Este capítulo aborda o conhecimento relevante para o desenvolvimento da tese, estruturando-se em quatro secções. A contextualização do objeto de investigação tem início na discussão dos conceitos considerados essenciais à interpretação do trabalho, passando depois, numa segunda secção, à compreensão do setor social da habitação na Europa e respetivas políticas (sociais) de habitação – história, contextos de mudança e situação atual. Neste âmbito, uma breve análise a nível nacional procura caracterizar a situação atual do setor em Portugal. É feita referência aos estudos encontrados sobre intervenções em bairros públicos após 1950 que versam a renovação do edificado. O último número apresenta as considerações finais do capítulo.
2.1. Discussão de conceitos
Uma das dificuldades da pesquisa consistiu na delimitação do âmbito do estudo. Orientado para a habitação de propriedade pública (local), construída num dado período no Porto, e para as alternativas de intervenção com vista à sua requalificação (por comparação com a prática que o município tem vindo a adotar, que é questionada), o estudo pretendeu identificar custos de construção de diferentes possibilidades de intervenção, contrapondo-lhes outros custos e benefícios, ao longo do tempo. Isto implicou uma “abertura” de campo que obrigou ao alargamento dos limites da investigação. Essa força centrípeta advém da quantidade de assuntos intersetantes e transversais que se cruzam na análise, pese embora a delimitação clara do(s) objeto(s) de estudo, no espaço e no tempo. Assim, se este trabalho se inscreve no âmbito dos estudos de habitação, toca, ao mesmo tempo, nesse universo, diversos campos, como sejam: as políticas de habitação (entre as políticas sociais), e dentro destas, as políticas ou estratégias de regeneração e reabilitação urbana; o setor “social” da habitação (entre os setores da habitação); a construção (e reabilitação) de edifícios, e nesta área, a economia da construção. Por fim, a perspetiva de observação adotada é a da arquitetura e sua utilidade.
Da pesquisa realizada, resultou a identificação de um número reduzido de estudos no tema específico desta investigação – estudos que versam possibilidades de intervenção em conjuntos habitacionais de características semelhantes, com vista a avaliar a viabilidade da sua renovação. Ainda assim, foi possível identificar, não obstante as perspetivas não coincidentes (pendendo o foco mais para um ou outro campo de análise), a mesma transversalidade das temáticas abrangidas.
Dadas as ramificações possíveis no âmbito do estudo, e perante a extensa bibliografia existente sobre habitação (e em particular do seu setor social), sua construção e reabilitação, entendeu-se desenvolver desde logo o que se entende pelas duas grandes esferas de conceitos implícitas no título deste trabalho: habitação social versus habitação pública; construção versus reabilitação. Esta última ‘dicotomia’ será tratada em primeiro lugar, procurando desde já definir os conceitos de intervenção que serão adotados neste trabalho.
Os restantes números do capítulo tratam o conhecimento relevante que contextualiza e suporta o assunto da tese. O capítulo seguinte dar-lhe-á continuidade, ocupando-se da caracterização e tratamento do fenómeno em estudo a uma escala mais reduzida e “local”: o Porto.
2.1.1. Construção vs. reabilitação
«Hoje em dia temos suficiente matéria acumulada e já não há ato que releve da "criação", no sentido tradicional e artístico do termo. Estamos sempre em fase de modificação de uma situação que existe, ligada a fatores económicos existentes, a territórios já ocupados. (...) A transformação é um ato cultural.» (Druot, Lacaton, e Vassal 2007, 75-77)
A “transformação” do construído é hoje uma necessidade que se impõe, no contexto nacional assim como noutros países da Europa, nomeadamente do sul, seja pela idade e estado de degradação do parque habitacional, seja pelo excedente quantitativo de alojamentos a par de um elevado número de carências habitacionais. Em Portugal, segundo os dados do Censos 2011 (INE 2012b), apesar do parque habitacional em bom estado de conservação (71% dos edifícios não necessitam de reparações), 27% dos edifícios carecem de algum tipo de reparações (sejam estas pequenas, médias ou grandes), e 2% dos edifícios estão muito degradados.
Para uma primeira abordagem, a estrutura da atividade do setor da construção civil e obras públicas poderá ser esquematizada, segundo Cóias (2004, 2-3) em três esferas de tamanhos decrescentes, a primeira englobando a segunda, e assim sucessivamente:
«(…) uma grande esfera que engloba todo o sector, onde predomina, como se sabe, a construção nova. (…) Dentro desta esfera existe uma segunda, de importância pequena mas crescente, que corresponde aos trabalhos de reabilitação das construções existentes. Entre nós, esta esfera tem uma importância inferior a 10% do total da CC&OP, enquanto noutros países europeus ela representa 40 ou 50%. Finalmente, a terceira esfera, ocupa-se da conservação e restauro dos monumentos e edifícios históricos, a parte mais nobre do património construído: imóveis que, além de serem construções, são, simultaneamente, bens culturais. Abrange esta esfera menos de 1% da produção total do sector da construção.»
Efetivamente, em Portugal, o setor da construção «tem estado vocacionado maioritariamente para a realização de obras de construção nova» (INE e LNEC 2013, 124), e a reabilitação tem ocupado um lugar pouco privilegiado: «em 2011, embora os fogos reabilitados representassem apenas 15,6% dos fogos concluídos, o total do segmento da reabilitação de edifícios representava cerca de 26,1% da produtividade do setor da construção em Portugal» (Ibidem). Na mesma fonte, é ainda referido que «Portugal continua a apresentar valores de produtividade do segmento da reabilitação de edifícios inferiores à média europeia, que em 2011 se situava em 34,9%» (Idem, 125).
No contexto internacional, onde a ‘esfera’ da reabilitação é bastante mais representativa, existe evidência na literatura de que ‘reutilizar’ ou ‘transformar’ os alojamentos existentes é mais sustentável do que substituí-los (demolindo e construindo de novo) (Thomsen e Flier 2008). Segundo os autores da revisão de literatura holandesa recente sobre o problema da sustentabilidade endereçado às intervenções no parque (habitacional) existente, parte da investigação conclui que a renovação/transformação (e reutilização) do parque habitacional existente será a via mais sustentável (De Jonge 2005; De Jonge 2006,
a partir do modelo EVR de Voitglander (2001); Itard, Klunder, e Visscher 2006). Outros autores, porém, defendem a ideia de que um nível superior de qualidade é apenas alcançável através de uma nova construção (Kortman and van Ewijk 2004; Anink and Mak 2005 apud. Thomsen e Flier 2008), questões recorrentes no debate internacional, onde a distinção do tipo de intervenção é fundamental para designar, por vezes, diferenças entre intervenções.
Interessa compreender a diferente terminologia usualmente empregue para descrever a atividade do setor da construção para além da esfera da “construção nova”, esclarecendo o que se entende por cada termo, e a que tipo de intervenção (no edificado) e grau de transformação se refere, no âmbito deste trabalho.
2.1.1.1. Definição de conceitos de intervenção
«“Construção”, hoje, escreve-se com vários “r”. Termos como “recuperação”, “renovação”, “revitalização”, “restauro”, “requalificação”, “reparação”, “reforço”, “restruturação” e, sobretudo, “reabilitação”, começam a fazer parte do vocabulário corrente da construção, frequentemente sem que o seu significado esteja suficientemente definido. Dentre eles, o conceito chave é o de reabilitação, que tem por base as noções de utilidade ou função. A reabilitação pode ser entendida em vários âmbitos, sendo os mais correntes o da cidade e o do edifício.» (Cóias 2004, 1-2)
É pois no âmbito do edifício (ou construção) – ‘building’ na língua inglesa, i.e. algo que foi edificado ou construído (ICOMOS 2003) – que se irá desenvolver a análise dos conceitos de intervenção que se segue, procurando clarificar os termos mais adequados para descrever intervenções em edifícios, nomeadamente aqueles ditos de “arquitetura corrente”.
Por edificação, no Regime Jurídico da Urbanização e da Edificação2 (RJUE) entende-se a «atividade ou o resultado da construção, reconstrução, ampliação, alteração ou conservação de um imóvel destinado a utilização humana, bem como de qualquer outra construção que se incorpore no solo com carácter de permanência» (DL 26/2010 - Portugal 2010, 995). No RJUE, «as obras de criação de novas edificações» designam-se por “obras de construção”. Será no universo das restantes ‘edificações’ – que não a construção nova – que se encontrará uma maior dificuldade em distinguir ou classificar as diferentes possibilidades de intervenção num edifício existente, dado que na revisão de literatura, nacional e internacional, os conceitos frequentemente se equivalem e sobrepõem, confundindo e gerando dificuldade na sua compreensão, e por conseguinte na sua aplicação.
A intervenção – enquanto «intrusão física num edifício durante um diagnóstico ou durante a terapia» (ICOMOS 2003, 21), dependerá do nível de degradação do edifício e dos objetivos subjacentes à operação. Termos como ‘manutenção’, ‘conservação’, ‘reabilitação’, ‘renovação’, ‘reconstrução’ e ‘restauro’, entre outros, servem para diferenciar e designar operações de intervenção no edificado existente.
2. O DL 26/2010, de 30 de março, procede à décima alteração ao DL 555/99, de 16 de dezembro (que estabelece o RJUE), e à primeira alteração ao DL 107/2009, de 15 de maio, republicando na íntegra o RJUE.
A manutenção de um edifício – enquanto «série de atividades empreendidas para a conservação do bom estado»3 (ICOMOS 2003, 21) – poderá ser de natureza ‘preventiva’ (i.e. planeada, segundo um plano de manutenção), ou de natureza ‘corretiva’ (i.e. reativa, subsequente à verificação da ocorrência ou patologia). Em todo o caso, ambas as operações – de conservação e/ou de reparação – necessárias à manutenção (periódica ou ocasional) dos padrões de qualidade no tempo, aplicam-se por princípio a edifícios não degradados, de modo a manter o bom estado de serviço dos seus elementos, em utilização.
Já as restantes intervenções para além da ‘manutenção’, de natureza mais esporádica e sob a forma de ação concertada, dirigem-se a edifícios degradados ou desatualizados e implicam operações de melhoria ou beneficiação do edifício, recuperando ou ultrapassando os padrões de qualidade inicial (entretanto evoluídos no tempo), frequentemente atingindo um nível de qualidade superior. Na sua diferenciação reside a maior dificuldade a nível da terminologia a adotar, e como se verá, a ideia de um conceito abrangente (para designar, latamente, o “intervir no construído”) é comum na literatura nacional e internacional, apesar da variação terminológica.
Em Building adaptation, Douglas (2006) propõe designar todas as operações em edifícios para além da ‘manutenção’ como “adaptações”. Segundo o autor, o termo “adaptação”, tradicionalmente sugerindo alguma forma de mudança de uso ou frequentemente empregue para designar a implementação de medidas de acessibilidade, é antes definido como «todo e qualquer trabalho num edifício além de manutenção para alterar a sua capacidade, função ou desempenho (ou seja, qualquer intervenção para ajustar, reutilizar ou atualizar um edifício para atender às novas condições ou requisitos)» (Douglas 2006, 1). Esta definição ampla transmite a ideia de um conceito abrangente, que segundo o autor melhor descreve os diversos termos usualmente empregues para designar intervenções num edifício para além da ‘manutenção’, ocasionalmente tidos como sinónimos uns dos outros, e por vezes confundidos. Entre os vários termos, «reabilitação [refurbishment no original], porém, ganhou uso generalizado no Reino Unido como o termo mais popular para descrever uma grande variedade de trabalhos de adaptação»(Ibidem). Embora se questione se o termo “adaptação” será mais adequado ou vantajoso em relação a outros (como “reabilitação” p. ex.) importa reter a sua definição ampla, nomeadamente a noção de intervir alterando o necessário para ‘ajustar’, ‘atualizar’ ou ‘reutilizar’.
Sobre o termo reabilitação, no âmbito do edifício, Cóias (2004, 2) entende ser «adequado distinguir duas linhas de ação diversas, consoante se trate de edifícios correntes ou de edifícios com valor enquanto património cultural. No primeiro caso, o conceito corresponde ao do britânico refurbishment, (…). No segundo caso, o conceito corresponde ao americano rehabilitation». Voltando a Douglas (2006), partindo das definições de Watt (1999) o autor refere-se a refurbishment como revisão e modernização de um edifício para que este atinja condições funcionais aceitáveis segundo os padrões correntes, podendo
3. Embora enquadrada nas “Recomendações para a Análise, Conservação e Restauro Estrutural do Património Arquitectónico” (ICOMOS 2003), a definição de “manutenção” estende-se ao edificado em geral. A “conservação”, na presente análise, não dirá apenas respeito ao “restauro”, mas é entendida como uma vertente – a par da “reparação” – da “manutenção” de edifícios.
compreender diferentes níveis de intervenção, «geralmente restrita a grandes melhorias principalmente de natureza não-estrutural de edifícios públicos ou comerciais [,] (…) podendo incluir ampliações» (Douglas 2006, 589); enquanto o termo rehabilitation, usualmente confinado à habitação, «poderá compreender também alterações estruturais maiores ao edifício existente» (Idem, 2) e «reconhece a necessidade de alterar ou ampliar um imóvel histórico para atender aos mesmos ou outros usos, ainda que mantendo o caráter histórico do imóvel» (Idem, 589), remetendo a definição para intervenções em edifícios com valor patrimonial (arquitetónico, cultural e/ou histórico). Já para Mansfield (2002), na literatura inglesa o termo rehabilitation é usado como sinónimo de refurbishment em muitos textos, sendo este último termo de uso mais difundido. Refurbishment serve para designar uma vasta amplitude de intervenções físicas no edificado, e apesar das inúmeras tentativas a nível académico e profissional para formar uma definição clara4, o termo evidencia carecer de acordo na sua delimitação5.
Na tradução para a língua portuguesa porém, a dicotomia refurbishment – rehabilitation perde algum significado uma vez que ambos os termos equivalem frequentemente a reabilitação, termo de conotação abrangente e uso difundido na literatura nacional (como o britânico refurbishment) para designar, em geral, a intervenção no edificado existente. Como Cóias (2004) procura esquematizar, a atividade do setor da construção (onde prevalece a ‘construção nova’) apresenta uma quota-parte relativa à ‘reabilitação’ das construções existentes, a qual por sua vez reserva uma parte (menor) à ‘conservação e restauro’6 dos monumentos e edifícios históricos. Nesta aceção ampla, como se compreenderá, a extensão das intervenções no âmbito da esfera da reabilitação pode variar imenso.
Do refurbishment britânico, e seu equivalente na literatura portuguesa – reabilitação –, um outro termo de conotação ampla ressalta da revisão de literatura internacional, nomeadamente dos Países
4. Mas considerando o termo sob diferentes perspetivas:«É possível considerar o termo reabilitação [refurbishment no original] segundo várias perspetivas; estas incluem pontos de vista técnicos, funcionais, económicos, reguladores, e filosóficos.»(Mansfield 2002, 25)
5. Como acontece com a terminologia relativa às intervenções no edificado existente, em geral.
6. Focamos a intervenção em edifícios ditos de “arquitetura corrente”, não desenvolvendo nesta análise o termo ‘restauro’ (restoration em língua inglesa), o qual remeterá, no âmbito do edifício, para medidas de recuperação e conservação de bens imóveis com valor patrimonial, reconduzindo-os ao seu estado ou aparência original. «Numa aceção geral, o termo restauro corresponde ao conjunto de medidas e ações para a recondução de um objeto degradado do seu estado tão próximo quanto possível do estado anterior à degradação, permitindo a sua melhor leitura e fruição e recuperando o valor e, porventura, a aura que tinha. / Em património físico, o R. refere-se às medidas de conservação de objetos relevantes desse património, geralmente inventariados ou mesmo classificados, com vista à sua preservação e valorização, independentemente de ser um bem móvel ou imóvel. Relativamente a um objeto de valor estas medidas correspondem ao conjunto integrado de ações técnico-científicas, determinações crítico-estéticas e disposições administrativas que asseguram a continuidade desse objeto que se pretende manter com a máxima fidedignidade, nomeadamente se esse valor estiver socialmente reconhecido por razões de natureza histórica, cultural ou artística.» (Cabrita 2002). Ver termo ‘restauro’ no Glossário.
Baixos onde o termo renovação7 (renovation na língua inglesa) surge amiúde para designar intervenções no edificado existente com vista à sua atualização.
A ideia de um conceito amplo é percetível na definição de ‘renovação’ de Thomsen (2001)8 enquanto «(processo de) transformação das características físicas, funcionais, financeiras, arquitetónicas e ecológicas de um produto da construção ou do projeto, para realizar uma extensão abrangente e útil do ciclo de vida» (Thomsen 2001 apud. Riccardo 2008, 7.B). Também em Thomsen e Flier (2008), em torno da questão “substituir ou reutilizar”, a renovação – ou ‘transformação’ – é tida como uma intervenção capaz de expandir substancialmente o ciclo de vida da construção, e que importa considerar em alternativa à opção de demolir e construir de novo. Para estes autores, «um estudo do ciclo de vida dos edifícios, e mais especificamente das habitações, deverá assim concentrar-se não apenas no seu desempenho físico, mas também no seu desempenho funcional e (micro) económico como fatores determinantes nas decisões sobre o uso contínuo, a transformação ou a destruição» (Flier and Thomsen 2006 in Gruis, Visscher, e Kleinhans 2006, 25). Para uma concreta e significativa expansão do ciclo de vida da construção9, no âmbito (das características físicas) do edifício o conceito de renovation parece ampliar o conceito de refurbishment10 estendendo-o à possibilidade de conversões, i.e. «intervenções em elementos da estrutura resistente e/ou do layout interior» (Giebeler 2005, 14), extensões (ampliações) e demolições parciais, se necessário, para o readaptar. «A viabilidade de uma renovação extensa está relacionada com as possibilidades de alterações no layout oferecidas pela estrutura existente» (Andeweg-van Battum 2002 apud. De Jonge 2005, 112), ou seja, com o potencial de transformação do edifício existente. Para a transformação ser possível, «o edifício deverá apresentar um certo grau de flexibilidade» (Itard, Klunder, e Visscher 2006, 128). Aceitando algumas variantes ao nível da sua definição11, o termo renovação parece
7. Muito embora, no que concerne a terminologia e definições do ICOMOS, «o conceito de “renovação”, apesar de mencionado na Carta de Cracóvia [ICOMOS 2000], não é definido em nenhuma Carta Internacional citada anteriormente [i.e., Carta de Veneza (ICOMOS 1965), Carta de Washington (ICOMOS 1987), ou Carta do ICOMOS 2003]» (Martins 2011, 4).
8. Esta definição «constitui a referência para a avaliação dos projetos holandeses submetidos ao Prémio Nacional de Renovação» (Riccardo 2008, 7.B). Efetivamente o modelo analítico dos projetos candidatos ao Nationale Renovatie Prijs (competição bianual de casos de renovação e de reutilização bem sucedidos na Holanda) parte da definição de ‘renovação’ de Thomsen (2001) (Flier e Thomsen 2005). Em Portugal, o “Prémio IHRU de Construção e Reabilitação” promovido pelo IHRU adota na sua designação o termo ‘reabilitação’.
9. Segundo De Jonge (2005, 111), da renovação extensiva resulta uma melhoria do edifício a um nível similar ao da nova construção.
10. No cenário de ‘refurbishment’ proposto por De Jonge (2005, 111), as obras poderão ser mais ou menos extensivas, mas «as melhorias nos apartamentos são executadas sem alterações significativas do layout existente». Também para Giebeler (2005), por definição a operação de ‘refurbishment’ não envolve alterações significativas da estrutura resistente e/ou do layout interior (i.e. “conversões”).
11. Segundo Riccardo (2008), «a renovação ao nível do edifício frequentemente consiste em readaptar a oferta de habitação existente. Tipos de transformação física como a combinação de unidades de habitação existentes e/ou adição de novos alojamentos (no cimo do edifício, na base ou no topo) são soluções comuns na Holanda (Branders et al., 2000). A reorganização da acessibilidade existente (ao edifício, alojamentos e espaços comuns) através de, por exemplo, de novos elevadores ou a adição de galerias ou loggias são também soluções comuns. Do ponto de vista técnico, as melhorias
ser aquele de uso mais difundido na literatura dos Países Baixos12 para designar de forma abrangente a intervenção no edificado existente (em detrimento do termo refurbishment, que o próprio conceito de renovation estende, por assim dizer).
A nível internacional, a ‘renovação do edificado existente’ é um dos fatores-chave da eficiência energética e tem ganho cada vez maior importância na UE13, existindo uma vasta bibliografia recente neste âmbito14, onde o termo renovation é muitas vezes adotado como termo genérico para referir a intervenção
respeitam novos equipamentos técnicos, melhor isolamento térmico e acústico, nova caixilharia com vidro duplo ou até triplo. (…) Na Holanda, a prática da renovação reporta-se tipicamente a dois tipos de estratégias, a ‘renovation light’ [‘renovação ligeira’] e ‘high-level renovation’ [renovação de alto nível]. Ambas visando o incremento da qualidade inicial da construção. A
high-level renovation, contudo, é mais profunda e conduz a uma maior qualidade através da alteração de paredes para
melhorar, por exemplo, a diferenciação tipológica. Claramente, para a implementação da high-level renovation, os residentes terão de se mudar durante as obras» (Riccardo 2008, 2.D). Alternando entre ‘renovation’ e ‘transformation’, outros autores não referem o termo ‘refurbishment’, mas antes ‘simple renovation’ para designar a reabilitação ligeira ou parcial, adotando os cenários de maintenance, consolidation, transformation e redevelopment na comparação dos impactos ambientais (Itard, Klunder, e Visscher 2006); para estes autores, ‘transformation’ inclui alterações do layout interior (pressupondo que a estrutura resistente é mantida). Em De Jonge (2005), os cenários discernidos como “estratégias de intervenção” compreendem, além da
‘maintenance’ (operação continuada), as hipóteses de ‘refurbishment’ e de ‘extensive renovation’ em alternativa à ‘new construction’ (demolição e nova construção); para este autor ‘renovation’ (que inclui reconfiguração tipológica) sugere um nível
de transformação maior do que ‘refurbishment’ – ver nota 10.
12. Nomeadamente autores da Delft University of Technology (TUDelft), através de vasta bibliografia no âmbito da problemática ‘reuse or replace’, de longa tradição na literatura holandesa (Thomsen e Flier 2008).
13. «As questões relativas às alterações climáticas, ao crescente preço da energia e à estrutura e estado do parque habitacional têm vindo a colocar as renovações da habitação no topo da agenda política dos países da UE. A Diretiva 2006/32/CE, relativa à eficiência energética na utilização final e aos serviços energéticos, requer aos estados membros da UE alcançar 9% de economia no consumo de energia final no período de 2008 a 2016. Nesse sentido, os países membros