2.6 O arcabouço Institucional e legal brasileiro e o licenciamento ambiental
6.2.4. Análise comparativa com os modelos internacionais
A literatura internacional no tema é mais voltada à análise dos métodos e eficácia dos estudos de impacto ambiental e menos voltada à análise do processo de licenciamento como um todo. Isto porque cada país possui legislação e procedimentos burocráticos bastantes peculiares e na maioria dos casos o que há em comum é a necessidade de elaboração de um estudo de impacto. Nos modelos analisados em países como Canadá, EUA, União Europeia, México, Nicarágua, Colômbia, Venezuela e outros, os sistemas de licenciamento e guardam poucas semelhanças entre si e também com o modelo brasileiro, salvo algumas características comuns, porém de menor relevância. Isso porque o processo de autorização e licenciamento ambiental guarda peculiaridades que o tornam bastante específico em cada país e por vezes, para cada tipo de empreendimento.
Em países do Hemisfério Norte, como na União Europeia, EUA e Canadá, o processo de avaliação ambiental é conduzido pelo órgão ou instituição setorial ou de jurisdição territorial que lidera o processo de aprovação de projetos de potencial de impacto significativo. Esses projetos são definidos em listas, caso a caso, ou por outros
118 critérios, como a localização e área afetada, como ocorre, por exemplo, na União Europeia.
As entidades de meio ambiente, de modo geral, atuam como assessores do processo, estabelecendo guias, critérios de avaliação, conduzindo a revisão dos documentos e emitindo pareceres. Para o controle ambiental das atividades de menor potencial de impacto, valem as normas de controle da poluição, muitas vezes incorporadas nas legislações provinciais e locais, e os processos tradicionais de autorização, pelas referidas autoridades para uso do solo, construção e funcionamento.
O caso da União Europeia, desde 1985, vige uma diretriz sobre Avaliação de Impacto Ambiental (AIA) que obriga todos os países membros a adotar e incorporar em suas legislações, normas gerais de avaliação de impacto ambiental. Um dos objetivos foi resolver o problema da “transferência” de impactos ambientais, quando alguns países beneficiam-se de exigência ambientais menos restritivas que outros, transferindo atividades potencialmente impactantes para esses últimos.
O processo de discussão e aprovação dessa diretriz foi longo, começando em 1976, com a primeira proposta publicada em 1980, devido às dificuldades de se conseguir um acordo que pudesse satisfazer a todos os países, como a Holanda, que começou a implementar formalmente seu sistema de AIA em 1985, depois de acumular experiência de nove anos de avaliação ambiental de projetos, a Inglaterra, que desde 1974 introduzira os princípios de avaliação ambiental de forma implícita em várias normas legais (leis de planejamento territorial e leis setoriais – petróleo, indústria) e outros, como Portugal, que até então não contemplava em sua legislação procedimentos de avaliação ambiental.
A diretriz da União Europeia estabelece:
Uma lista de atividades que deve ser submetidas a uma avaliação extensiva de seus impactos;
Os aspectos ambientais e sociais que se devem considerar nos estudos;
Os procedimentos básicos da AIA (alternativas, seleção de projetos, definição de conteúdo de estudos, revisão, mitigação, monitoramento)
Os procedimentos de participação do público e instituições interessadas, desde o início do processo;
Os procedimentos em caso de projetos que afetam mais de um país;
119
A exigência de que se considere a avaliação ambiental no planejamento da atividade;
A exigência de se dar conhecimento da decisão tomada inclusive à Comissão Europeia;
Os padrões ambientais mínimos a serem obedecidos;
O prazo de três anos para que os países membros adotassem em suas legislações esses dispositivos.
Observa-se que a diretriz da União Europeia não é menos exigente que as nossas normas de licenciamento e algumas de duas diretrizes podem ser tomadas como referência para a antecipação de conflitos durante a fase do licenciamento, como a exigência de uma avaliação ambiental na fase de planejamento das atividades35.
Obviamente o grau de implementação dessas diretrizes e a eficiência dos processos de avaliação ambiental dos países membros da União Europeia não são equânimes.
Porém todos se adaptaram à diretriz, inclusive os países que passaram a integrá-la depois de 1985 (Áustria Finlândia, Suécia). Aqueles que estão em processo de integração, ou que nela pretendem ser aceitos tratam de reformar seus sistemas para atender às referidas diretrizes. É o caso da Polônia, que desde 2000 se esforça por reformar seu sistema de AIA, e da Turquia, que desenvolve programa de capacitação como parte de sua política de acesso à União Europeia.
No hemisfério norte o licenciamento canadense é o que guarda mais semelhança com o modelo brasileiro, porém, ainda assim, é bastante específico se enquadrando em sua política ambiental. No Canadá a Responsabilidade do processo de licenciamento naquele país é compartilhada entre as instâncias político-administrativas, Federal, Provincial e Territorial (Estaduais). Quando necessário podem ser estabelecidos acordos de harmonização entre os diferentes níveis de governo (Canada-Wide Accord on Environmental Harmonization).
No caso dos empreendimentos hidrelétricos as entidades responsáveis no nível federal são, a Fisheries and Oceans Canada (Recursos Aquáticos), o Transport Canada (Hidrovias), enquanto o Órgão Regulamentador federal é o Canadian Environmental Assessment Agency – CEAA. O CEAA exige um estudo completo para construção de hidrelétricas de 200 ou mais MW e para construção de represas que resultem em
35 O aprofundamento desta discussão será feito no capítulo 7 onde serão apresentadas os principais gargalos e os apontamentos para melhoria do modelo.
120 reservatórios. A referida agência pode contar com Painéis Revisores, que , quando julgado necessário, são formados para avaliar os impactos do empreendimento e auxiliar na tomada de decisão do governo.
Assim como no Brasil, o processo de obtenção de licenças é divido em três etapas, com prazos pré determinados. Todavia, a especificidade neste caso é o fato das três etapas fazerem parte de um mesmo processo.
1. Da Notificação Inicial à emissão do Termo de Referência (6 a 12 meses) a. Seguida de consulta pública e por parte dos órgãos
i. Gera o Termo de Referência
2. Do recebimento do Termo de Referência à Finalização da Avaliação Ambiental (18 a 36 meses)
a. Submetido às autoridades envolvidas
b. Pode motivar a realização de Audiências Públicas c. Audiências Públicas
3. Do Relatório Final de Avaliação Ambiental à Aprovação final do Projeto (6 a 18 meses)
Os equivalentes no modelo brasileiro, das etapas canadenses 2 e 3, podem variar bastante, sobretudo, em função do tempo para elaboração do EIA, que não está submetido à um prazo legal e varia de acordo com o tipo de empreendimento, com a expertise e investimento do empreendedor e com as condicionantes exigidas pelo órgão ambiental para etapa.
Apesar de constituído de três etapas, diferentemente do modelo brasileiro o canadense não vincula cada etapa à obtenção de uma licença específica para cada fase.
O que há de semelhante neste caso é o fato de em ambos os países haver uma série de outras autorizações específicas adicionais, ex: autorizações florestais, licenciamento arqueológico, autorização para exploração mineral, deposição de resíduos e etc.
Além da existência de licenças complementares o modelo canadense guarda consideráveis semelhanças com o modelo brasileiro, no que diz respeito aos elementos geradores de incerteza no processo.
O elevado grau de incerteza do processo de licenciamento no Canadá, assim como no Brasil é considerado um fator de risco e desincentivo aos investimentos no setor hidrelétrico. São apontados com principais fatores associados à incerteza no processo de licenciamento canadense:
a. Os longos prazos e atrasos entre as etapas do processo. (semelhante ao Brasil)
121 b. A dificuldade coordenação entre os diferentes níveis de governo, uma
vez que cada instância possui a prerrogativa de impor suas próprias condicionantes. (Semelhante ao Brasil)
c. Crescente pressão de grupos ambientalistas, indígenas e outros movimentos sociais. (Semelhante ao Brasil)
Já o modelo norte americano pouco se assemelha ao brasileiro, sobretudo, o novo modelo praticado nos EUA, chamado de Processo de Licenciamento Integrado. O licenciamento ambiental norte americano deve ser divido em dois momentos distintos, antes e depois de 2003. O chamado Processo Tradicional, Traditional Licensing Process (TLP) vigorou entre 1985 e 2002, quando é proposto um novo modelo simplificado, chamado Processo de Licenciamento Integrado, Integrated Licensing Process (ILP).
Durante um período de transição de dois anos o requisitante podia optar entre o TLP o ILP, de acordo com sua preferência. Contudo, a partir de 2005 o Integrated Licensing Process (ILP) foi adotado como processo padrão naquele país. Desde então para adotar o TLP é preciso solicitar um aprovação específica da Comissão Federal Reguladora de Energia, Federal Energy Regulatory Commission - FERC.
Com relação à dominialidade e responsabilidade de regulação do licenciamento há uma divisão em projetos federais e não federais, ficando os primeiros a cargo do U.S.
Government Accountability Office (U.S. GAO), uma agência reguladora que trabalha para o Congresso enquanto os empreendimentos não federais ficam a cargo da FERC.
O processo de licenciamento Integrado (ILP) constitui-se de sete etapas, porém, todas com vistas a uma única licença, diferentemente do Brasil, onde cada etapa ou fase do processo está voltada a obtenção de uma licença.
São as etapas do Integrated Licensing Process:
Etapa I: Submissão e Ações Iniciais
NOI – Notificação de Intenção
PAD – Documento de Pré-requerimento
Ambos são distribuídos para as agências e órgão envolvidos do processo.
Etapa II: Consulta, Escopo e Desenvolvimento do Plano de Estudo
Etapa III: Preparação de Proposta de Estudo e Licenciamento Preliminar
Etapa IV: Submissão do Requerimento
Etapa V: Processamento do Requerimento e Cumprimento NEPA
Etapa VI: Finalização do Processo
Etapa VII: Emissão de Licença e Monitoramento
122 Na América Central e do Sul, até 1992, somente sete desses países tinham implementado a avaliação de projetos. Alguns associam licença ambiental com avaliação de impacto ambiental, como é ocaso do Brasil, porém poucos avanços nos modelos observados podem servir de referência para o caso brasileiro.
A seguir serão apresentados suscintamente os procedimentos de avaliação de impactos ambientais e licenciamento na Colômbia, Bolívia, Chile, Peru e Venezuela.
Bolívia – A Lei geral de gestão ambiental boliviana é bastante abrangente, contemplando toda a gama de instrumentos de política e gestão ambiental, embora a maioria destes ainda não esteja regulamentada. Em termos de avaliação de projetos, a Licença Ambiental é obrigatória para as atividades modificadoras do meio ambiente, tomando a forma de Declaratória de Impacto Ambiental, para as atividades sujeitas a AIA. Assim como no Brasil as licenças podem ser emitidas pela autoridade central, no caso da Bolívia pelo Ministério, por suas delegações provinciais (equivalentes aos estados no Brasil) ou ainda pelas prefeituras municipais.
Também como no Brasil, a participação pública é garantida pelo acesso aos estudos e pelas audiências públicas. Porém, essas últimas podem ser solicitadas por qualquer interessado, incluindo a população. O prazo para a revisão de estudos é de 30 dias, o que é considerado insuficiente para garantir a participação e boa qualidade dos processos.
Chile – Em 1993, os procedimentos de avaliação ambiental de projetos começaram a ser implementados em bases voluntárias, por conta de instruções da Presidência da República. Os regulamentos de 1996 formalizaram o processo, introduzindo a declaração de impacto ambiental e o estudo de impacto ambiental, documentos a serem apresentados à autoridade competente, dependendo do potencial de impacto dos projetos. Os regulamentam apresentam aspectos positivos, como a criação de uma “janela” única para simplificar o licenciamento e a aprovação dos projetos, e um detalhado critério de seleção daqueles que devem se submeter ao estudo de impacto ambiental. Todavia, apresentam como desvantagem a tendência de que o processo de AIA comece em estágio avançado de planejamento da atividade, por conta dos detalhados projetos de engenharia que são exigidos pela autoridade setorial como requisito de aprovação.
123 As normas estabelecem também os prazos para a tramitação das declarações (60 dias) e dos estudos de impacto ambiental (120 dias) junto ao Conselho Nacional de Meio Ambiente (CONAMA) ou aos conselhos regionais, que se não se manifestarem no prazo, o projeto é considerado como aprovado.
Uma inovação do modelo chileno é a possibilidade de o empreendedor pagar uma garantia ou seguro ambiental, o que permite o início da atividade sob sua estrita responsabilidade, antes da aprovação final pelo CONAMA. Contudo, há críticas sobre esta brecha no processo, uma vez que isso pode em alguma medida “precificar” os impactos ambientais de empreendimentos, que arcariam com um seguro ambiental que pode não compensar ou remediar os impactos de uma dada atividade, mas mesmo assim teriam sua implantação garantida.
Peru – O Conselho Nacional de Meio Ambiente não tem participação direta na avaliação de projetos, que é entregue aos respectivos ministérios e entidades setoriais, pretendendo-se que o resultado da avaliação ambiental seja considerado na tomada de decisão. Para as atividades do setor de energia, por exemplo, o Ministério de Energia e Minas mantém um setor que se encarrega de avaliar os estudos de impacto ambiental das novas atividades (concessões), assim como os Planos de Adequação à Legislação Ambiental (PAMA) das atividades anteriores aos regulamentos de AIA. O resultado não tem sido favorável, havendo forte deficiência na revisão dos estudos apresentados (pouco orientados e de baixa qualidade) e carência de recursos para o acompanhamento de implantação dos projetos e dos PAMA. No Peru, também não há mecanismos que garanta a participação pública nos processos decisórios sobre os empreendimentos.
Venezuela – O sistema de avaliação ambiental da Venezuela é bastante complexo, prevendo duas licenças, por força de duas leis distintas: Autorização para Ocupação do Território, pela Lei de Ordenamento do Território e Autorização para Afetação de Recursos Naturais Renováveis, pela Lei Orgânica de Meio Ambiente, esta correspondente a uma licença ambiental. Essas autorizações se processam paralelamente, sob a condução do Ministério do Ambiente e dos Recursos Naturais (MARN).
Há também uma regulamentação complementar que compreende uma série de normas relativas ao controle da poluição, à conservação da natureza e aos
124 procedimentos técnicos e administrativos de emissão da autorização para a afetação do território.
Assemelhando-se ao modelo brasileiro, o sistema de licenciamento ambiental da Venezuela é bastante complexo, prevendo distintos documentos e estudos a serem apresentados pelos proponentes de projeto nas diferentes fases do processo.
No caso dos projetos de maior impacto ambiental, enumerados na lei, existem instruções para que se formulem termos de referência específicos a serem discutidos e aprovados pelo MARN (por sua sede ou delegacias estaduais). Após a revisão dos estudos, a validade da autorização depende da implementação de um Plano de Supervisão Ambiental, que equivale no caso brasileiro, ao PBA – Plano Básico Ambiental, com relatórios periódicos de controle.
A participação pública depende de decisão do MARN, que pode ordenar ou não um processo de consulta pública dos estudos de impacto ambiental. Neste caso, as observações e os comentários são registrados por escrito, podendo ser total ou parcialmente considerados na decisão. Há também a obrigatoriedade de publicação dos pedidos de autorização e do começo da elaboração dos estudos.
A despeito dos avanços observados nos últimos anos, todos os sistemas em implementação nos países latino americanos têm demonstrado pouca eficiência e pouca eficácia em termos de prevenção de danos ambientais. As deficiências ainda são muitas:
a falta de regulamentação apropriada (padrões de qualidade ambiental, critérios de avaliação e de revisão dos estudos); baixa qualidade dos estudos de impacto ambiental.
Um estudo do Banco Interamericano de Desenvolvimento – BID, realizado em 2001, revisou 200 estudos de impacto ambiental na América do Sul, concluindo que: 41%
eram deficientes tecnicamente, 54% estavam incompletos e apenas 6%, adequados, principalmente nas atividades de previsão dos impactos e no trato das incertezas.
A debilidade das entidades de meio ambiente também é uma realidade nos países latinos americanos, que sofrem com a falta de pessoal (em quantidade e qualidade técnica), principalmente para o acompanhamento da implantação dos projetos e da fiscalização. Além da baixa qualidade de termos de referência (genéricos) e a ineficiência dos procedimentos de comunicação social e participação pública.
125
Capítulo III
Metodologia
126
3. Metodologia
Neste capítulo serão apresentadas as etapas e instrumentos metodológicos aplicados à pesquisa, divididos basicamente em cinco blocos, sendo o primeiro o levantamento e a revisão bibliográfica sobre o tema e assuntos correlatos; o segundo bloco consistiu na validação das questões apontadas pela revisão bibliográfica, por um painel de pesquisadores e técnicos com experiência e atuação direta no tema da tese.
Numa terceira etapa foi feita uma análise quantitativa dos processos de licenciamento de UHEs sob responsabilidade do IBAMA e disponíveis em seu banco de dados de acesso público. No último bloco todas as questões discutidas e resultados das análises foram sintetizados e sistematizados segundo uma lógica de análise SWOT.
A última etapa do trabalho a partir da identificação das principais limitações e potencialidades do processo de licenciamento ambiental foram sugeridas algumas medidas de adequação possíveis para otimizar os procedimentos e os resultados do licenciamento ambiental de UHEs no Brasil.
A figura 24 sintetiza as cinco etapas metodológicas seguidas para o desenvolvimento desta tese.
127 Figura 24 - Organograma síntese das etapas metodológicas
128 3.1 Revisão Bibliográfica
Para orientar a análise crítica sobre o processo de licenciamento ambiental federal no Brasil, foi feito um extenso levantamento bibliográfico buscando conhecer o estado da arte sobre o tema no mundo. O objetivo foi buscar referências nos modelos internacionais de elaboração de EIAs, Avaliações Ambientais Integradas e no processo de concessão de licenças ambientais.
Todavia, a literatura internacional no tema é mais voltada à análise dos métodos e eficácia dos estudos de impacto ambiental e menos voltada à análise do processo de licenciamento como um todo. Isto porque cada país possui legislação e procedimentos burocráticos bastantes peculiares e na maioria dos casos o que há em comum é a necessidade de elaboração de um estudo de impacto. Foram descritos os sistemas de licenciamento em países como Canadá, EUA, Colômbia e China e países da União Europeia.
Considerando que o processo de autorização e licenciamento ambiental guarda peculiaridades que o tornam bastante específico em cada país, a análise se concentrou em trabalhos e artigos em âmbito nacional. Neste sentido, foram tomados como referência, estudos voltados à análise da eficiência e desafios do licenciamento ambiental no Brasil, com enfoque em aproveitamentos hidrelétricos, como: O Relatório do Banco Mundial, “Licenciamento Ambiental de Empreendimentos Hidrelétricos no Brasil”, publicado em março de 2008, as publicações do Núcleo de Estudos e Pesquisas do Senado, sobretudo o relatório “Ambiente e Energia: Crença e Ciência no Licenciamento Ambiental: Sobre Alguns dos Problemas que Dificultam o Licenciamento Ambiental no Brasil”, de junho de 2011. Além de outros autores como:
LIMA, L.H; MAGRINI, A. 2010, UHLIG, A. (entrevistas e reportagens); FARIA, I.D;
(entrevistas e reportagens); KELMAN, J. (Artigos, entrevistas e reportagens);
JERONIMO, A. C. J. ; JERONIMO et al, 2012 (a). G. ; BERMANN, 2012 (a).
Com base na revisão de bibliografia específica e correlata ao tema, foram identificados três blocos de questões que representavam os principais problemas e desafios e consequentemente, quais sejam: Questões Conjunturais Questões de Governança Pública e Questões Legais ou Procedimentais. A partir desta mesma revisão e lógica de organização foram identificadas as oportunidades e os aspectos positivos presentes no atual modelo.
129 Na sequência essas questões foram submetidas à avaliação e crítica de um painel consultivo, por meio de questionário objetivo, com vistas à validação e complementação das questões apontadas.
3.2 Análise dos Processos de Licenciamento de UHEs em Âmbito Federal
Foram considerados os dados disponíveis no Banco de Informações de Geração da Agência Nacional de Energia Elétrica – BIG/ANEEL e no Sistema Informatizado de Licenciamento Ambiental Federal do IBAMA – SISLAMF/IBAMA. Para seleção dos processos a serem analisados tomou-se como referência a dominialidade do empreendimento (federal ou estadual/municipal), selecionando somente os de domínio federal. E a data de início da operação ou do processo de licenciamento, desconsiderando os empreendimentos com operação anterior a 1986, dada a desobrigação legal do processo de licenciamento para esses empreendimentos.
Das 204 UHEs registradas no BIG/ANEEL, somente 49 constam também no SILAMF (Sistema Informatizado de Licenciamento Ambiental Federal) do IBAMA.
Conforme já explicitado, para a análise quantitativa dos processos de licenciamento de UHEs em âmbito federal, foram consideradas as seguintes condições:
Ter o processo registrado no Sistema Informatizado de Licenciamento Ambiental Federal do IBAMA;
Ter concedido pelo menos a Licença Prévia;
Não foram considerados os dados referentes às Licenças na condição de Regularização Ambiental, bem como as que não possuem dados suficientes no Sistema;
Na contagem das condicionantes de cada licença (LP, LI e LO), não foram contabilizadas as Condicionantes Gerais, mas apenas as específicas, pois somente estas possuem desdobramentos técnicos e financeiros.
Na contagem das condicionantes específicas, cada subitem, ainda que não numerado, foi contabilizado. Ex: nos casos no qual a condicionante é a execução de Programas Ambientais, cada Programa listado é contabilizado como uma condicionante específica.
130
A data considerada como início do processo é a data declarada no SILAMF;
A data considerada como início do processo é a data declarada no SILAMF;