ceiam as estratégias e modos de aplicação das mesmas. É da responsabilidade do proponente a aplicação das medidas definidas na Declaração de Impacte Ambiental, o que nem sempre é cumprido, como foi indicado pelos funcio‑ nários. Por outro lado, a interacção entre os técnicos e os donos da obra nesta fase possibilita a troca de informações sobre a aplicação das medidas, o que tem permitido melhorar a redacção das Declarações de Impacte Ambiental e
facilitado a melhor compreensão destas por parte de proponentes que estão menos habituados às linguagens técnicas e científicas.
Para além da realização da Avaliação de Impactes Ambientais, este Departamento tem a seu cargo a “Avaliação Ambiental Estratégica”, instru‑ mento que consiste na identificação e avaliação de eventuais efeitos signifi‑ cativos no ambiente resultantes de um plano ou programa. Estes podem ter diferentes dimensões e ser promovidos por organismos diversos, como por exemplo os Planos Municipais de Ordenamento do Território, instrumentos de gestão territorial das autarquias, o Programa Regional de Ordenamento Florestal de Entre Douro e Minho, promovido pelo Instituto de Conservação da Natureza e Florestas, ou o Plano Estratégico para os Resíduos Urbanos (PERSU 2020), desenvolvido pela própria Agência Portuguesa do Ambiente através do Departamento de Resíduos. Finalmente, no âmbito empresa‑ rial, o Plano de Desenvolvimento e Investimento na Rede de Transporte de Electricidade da Rede Eléctrica Nacional S.A. é um exemplo dos planos que podem ser submetidos a Avaliação Ambiental Estratégica.
A Agência Portuguesa do Ambiente constitui uma das Entidades com Responsabilidades Ambientais Específicas conjuntamente com o Instituto da Conservação da Natureza e das Florestas, as Comissões de Coordenação e Desenvolvimento Regional, as Autoridades de Saúde e os municípios da área abrangida pelo plano ou programa. Nesse âmbito, a Agência Portuguesa do Ambiente é chamada a dar parecer em várias fases do procedimento: na neces‑ sidade de sujeição do plano ou programa a Avaliação Ambiental Estratégica, ou quando o procedimento está já em curso (ou seja, nas fases de identificação dos factores críticos para a decisão ou apreciação do Relatório Ambiental). No entanto, a pronúncia emitida por esta instituição não é vinculativa sendo a decisão final de redacção e aplicação da “Declaração Ambiental” remetida para a entidade responsável pelo plano ou programa.
De acordo com os técnicos do Departamento, a Avaliação Ambiental Estratégica não tem merecido um papel importante dentro da Agência, mas deveria, porque se trata de um instrumento que poderia definir escolhas e soluções ambientais a grande escala. Tal permitiria uma planificação da gestão do território a nível nacional e a definição de grandes prioridades em questões ambientais. O carácter não vinculativo inviabiliza e menoriza o seu papel como elemento determinante na elaboração dos referidos planos e programas. A secundarização da Avaliação Ambiental Estratégica evidencia que o Estado português tem dificuldade em assumir uma política macro de ambiente e prefere deixar as decisões vinculativas para um plano mais localizado.
Finalmente, outra das áreas de actuação do Departamento é a “Prevenção de Acidentes Graves”. À primeira vista, esta pode ser considerada uma actividade
distante da Avaliação Ambiental, na medida em que o seu objectivo é o controlo e prevenção de acidentes graves que envolvam substâncias perigosas. Esta área esteve integrada no Gabinete de Emergências e Riscos Ambientais (GERA) da Agência até 2012, quando passou a integrar o Departamento de Avaliação de Impacte Ambiental. O trabalho realizado pelos técnicos desta área é também de avaliação e verificação mas é bem mais intricado: devem avaliar cenários de acidentes graves que envolvem substâncias perigosas, contemplados nos Relatórios de Segurança produzidos pelos operadores de estabelecimentos de armazenamento dessas substâncias. Tal como na Avaliação, também nesta área os técnicos têm de prever e imaginar cenários hipotéticos e garantir que os referidos estabelecimentos tenham estratégias de actuação no caso de existir algum acidente com substâncias perigosas cujas consequências possam ser desastrosas para o ambiente e para a saúde humana.
Este trabalho consiste, por um lado, na avaliação de compatibilidade de localização, que como o próprio nome indica, verifica se um novo estabe‑ lecimento tem condições para se instalar num determinado local ou se uma alteração a um estabelecimento existente pode ser executada, e por outro, analisar os cenários de risco previstos nos Relatórios de Segurança, com par‑ ticular atenção para o risco de fuga das substâncias, de explosões, de derrames, de contaminações. Exemplos de estabelecimentos abrangidos por este tipo de avaliação são empresas de armazenamento de combustível, de explosivos, pirotecnia, gás. Estas são as principais linhas de actuação do departamento. A tabela 4 sintetiza a organização do Departamento e os principais documentos aí produzidos. Cada uma das áreas de actuação é um mundo de procedimentos, de práticas administrativas, de legislações, de conhecimentos técnicos, de inte‑ resses e de preocupações por parte dos técnicos e que iremos desenvolver ao longo deste capítulo.
Tabela 4 Esquema da organização do Departamento de Avaliação Ambiental Departamento de Avaliação Ambiental
Divisão de Avaliação de Planos, Programas e Projectos
Avaliação Ambiental Estratégica
Principais Documentos: Pareceres sobre a sujeição
de Planos ou Programas a Avaliação Ambiental Estratégica ou sobre o Relatório Ambiental Avaliação de Impacte Ambiental Principais Documentos: Parecer Final Comissão
de Avaliação Declaração de Impacte
Ambiental
Pós-Avaliação
Principais Documentos: Pareceres sobre os Relatórios
de Acompanhamento Ambiental de Obra e de Monitorização Prevenção de Acidentes Graves Principais Documentos: Pareceres sobre os Relatórios de Segurança Divisão de Prevenção e Pós-Avaliação
A história de uma instituição através do seu edifício
O edifício da Agência Portuguesa do Ambiente encontra ‑se localizado na Rua da Murgueira, no Bairro do Zambujal na Amadora, entre duas grandes estradas de acesso à cidade de Lisboa, o IC19 e a CRIL (IC17). O imponente e espe‑