Neste capítulo discute-se a viabilidade económico-financeira de diferentes opções de intervenção. Para o efeito, um estudo sobre custos de construção de diversas intervenções em bairros municipais esteve na base dos valores indicativos que serão depois adotados nos estudos de caso. Partiu-se do caso de referência, e de dois dos bairros em estudo – três bairros já intervencionados pelo município. Houve necessidade de complementar o estudo comparativo com informação de custos de construção referentes a obras noutros bairros municipais. O capítulo estrutura-se em três secções principais: a definição dos cenários de intervenção, a análise dos custos de construção e dos valores de referência a adotar e, por último, as considerações finais do capítulo.
5.1. Definição dos cenários de intervenção
Consoante o valor de investimento, diferentes opções ou cenários de intervenção podem ser equacionados, com diferentes graus de satisfação das exigências atuais de segurança e conforto dos usuários, ao nível das condições de habitabilidade dos edifícios e dos espaços públicos adjacentes (escala casa-bairro), com repercussão na área urbana em que se insere (escala bairro-cidade).
Face à necessidade de intervir numa construção para além de operações de manutenção – uma vez verificada a obsolescência, degradação e/ou necessidade de reparação profunda da construção, e comprometido o seu desempenho – poderá colocar-se a dúvida sobre qual a intervenção mais adequada tendo em conta a razoabilidade da solução do ponto de vista construtivo, funcional e arquitetónico, mas também do ponto de vista económico e social. A ponderação da solução em função do investimento económico inicial deverá necessariamente perspetivar-se numa análise dos benefícios a médio-longo prazo, tendo em conta a durabilidade (o ciclo de vida dos vários componentes) da construção, mas também a sua capacidade de atualização e potencial de adaptação.
Tendo em conta os bairros em estudo, as opções consideradas são quatro, todas elas possíveis. A designação dos correspondentes cenários está de acordo com os termos e conceitos adotados nesta investigação [Quadro 1, p. 21]. As intervenções que serão caracterizadas do ponto de vista económico (custos de construção) são então as seguintes:
Opção de “intervenção ligeira”, i.e. cenário da reabilitação parcial da envolvente do edifício e partes comuns118, incluindo alterações das infraestruturas prediais, e ocorrendo com o edifício habitado.
118. Nos casos em estudo, resumem-se às circulações comuns. Por ‘partes comuns’, entende-se «o solo onde o edifício está implantado e a respetiva estrutura (…), cobertura (…), espaços de circulação de uso ou passagem comum a dois ou mais condóminos (…), e instalações gerais (…). Presumem-se ainda comuns, se nada for indicado em contrário no título constitutivo do prédio urbano, as seguintes partes: os pátios e jardins anexos ao edifício situados dentro do lote, os ascensores, as
Neste cenário, deverá considerar-se que a intervenção no interior dos alojamentos devolutos vai acontecendo de forma isolada (quando haja lugar a mudança de inquilino);
Opção de “intervenção completa”, i.e. o cenário da reabilitação (integral) profunda, abrangendo todo o edifício119 (envolvente do edifício, partes comuns118 e interior dos alojamentos), incluindo a substituição das infraestruturas prediais e a atualização de todos os componentes, mantendo-se a estrutura principal (praticamente) inalterada, para o que será necessário desocupar temporariamente o edifício;
Opção de “transformar”, i.e. o cenário da renovação – reabilitação (integral) profunda com conversão (i.e. alterações significativas da superestrutura e/ou do layout interior), mantendo-se o volume de construção, para o que será necessário desocupar temporariamente o edifício;
Opção de “substituir”, i.e. o cenário da demolição e nova construção – demolição dos edifícios existentes, e subsequente construção de novos edifícios (no mesmo local, com idêntica implantação)120.
A opção de “não fazer nada” – o cenário de referência da não intervenção, sem projeto, mantendo o status quo – não foi contemplada, uma vez que os edifícios a que se reporta o estudo denotam necessidades claras de intervenção pelas anomalias funcionais e construtivas, quer pela média de idades, quer pelo seu estado atual, nomeadamente aqueles ainda não intervencionados. Este cenário tem porém custos associados, económicos121 e outros (Madeira da Silva et al. 2011).
O cenário da reabilitação parcial corresponde à estratégia de intervenção que o município do Porto tem vindo a implementar na requalificação dos seus empreendimentos. É considerado o cenário de referência com intervenção “mínima”, face ao estado de degradação dos edifícios e dos espaços adjacentes nos bairros não intervencionados.
No extremo oposto, o cenário da demolição e construção nova corresponde ao cenário de referência com intervenção “máxima”, que se admite constituir o “teto” de custos das várias estratégias.
dependências destinadas ao uso e habitação do porteiro, as garagens e outros lugares de estacionamento, e em geral, as coisas que não sejam afetas ao uso exclusivo de uma das frações» (Pedro e Paiva 2004, 3). Por ‘espaços comuns’ entende-se «os espaços situados nas partes comuns do edifício e do logradouro», os quais podem ser classificados em espaços de comunicação e de estar, espaços para serviços comuns e espaços para serviços técnicos (Ibidem).
119. Ou pelo menos parte destacada ou autónoma do edifício, i.e. “unidade funcional” (Madeira da Silva et al. 2011). 120. Construir um edifício novo radicalmente diferente (outra implantação, disposição, volume de construção, etc.) pressuporia outros custos de infraestruturação e operações de urbanização não consideradas nos valores obtidos. Para garantir a comparabilidade, procurou-se restringir o mais possível os procedimentos de construção a que o estudo se reporta.
121. Na análise de custos de investimento, embora referente ao contexto holandês, De Jonge (2005) compara os custos decorrentes desta opção com os custos de outras estratégias, perspetivando-os na vida útil da construção.
Salvaguarda-se que os cenários descritos não se consideram cenários-tipo (conjuntos de procedimentos estanques e herméticos), nem se pretende sugerir “cenários recomendados”. O estudo de custos de construção realizado no âmbito desta investigação não tem por base valores de referência (estimados ou previstos), mas partiu antes da análise de processos de obra de ‘casos reais’ (já construídos), pelo que os cenários se referem aos casos experimentados pelo município, e não a soluções preconizadas como ideais, a seguir. Foi necessário compreender os custos de construção de diferentes intervenções implementadas pelo município, para depois inferir os valores de referência a adotar na prospeção em torno dos estudos de caso (no próximo capítulo).
Esta questão torna-se evidente na opção de “transformar” (cenário de renovação), em que se admite a possibilidade de ampliar ou subtrair parcialmente os volumes de construção. Todavia, o único caso municipal no Porto em que houve reabilitação profunda com reconfiguração tipológica (o Bairro Rainha D. Leonor) não compreende alterações do volume de construção.
De referir, por último, que em certos casos é ainda promovida pelo município a componente de requalificação do espaço público do bairro (sendo criado um outro concurso de obra pública para o efeito), componente que foi registada quando os dados o permitiram. Não obstante, como será oportunamente desenvolvido, esta componente apresenta grandes variações em função da localização, dimensão e configuração do terreno e das infraestruturas (já realizadas ou a realizar) em momento anterior à construção, podendo “distorcer” a perceção dos custos de construção relativos ao edificado.
5.2. Análise dos custos de construção 5.2.1. Objetivo e delimitação
Uma avaliação da intervenção adequada em cada bairro não poderá dispensar um estudo prévio da viabilidade económico-financeira, estimando os custos de cada solução em momento anterior à tomada de decisão.
Pretende-se caracterizar os custos de construção de diferentes alternativas ou opções, uma vez que, do ponto de vista do investidor (neste caso, o município), o custo inicial de investimento é fator decisivo na ponderação e escolha da alternativa de intervenção mais razoável em cada bairro.
Uma primeira ressalva respeita a delimitação do estudo de custos desenvolvido no âmbito desta investigação. O estudo que se apresenta é de custos de construção e não uma análise económica (também designada análise custo-benefício), a qual pressuporia outra envergadura e complexidade.
O comparativo de custos de construção realizado permite dele inferir valores de referência. Estes valores, embora indicativos, permitem vir a caracterizar, em fase de diagnóstico, os custos das obras relativas às diferentes estratégias de intervenção analisadas (sendo os custos de construção, nas obras municipais em estudo, a parte mais significativa dos custos de investimento).
O estudo realizado coloca-se assim ao nível da ‘análise de viabilidade e opções’ (Manual de análise de custos e benefícios dos projectos de investimento 2003), e foca apenas uma parte da informação de custos que seria contemplada numa ‘análise financeira’ do projeto. A ‘análise financeira’ reúne, para um dado horizonte temporal, os fluxos financeiros do investimento (a nível do investimento total122, das despesas e receitas totais de exploração, e das fontes de financiamento), possibilitando «prever quais os recursos financeiros que cobrirão as despesas» (Idem, 140). Enquanto a ‘análise financeira’ se perspetiva em nome do investidor, a ‘análise económica’ (também designada análise custo-benefício), abrange um campo mais vasto, em nome da sociedade. Para além dos elementos decorrentes da ‘análise financeira’, a subsequente ‘análise económica’ integra «a avaliação dos principais custos e benefícios sociais» (Idem, 46). Deste modo, «a análise custos-benefícios diferencia-se de uma simples análise financeira pelo facto de considerar todos os ganhos e perdas, independentemente da matéria a que se referem (…) [e] implica normalmente a utilização de preços fictícios» (Idem, 142). Amplamente usada por parte de organizações internacionais123, poderá considerar-se a ‘análise custos-benefícios’ como um «método para avaliar o impacto económico líquido de um projeto público» com o objetivo de «determinar se um projeto é viável do ponto de vista do bem-estar social, através da soma algébrica dos seus custos e benefícios, descontados ao longo do tempo» (Europeia 2004, 1).
A análise desenvolvida no âmbito desta investigação reporta-se assim aos custos de investimento, e apenas a uma das suas partes fundamentais: os custos de construção. Compreende-se que o estudo realizado é apenas uma parte de uma ‘análise económica’ (de custos e benefícios). Contudo, de entre as várias parcelas a ponderar nos custos de investimento (no âmbito de uma ‘análise financeira’), os custos de construção das requalificações municipais em causa têm um peso preponderante (de referir que os terrenos e respetiva infraestruturação já existem, sendo que o custo das obras diz respeito maioritariamente aos edifícios, e em alguns casos aos arranjos exteriores).
A pesquisa sobre custos de construção de diferentes alternativas ou opções, com recurso aos casos municipais já intervencionados, gera por sua vez informação capaz de apoiar a ponderação da escolha da melhor alternativa em cada caso. Os valores encontrados, simplificadamente designados de “valores de referência”, serão usados como valores indicativos no “balanço” preliminar a realizar para cada estudo de caso, no próximo capítulo.
Espera-se desta forma contribuir para o conhecimento, promovendo a reflexão em torno dos custos no âmbito da análise de viabilidade das alternativas, em fase anterior à tomada de decisão por parte do
122. O investimento total, por sua vez, incluindo os “custos de investimento” (entre os quais os custos relativos ao terreno, aos edifícios, a licenças, etc.).
123. A análise custo-benefício tem vindo a ser usada sistematicamente por parte de organizações internacionais na avaliação de projetos de investimento infraestruturais de grande dimensão, constituindo condição necessária para o cofinanciamento comunitário no âmbito das políticas regionais. Não obstante as diferenças de enquadramento, interessa fixar a nomenclatura e a terminologia do foro económico, de acordo com o Manual de análise de custos e benefícios dos projetos de
município. Crê-se que a monitorização dos custos das intervenções municipais, na continuidade da análise de custos desenvolvida, seria de todo o interesse na compreensão da sua razoabilidade face a projetos semelhantes (eventualmente recorrendo a custos homogeneizados na comparação com outros países). Pelo que a continuação deste estudo – de análise ex-post dos custos de construção das intervenções municipais – poderá ser de grande utilidade à reflexão em fase de caracterização e diagnóstico de requalificações municipais futuras.
5.2.2. Abordagem inicial
Uma primeira aproximação a uma análise comparativa de custos, muito genérica e realizada em 2009, foi apresentada no artigo Public housing renovation plus space transformation (Restivo et al. 2010). Este comparativo económico refletia o conhecimento que o município detinha então sobre a temática, uma vez que resultou diretamente da informação cedida pela DomusSocial, E.M. Intencionalmente, não se apresentavam valores económicos, mas antes relações entre valores percentuais cuja base (=100) correspondia à intervenção-tipo mais ligeira (i.e., aquela usualmente levada a cabo pelo município nas obras de reabilitação dos bairros municipais). Por sua vez, a tentativa de sintetizar, relacionando entre si, a informação de custos disponível na empresa municipal, permitiu concluir a urgência de realizar um estudo mais profundo sobre o tema dos custos das obras de reabilitação nos bairros municipais: havia, por um lado, informação de custos médios por fogo, e não por área bruta de construção (o que mais à frente se revelou um aspeto determinante, também face às características de uma parte muito significativa do parque habitacional municipal); existia, por outro lado, uma ideia vaga do significado desses valores, i.e. o que compreendiam, em termos de obra, esses custos de construção. Finalmente, não se enquadravam os valores percentuais de custos de diferentes obras de reabilitação nos valores de referência de construção nova. Concluiu-se, junto da DomusSocial, E.M., que seria desejável realizar um estudo de custos mais detalhado, e deste modo, esse primeiro esboço do comparativo económico constituiu apenas um ponto de partida para a pesquisa sobre custos de construção realizada no âmbito desta investigação124.
Nos números seguintes, procurar-se-á caracterizar os custos de construção das diferentes intervenções, focando-se a análise nos aspetos físicos das operações. Os custos considerados respeitam apenas as operações de construção (obra), não se estendendo a análise à estimativa dos respetivos “custos ecológicos”, nem a uma perspetiva de investimento global, contemplando a vida útil da construção, desenvolvidas noutros estudos (De Jonge 2005; De Jonge 2006).
A análise limita-se aos “custos de construção”, tal como definidos na Port. 500/97 (Portugal 1997b, 3655), compreendendo «o custo direto de construção e os encargos relativos ao estaleiro, estrutura e demais encargos relativos à obra», e exclui os encargos relativos ao terreno, projeto, infraestruturas e demais custos financeiros, administrativos, fiscais (incluindo IVA), bem como os encargos relativos à comercialização e margem (que não se aplicam nos casos de promoção municipal para arrendamento). A
124. No decurso desta pesquisa, a participação num estudo sobre um bairro municipal do Porto (Conceição et al. 2010) permitiu ainda uma importante reflexão neste âmbito.
inclusão destes outros encargos remeteria, aliás, para os “preços de venda” definidos no mesmo regulamento.
5.2.3. Nota metodológica
Realizar um estudo sobre custos de operações de construção revelou-se, desde o início, um desafio de grande complexidade. A restrição do universo de estudo a nível do programa (habitação), mas também do tipo de habitação (de custos controlados), e ainda da sua promoção (municipal, destinada a arrendamento) permitiu centrar a análise num fenómeno delimitado, tornando possível a comparabilidade dos resultados. Para o efeito, procurou-se salvaguardar as seguintes questões:
Preferencialmente, apurar custos referentes a obras de reabilitação realizadas nos bairros em estudo, e sempre que necessário, recorrendo a obras realizadas em bairros e/ou edifícios equiparáveis (o mesmo período temporal, morfologia urbana e tipologias de habitação com características idênticas, nomeadamente a nível das áreas dos fogos);
Assegurar que os custos se reportam apenas a áreas habitacionais (fogos), excluindo as restantes áreas (com diferentes parâmetros e custos de construção);
Relativamente às áreas habitacionais, destacar o custo referente aos edifícios da respetiva parcela de arranjos exteriores e espaço público;
Filtrar os custos de construção (de raiz, ou de reabilitação), excluídos dos custos do terreno (aquisição e infraestruturas), e dos encargos (projeto; administrativos; fiscais, incluindo IVA; financeiros; outros);
Procurar restringir, o mais possível, o intervalo temporal da amostragem, a qual, em virtude da informação disponível, se situa entre 2001 e 2011;
Analisar o que foi contemplado em cada obra, para isso recorrendo à consulta do processo integral: projeto de execução, lançamento de empreitada, execução da obra, e sempre que disponível, o fecho da empreitada;
Adotar a mesma fase de custos, de forma a garantir a comparabilidade da informação de custos dos vários processos consultados;
Apurar valores por metro quadrado de área bruta habitacional, e não valores médios por fogo125;
125. O custo médio por fogo é o valor usualmente adotado na gestão do parque habitacional municipal, procedimento que pode distorcer a correta perceção dos custos, tal como se veio a verificar, sobretudo numa comparação entre tipologias equivalentes (o mesmo tipo) mas com áreas muito díspares. Em alternativa, o valor por metro quadrado de ‘área bruta’ (Port. 500/97 - Portugal 1997b), permitindo um maior rigor, é também aquele que é adotado na definição dos limites máximos de custos de construção de HCC.
Enquadrar os custos de construção apurados na DomusSocial, E.M. (obras de reabilitação) com os valores médios de construção nova, para os quais se veio a concluir ser necessário recorrer ao IHRU em fase posterior;
Por último, atualizar para um mesmo ano os valores obtidos (de diferentes anos), para o que se revelou ser necessário realizar um estudo dos indicadores económicos mais adequados para o efeito. 5.2.4. Fase de obra para recolha dos dados económicos
Como referido anteriormente, foi necessário adotar uma mesma fase de custos de forma a garantir a comparabilidade da informação dos vários processos consultados. Identificaram-se três momentos possíveis, no decurso de um empreendimento de obra pública:
Estimativa orçamental (do projeto de execução); Adjudicação (proposta adjudicada);
Conta final da empreitada (elaborada no prazo de dois meses após a receção provisória da obra). Numa obra pública, o preço de adjudicação, constante do Contrato de Empreitada, é o valor de obra mais divulgado e tornado público, e por isso mais facilmente escrutável, sendo também o valor considerado para fins de obtenção de financiamento. Porém, o preço global da proposta de adjudicação decorre do orçamento realizado com base no projeto de execução. Deste modo, tratando-se de uma fase anterior à execução da obra, deveremos sempre lembrar que «o controlo de custos será sempre de difícil obtenção na medida em que os contratos e os trabalhos são sempre contabilizados com base numa previsão da realidade» (Garnel 2009, 76).
Em alternativa, muito embora o documento de conta final seja aquele que traduz quanto ‘realmente’ custou a obra (e não quanto se ‘estima’ ou se ‘orçamenta’ que vá custar), é também o que apresenta maior complexidade. Efetivamente, uma vez concluída a obra, e nos termos do Código dos Contratos Públicos (CCP) (DL 18/2008 - Portugal 2008a, Art. 399.º e 400.º), a elaboração da conta final de empreitada deverá contemplar os seguintes elementos:
«a) Uma conta corrente à qual são levados, por verbas globais, os valores de todas as medições e revisões ou acertos decorrentes de reclamações decididas, o prémio por cumprimento antecipado do contrato e as sanções contratuais aplicadas;
b) Um mapa dos trabalhos a mais, dos trabalhos de suprimento de erros e omissões e dos trabalhos a menos, com a indicação dos preços unitários pelos quais se procedeu à sua liquidação;
c) Um mapa de todos os trabalhos e valores sobre os quais subsistam reclamações ou reservas do empreiteiro ainda não decididas, com expressa referência ao mapa da alínea anterior, sempre que os mesmos também constem daquele.»
Se, por um lado, se deduz que uma análise reportada a esta fase de custos enfrenta uma maior complexidade, por outro compreende-se também que os valores a adotar para um estudo de custos de
construção deveriam ser, ideal e metodologicamente, extraídos dos documentos de conta final de empreitada, por traduzirem um valor ‘efetivo’ do preço real da obra.
A pesquisa permitiu concluir que o valor de obra mais adequado para realizar o estudo de custos pretendido não corresponderia porém ao preço total efetivo da obra (apurado na conta final), mas antes ao preço contratual inicial subtraído dos ‘trabalhos a menos’ e somado dos ‘trabalhos a mais’, totalizando um montante excluído de prémios e sanções contratuais, bem como das ‘revisões de preços’126 quando a estas houver lugar, traduzido pela seguinte expressão:
Balanço = Pç. Adjudicação - (T. Menos) + (T. Mais contratuais) + (T. Mais não contratuais)
De referir que a expressão simplificada do balanço deriva de se considerar que os trabalhos realizados para suprimento de erros e omissões127 são englobados nas parcelas de ‘trabalhos a mais’ (de natureza prevista ou não prevista no contrato de empreitada).
Em suma, para dar início ao estudo económico, e tendo em conta as especificidades descritas, numa primeira fase procedeu-se à recolha de informação de custos das propostas de adjudicação, com o objetivo de atualizar o comparativo económico a partir dos valores de conta final, uma vez concluídas as obras então em curso relativamente a alguns dos processos consultados junto da DomusSocial, E.M.
Esta fase de pesquisa dos preços de adjudicação revelou-se porém mais extensa do que se julgava