4.1 – INTRODUÇÃO
Este capítulo apresenta uma breve história do petróleo no Brasil e explica a forma com que o país arrecada os recursos petrolíferos. Em seguida, é feita uma análise de como o país utiliza tais recursos para o desenvolvimento. Como o Brasil não se apresenta ainda como grande exportador de petróleo, esta avaliação foi feita com base em um estudo dos cinco municípios que mais receberam estes recursos. Esperase ser possível delinear uma tendência de como os governantes brasileiros utilizarão o dinheiro proveniente do petróleo.
4.2 – A HISTÓRIA DO PETRÓLEO NO BRASIL
Em 1881, no estado de Alagoas, foram realizadas as primeiras pesquisas diretamente relacionadas ao petróleo no Brasil. As pesquisas foram motivadas pela existência de sedimentos argilosobetuminosos no litoral deste estado. Contudo, o primeiro poço só foi perfurado seis anos depois, no município de BofeteSP, alcançando uma profundidade de 488 metros, sendo extraídos dois barris de óleo . 96
Em 1907, foi criado o Serviço Geológico e Mineralógico Brasileiro (SGMB), e, em 1933, o Departamento Nacional da Produção Mineral, órgão do Ministério da Agricultura, fatos que mostram a tentativa de organização, profissionalização e especialização dos órgãos públicos voltados para a prospecção do petróleo. Porém, a grande dificuldade encontrada pelo Brasil para o desenvolvimento da exploração e produção no Brasil foi a ausência de capital humano especializado e qualificado, como geólogos e engenheiros, e a falta de recursos e equipamentos . 97
96 AMÉLIA, R. Riqueza e exclusão social: o paradox dos royalties do petróleo. Rio de Janeiro:
departamento de Engenharia de Produção, Universidade Federal Fluminense (Mestrado profissional em Sistema de Gestão), 2008, p.20.
97 Ibidem. p.20.
Em 1939, no governo Getúlio Vargas, foi criado o Conselho Nacional do Petróleo (CNP), órgão gestor do setor petrolífero. Também foi assinada a primeira lei que estruturava e regularizava as atividades petrolíferas no país. Com estas medidas, foram realizadas mais perfurações e, conseqüentemente, mais descobertas. Em 1941, em CandeiasBA, foi descoberto o primeiro poço comercial do país . 98
Em 1953, após forte apelo popular com a campanha “O Petróleo é nosso”, quando grande parte da população ficou a favor do controle nacional do petróleo, foi criada a Petróleo Brasileiro S/A Petrobrás, por meio da Lei 2004. Em 1954, a Petrobrás já se encontrava em operação . 99
Em 2006, a Petrobrás conseguiu a autosuficiência na produção de petróleo. Em 2007, anunciou a descoberta de petróleo na camada présal.
4.3 – CÁLCULO E DISTRIBUIÇÃO DOS ROYALTIES
No Brasil, o pagamento de royalties foi estabelecido em 1953, na mesma lei em que foi criada a Petrobrás. Esta lei previa o pagamento de royalties na proporção de 4% sobre o valor de produção terrestre de petróleo e gás natural aos estados e 1% aos municípios onde se encontravam e exploravam esse recurso natural . 100
Atualmente, os royalties da produção de petróleo no Brasil são calculados pela fórmula : 101
(5)
(6) Sendo:
98 AMÉLIA, R. Riqueza e exclusão social: o paradox dos royalties do petróleo. Rio de Janeiro:
departamento de Engenharia de Produção, Universidade Federal Fluminense (Mestrado profissional em Sistema de Gestão), 2008, p.21.
99 Ibidem. p.22. 100 Ibidem. p.59. 101 Ibidem. p.59.
i. Royalties = valor decorrente da produção do campo no mês de apuração, em reais;
ii. Alíquota = percentual previsto no contrato de concessão do campo (entre 5% e 10%);
iii. V petróleo = volume da produção de petróleo do campo no mês de apuração, em m³;
iv. P petróleo = é o preço de referência do petróleo produzido no campo no mês de apuração, em R$/m³;
v. P gn = preço de referência do gás natural produzido no campo no mês de apuração, em R$/m³;
Com a arrecadação dos royalties, os mesmos devem ser distribuídos da seguinte maneira, conforme estabelecido na legislação pertinente:
Tabela 4.1 – Distribuição dos royalties de 5%
Fonte: Amélia . Modificado pelo autor. 102
102 AMÉLIA, R. Riqueza e exclusão social: o paradox dos royalties do petróleo. Rio de Janeiro:
departamento de Engenharia de Produção, Universidade Federal Fluminense (Mestrado profissional em Sistema de Gestão), 2008, p.58.
Para a distribuição dos royalties que exceder os 5% obrigatórios, a
distribuição é dada conforme a tabela 4.2.
Além dos Royalties, os concessionários estão sujeitos ao pagamento de Participação Especial, compensação financeira extraordinária estabelecida pela Lei do Petróleo para campos de grande volume de produção ou de grande rentabilidade, e ao pagamento pela ocupação ou retenção de área . 103 Tabela 4.2 – Distribuição dos royalties acima de 5% Fonte: Amélia . Modificado pelo autor. 104 4.4 – INFLUÊNCIAS DO PETRÓLEO NA ECONOMIA BRASILEIRA
103 AGÊNCIA NACIONAL DE PETRÓLEO (BRASIL). Tabelas contendo dados de pagamento dos
royalties aos municípios. Disponíveis em: <http://www.anp.gov.br/participação_gov/royalties.asp>. Acesso em 11 maio 2010.
104 AMÉLIA, R. Riqueza e exclusão social: o paradox dos royalties do petróleo. Rio de Janeiro:
departamento de Engenharia de Produção, Universidade Federal Fluminense (Mestrado profissional em Sistema de Gestão), 2008, p.58.
Com o aumento da produção de petróleo, que em 2000 estava próxima de 470000 mil BEP (Barris equivalentes de petróleo) e em 2008 já se aproximava de 700000 mil BEP (gráfico 4.1), também houve o aumento da arrecadação dos royalties, que passaram de R$ 284 milhões em 1998 para R$ 7,984 bilhões em 2009 (gráfico 4.2). Como o estado do Rio de Janeiro é responsável por cerca de 80% da produção de petróleo nacional, este foi o estado que mais se beneficiou com este aumento de arrecadação, recebendo, em 2009, um total de R$ 2,61 bilhões.
Gráfico 4.1 – Evolução da produção de Petróleo e Gás natural no Brasil em mil BEP (barris equivalentes de petróleo)
Fonte: ANP . Modificado pelo autor. 105
105 AGÊNCIA NACIONAL DE PETRÓLEO (BRASIL). Tabelas contendo dados de pagamento dos
royalties aos municípios. Disponíveis em: <http://www.anp.gov.br/participação_gov/royalties.asp>. Acesso em 11 maio 2010.
Gráfico 4.2 – Evolução da arrecadação dos Royalties (19982009) Fonte: ANP 106
Esta arrecadação dos royalties está distribuída entre os Estados, Municípios, União e o Fundo Especial. O Fundo Especial é responsável pela distribuição entre todos os estados, territórios e municípios. A arrecadação de cada um dos beneficiários no período de 1998 a 2009 está representada no gráfico abaixo:
106 Ibidem.
Gráfico 4.3 – Evolução da arrecadação dos Royalties por beneficiário (19982009)
Fonte: ANP 107
Em regiões onde há grande volume produzido ou grande rentabilidade das empresas, outra taxação, denominada Participação Especial (PE), além dos royalties, é aplicada pelos municípios e pela União aos produtores de petróleo e gás natural. O gráfico 4.4 mostra quanto o país arrecadou por meio da PE desde 2000, ano de sua criação. Pelo gráfico percebese que, em 2000, a arrecadação da PE foi de 1039 milhões de reais, e que, em 2009, esse valor foi superior em 8 vezes, chegando a 8453 milhões de reais.
Gráfico 4.4 – Evolução da arrecadação da Participação Especial
Fonte: ANP 108
Do valor arrecadado pela PE, parte é destinada para a União, parte para o estado e parte para o município. O gráfico 4.5 mostra a distribuição da PE entre os anos de 2000 a 2009.
107 AGÊNCIA NACIONAL DE PETRÓLEO (BRASIL). Tabelas contendo dados de pagamento dos
royalties aos municípios. Disponíveis em: <http://www.anp.gov.br/participação_gov/royalties.asp>. Acesso em 11 maio 2010.
108 AGÊNCIA NACIONAL DE PETRÓLEO (BRASIL). Tabelas contendo dados de pagamento dos
royalties aos municípios. Disponíveis em: <http://www.anp.gov.br/participação_gov/royalties.asp>. Acesso em 11 maio 2010.
Gráfico 4.5 – Evolução da arrecadação da Participação Especial entre a União, os Estados e os Municípios entre 2000 e 2009
Fonte: ANP 109
4.5 – OS CINCOS MUNICÍPIOS QUE MAIS SE BENEFICIARAM COM OS ROYALTIES ENTRE 1991 – 2007.
A Bacia de Campos produz atualmente cerca de 85% de todo o petróleo produzido no Brasil, além de ser responsável por mais de 40% da produção de gás nacional. Em conseqüência deste fato, os municípios localizados nesta região são os principais beneficiários dos royalties do petróleo.
Neste trabalho serão analisados os municípios de Rio das Ostras, Cabo Frio, Quissamã, Macaé e Campos, os principais municípios beneficiados com os royalties provenientes do petróleo no período de 1991 a 2007. O gráfico 4.6 mostra a evolução do pagamento de royalties a esses municípios neste período. Percebese um crescimento acentuado da receita a partir de 1998, principalmente de Campos e de Macaé.
109 AGÊNCIA NACIONAL DE PETRÓLEO (BRASIL). Tabelas contendo dados de pagamento dos
royalties aos municípios. Disponíveis em: <http://www.anp.gov.br/participação_gov/royalties.asp>. Acesso em 11 maio 2010.
Gráfico 4.6 – Evolução do pagamento de royalties entre 19912007.
Fonte: AMÉLIA 110
Em relação à dependência dos royalties para a composição das receitas correntes para os cinco municípios pesquisados no período de 2000 a 2005, percebese um crescimento da participação dos royalties e uma diminuição das participações das receitas tributárias. Assim, tais municípios se encontram na contramão de uma situação ideal, onde se diminui a dependência do petróleo com o tempo e tornase o município cada vez mais sustentável, evitando um futuro colapso no caso deste recurso natural acabar, ou mesmo se tal recurso sofrer grande queda de valor internacionalmente.
No município de Campos dos Goytacazes, em 2000, os royalties representavam 56,9% das receitas totais, já em 2005 representavam 71,6%. A receita tributária sofreu uma queda de 6,5% em 2000 para 3,4% em 2005. O gráfico 4.7 mostra, a cada ano, a evolução desta composição.
110 AMÉLIA, R. Riqueza e exclusão social: o paradox dos royalties do petróleo. Rio de Janeiro:
departamento de Engenharia de Produção, Universidade Federal Fluminense (Mestrado profissional em Sistema de Gestão), 2008, p.81.
Gráfico 4.7 – Evolução da composição das Receitas Correntes do município de Campos dos Goytacazes no período de 20002005. Fonte: Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro 111
No município de Macaé os royalties representavam 53% das receitas correntes em 2000, passando para 56,6% em 2005. Já as receitas tributárias cresceram de 10,1% em 2000 para 16,1% em 2005. O gráfico 4.8 mostra a evolução desta composição entre os anos de 2000 a 2005.
No município de Rio das Ostras, em 2000, os royalties representavam 74,8% das receitas totais, já em 2005 representavam 73,6%. A receita tributária sofreu uma queda de 4,6% em 2000, para 4,3% em 2005. O gráfico 4.9 mostra a evolução desta composição entre os anos de 2000 a 2005.
111 TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO. Estudo Econômico 2006. Rio de
Janeiro, 2006. Citado por: AMÉLIA, R. Riqueza e exclusão social: o paradox dos royalties do petróleo.
Rio de Janeiro: departamento de Engenharia de Produção, Universidade Federal Fluminense (Mestrado profissional em Sistema de Gestão), 2008, p.82.
Gráfico 4.8 – Evolução da composição das Receitas Correntes do município de Macaé no período de 20002005.
Fonte: Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro 112
Gráfico 4.9 – Evolução da composição das Receitas Correntes do município de Rio das Ostras no período de 20002005.
Fonte: Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro 113
112 TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO. Estudo Econômico 2006. Rio de
Janeiro, 2006. Citado por: AMÉLIA, R. Riqueza e exclusão social: o paradox dos royalties do petróleo.
Rio de Janeiro: departamento de Engenharia de Produção, Universidade Federal Fluminense (Mestrado profissional em Sistema de Gestão), 2008, p.82.
113 Ibidem. p.83.
No município de Cabo Frio, em 2000, os royalties representavam 29,7% das receitas totais, já em 2005 representavam 50,7%. A receita tributária sofreu uma queda de 17,3% em 2000, para 9,8% em 2005. O gráfico 4.10 mostra a evolução desta composição entre os anos de 2000 a 2005.
Gráfico 4.10 – Evolução da composição das Receitas Correntes do município de Cabo Frio no período de 20002005.
Fonte: Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro 114
No município de Quisamã, em 2000, os royalties representavam 58,5% das receitas totais, já em 2005 representavam 62,8%. A receita tributária sofreu um pequeno aumento percentual de 1,4% em 2000 para 2,2% em 2005. O gráfico 4.11 mostra a evolução desta composição entre os anos de 2000 a 2005.
114 TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO. Estudo Econômico 2006. Rio de
Janeiro, 2006. Citado por: AMÉLIA, R. Riqueza e exclusão social: o paradox dos royalties do petróleo.
Rio de Janeiro: departamento de Engenharia de Produção, Universidade Federal Fluminense (Mestrado profissional em Sistema de Gestão), 2008, p.83.
Gráfico 4.11 – Evolução da composição das Receitas Correntes do município de Quissamã no período de 20002005.
Fonte: Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro (2006)
A administração pública deve buscar o equilíbrio entre suas receitas (previstas e realizadas) e suas despesas (fixadas e realizadas). Quanto menor forem os gastos com a máquina administrativa, mais dinheiro sobra para outros tipos de investimentos. O gráfico 4.12 mostra o comprometimento da receita dos municípios com a máquina administrativa no período de 20002005.
Gráfico 4.12 – Comprometimento da receita dos municípios com a máquina administrativa
Fonte: Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro 115
115 TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO. Estudo Econômico 2006. Rio de
Janeiro, 2006. Citado por: AMÉLIA, R. Riqueza e exclusão social: o paradox dos royalties do petróleo.
Rio de Janeiro: departamento de Engenharia de Produção, Universidade Federal Fluminense (Mestrado profissional em Sistema de Gestão), 2008, p.84.
Podese notar que todos os municípios analisados tiveram um aumento do comprometimento de suas receitas com a máquina administrativa. O município que teve o menor crescimento foi o de Rio das Ostras, que também apresenta a menor porcentagem de comprometimento de suas receitas.
O grau de investimento é dado pela relação dos investimentos públicos divididos pela receita total. Percebese, pelo gráfico 4.13, que esta relação chegou a aproximadamente 17% em 2005 para os municípios estudados, com exceção de Rio das Ostras, que obteve resultado acima de 40%.
O gráfico 4.14 mostra o investimento per capita dos municípios, que é a razão entre o investimento do município e sua população, calculando assim o montante que cada habitante recebeu através de benefícios e direitos. Como se percebe, a partir de 2002, Rio das Ostras apresenta o melhor grau de investimento dos municípios analisados, enquanto Campos e Cabo Frio apresentam os piores índices. Também se percebe uma evolução do indicador de 2002 para 2004 e queda de 2004 para 2005. Gráfico 4.13 – Grau de Investimento dos municípios entre 2000 e 2005 Fonte: Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro 116
116 TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO. Estudo Econômico 2006. Rio de
Janeiro, 2006. Citado por: AMÉLIA, R. Riqueza e exclusão social: o paradox dos royalties do petróleo.
Rio de Janeiro: departamento de Engenharia de Produção, Universidade Federal Fluminense (Mestrado profissional em Sistema de Gestão), 2008, p.85.
Gráfico 4.14 – Investimento per capita dos municípios entre 2000 e 2005
Fonte: Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro 117
Dividindose as transferências correntes 118 e de capital , sem royalties,119 pela receita realizada dos municípios da pesquisa conforme gráfico 4.15 verificase uma aparente redução na dependência do repasse de outros entes da federação no período de 2000 a 2005. Gráfico 4.15 – Dependência de transferência de recursos dos municípios (sem royalties) entre 2000 e 2005 117 Ibidem. p.82.
118 Transferências correntes são dotações para despesas às quais não corresponda contraprestação direta em
bens ou serviços, inclusive para contribuições e subvenções destinadas a atender à manutenção de outras entidades de direito público ou privado. (Lei 4320/64, Art. 12 § 2 °). Ou seja, uma entidade transfere a outra entidade dinheiro sem um fim específico.
119 Transferências de capital são as dotações para investimentos e inversões financeiras que outras pessoas de
direito público ou privado deve realizar, independentemente de contraprestação direta em bens ou serviços, constituindo essas transferências auxílios ou contribuições, segundo derivem diretamente da Lei do Orçamento ou de lei especial anterior, bem como as dotações para amortização da dívida pública. (Lei 4320/64, Art. 12 § 6 °).
Fonte: Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro 120
Contudo, quando se soma os royalties nestes cálculos, percebese que a
dependência de recursos transferidos foi acima de 80% nos municípios pesquisados em
2005, sendo que Quissamã alcançou uma dependência de 95%, conforme mostra o
gráfico 4.16. Gráfico 4.16 – Dependência de transferência de recursos dos municípios
(incluindo royalties) entre 2000 e 2005 Fonte: Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro 121 A autonomia financeira dos municípios estudados pode ser compreendida
a partir de contribuição da receita tributária própria do município no atendimento às
despesas com a manutenção dos serviços da máquina administrativa, dividindose a
receita tributária própria pelas despesas de custeio. A partir do gráfico 4.17, constatase
que, na maioria destes municípios analisados, houve uma queda de autonomia no
período de 2000 a 2005, sendo exceção apenas o município de Macaé. Com isso,
podese concluir que houve uma tendência à menor capacidade de gestão dos
municípios em manter as atividades e serviços próprios da administração com recursos
oriundos de suas competências tributárias, o que os torna mais dependentes de
transferências de recursos financeiros dos demais entes governamentais. 120 TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO. Estudo Econômico 2006. Rio de
Janeiro, 2006. Citado por: AMÉLIA, R. Riqueza e exclusão social: o paradox dos royalties do petróleo.
Rio de Janeiro: departamento de Engenharia de Produção, Universidade Federal Fluminense (Mestrado
profissional em Sistema de Gestão), 2008, p.86. 121 TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO. Estudo Econômico 2006. Rio de
Janeiro, 2006. Citado por: AMÉLIA, R. Riqueza e exclusão social: o paradox dos royalties do petróleo.
Rio de Janeiro: departamento de Engenharia de Produção, Universidade Federal Fluminense (Mestrado profissional em Sistema de Gestão), 2008, p.86.
Gráfico 4.17 – Autonomia financeira dos municípios entre 2000 e 2005 Fonte: Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro 122 4.6 – ANÁLISES DO IDH DOS CINCO MUNICÍPIOS QUE MAIS RECEBERAM ROYALTIES DO PETRÓLEO NO BRASIL.
Quando se analisa a evolução do IDH –M (Índice de Desenvolvimento
Humano nos municípios) entre 1991 e 2000, percebese que os cinco municípios que
mais receberam royalties do petróleo no Brasil continuam na categoria de municípios
com médio desenvolvimento humano (tabela 4.3). Campos dos Goytacazes caiu 221 posições no ranking nacional de 2000,
quando comparado com 1991, passando da posição 1591ª para a 1812ª. Macaé caiu 200
colocações neste mesmo ranking, passando do 606ª para a 806ª colocação. Cabo Frio
subiu 126 posições no ranking nacional e é o município que possui a melhor
classificação entre os cinco estudados, passando da colocação 871ª para a 745ª.
Quissamã evoluiu 130 posições no ranking nacional, apesar de possuir a pior colocação
entre os municípios pesquisados, passando de 2519ª para 2389ª colocação. Rio das
Ostras foi o município que mais melhorou sua posição no ranking, subindo 453
posições, passando de 1641ª para 1188 ª colocação. Tabela 4.3 – IDHM dos cinco municípios que mais receberam royalties no Brasil (19912000)
122 Ibidem. p.87.
Fonte: Elaboração própria.
Em seguida foi realizada uma comparação da evolução do IDHM, entre
1991 e 2000, desses municípios com outros municípios do estado do Rio de Janeiro que
possuam IDHM próximos (ANEXO 4.1). O primeiro município a ser analisado foi Quissamã, que em 1991 possuía
um IDHM de 0,641 e em 2000 passou a 0,732. Os municípios escolhidos para a
comparação foram: Guapimirim, que em 1991 possuía um IDHM de 0,639 e em 2000
passou a 0,739, Carapebus, que em 1991 possuía um IDHM de 0,649 e em 2000 passou
a 0,740, Japeri, que em 1991 possuía um IDHM de 0,643 e em 2000 passou a 0,724,
Tanguá, que em 1991 possuía um IDHM de 0,625 e em 2000 passou a 0,722, Italva,
que em 1991 possuía um IDHM de 0,659 e em 2000 passou a 0,724 e Silva Jardim, que
em 1991 possuía um IDHM de 0,628 e em 2000 passou a 0,731. No gráfico 4.18
percebese que Guapimirim, que possuía um IDHM próximo de Quissamã em 1991,
conseguiu uma evolução maior que a obtida por esse município. Também percebese
que Italva não cresceu conforme os outros municípios, estando em primeiro na análise de 1991 entre os municípios analisados, e ficou em quinto em 2000.
Gráfico 4.18 – Comparativo do IDHM entre o município de
Quissamã e outros seis municípios do Rio de Janeiro com valores de
IDHM próximos. Fonte: Elaboração própria. Quando se analisa a evolução do ranking, percebese que Guapimirim
evoluiu 376 posições, Carapebus, evoluiu 210 posições, Italva caiu 367 posições, Silva
Jardim evoluiu 325 posições, Japeri caiu 55 posições e Tanguá evoluiu 184 posições
(tabela 4.4). Com esses dados conseguese perceber que, apesar de uma evolução de 130
posições no ranking nacional, vários municípios do estado do Rio de Janeiro que se