A análise da aplicação dos royalties em Macaé será realizada em duas etapas: a primeira avaliará a utilização dos royalties nos orçamentos dos beneficiários, dado o caráter não-renovável do recurso natural e o consequente caráter oscilatório das receitas. A segunda analisará a evolução dos indicadores de desenvolvimento sócio- econômico, para verificar a existência ou não de uma melhora no padrão de vida da população local.
6.1 – UTILIZAÇÃO DOS ROYALTIES
A primeira etapa é fundamental para que se avalie o empenho empregado na superação da dependência dos recursos do petróleo. Apesar de algumas limitações de dados, os orçamentos têm a capacidade de mostrar respeitáveis informações sobre as políticas públicas promovidas.
Outra questão que será levada em conta neste estudo diz respeito às restrições ou limitações na aplicação dos recursos recebidos com os royalties. Toda a legislação pertinente, desde a revogada Lei 2004/53, passando pelas normas que sucessivamente a alteraram, tratou do assunto de alguma forma. De fato, consultas formuladas ao Tribunal de Contas da União - TCU acerca da legalidade da aplicação dos recursos dos royalties em determinadas atividades ou programas mereceram daquela Corte pareceres cujo teor é o que se demonstra a seguir, exemplificado por meio da transcrição de parte do voto do Ministro-Relator Carlos Átila Álvares da Silva nos autos do processo TC-012.231/97-5:
“Ora, a Lei nº 9.478/97, que dispôs sobre a nova política energética nacional e as atividades relativas ao monopólio do petróleo, não faz nenhuma menção acerca de setores em que os recursos dos royalties do petróleo devam ser aplicados. Forçoso reconhecer, pois, que houve significativa ampliação do leque de possibilidades de utilização, pelos administradores públicos, dos recursos dos royalties. Entendemos, contudo, que permanecem vigentes as restrições impostas pelo artigo 8º da Lei nº 7.990/89, com a redação alterada pelo artigo 3º da Lei nº 8.001/90. Conclui-se que foi conferida aos gestores maior liberdade no uso dessas receitas, remanescendo as limitações atinentes ao atendimento do interesse público e à observância das normas de direito financeiro e dos demais princípios gerais de direito público, sendo vedada a aplicação dos recursos em pagamento de dívidas e no quadro permanente de pessoal.”
O artigo 8º da Lei nº 7.990/89, com a redação alterada pelo artigo 3º da Lei nº 8.001/90 dispõe o seguinte:
"Art. 8º O pagamento das compensações financeiras previstas nesta lei, inclusive o da indenização pela exploração do petróleo, do xisto betuminoso e do gás natural, será efetuado mensalmente, diretamente aos Estados, ao Distrito Federal, aos Municípios e aos órgãos da Administração Direta da União, até o último dia útil do segundo mês subseqüente ao do fato gerador, devidamente corrigido pela variação do Bônus do Tesouro Nacional (BTN), ou outro parâmetro de correção monetária que venha a substituí-lo, vedada a
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aplicação dos recursos em pagamento de dívida e no quadro permanente de pessoal."
Desse modo, conclui-se que o gestor dos recursos de royalties está livre para aplicá- los, desde que em atendimento do interesse público e respeitando as normas de direito financeiro e os demais princípios gerais de direito público, sendo vedada, porém, a aplicação dos recursos em pagamento de dívidas e no quadro permanente de pessoal. Contudo na prática, o panorama é outro.
Segundo o apurado no trabalho FINANÇAS PÚBLICAS DO ESTADO E DOS MUNICÍPIOS DO RIO DE JANEIRO, elaborado pela Assessoria do Gabinete do Conselheiro Sergio F. Quintella, referente ao ano de 1998 (p. 32-33, verbis):
“O confronto dos valores alocados em investimentos com aqueles recebidos a título de royalties, resumido no quadro abaixo, evidencia que, dentre os 45 Municípios do Estado do RJ que receberam recursos dessa natureza durante o exercício de 1998, cinco destinaram menos recursos à rubrica “Investimentos” do que aqueles recebidos como indenização pela exploração de petróleo:
Município Investimentos Receita de Investimentos/
(R$ mil) Royalties (R$ mil) Royalties (em %)
Macaé 6.110 11.054 55,3
Quissamã 2.558 3.753 68,1
Cabo Frio 3.204 4.380 73,1
Casimiro de
Abreu 1.601 2.653 60,3
Rio das Ostras 1.765 3.969 44,5
Tabela 3 – Investimentos / Royalties, 1998
Fonte: FINANÇAS PÚBLICAS DO ESTADO E DOS MUNICÍPIOS DO RIO DE JANEIRO
Cumpre destacar que estes Municípios estão dentre os que receberam mais recursos de royalties em 1998. De fato, o valor da receita de royalties recebido pelos cinco Municípios acima totalizou R$ 26 milhões - metade do total arrecadado a este título pelo conjunto dos Municípios, incluindo a Capital que, em 1998, somou R$ 53 milhões, quase tanto quanto o montante que o Estado recebeu no exercício R$ 57 milhões.” Um demonstrativo consolidado extraído dos processos pagos (em R$) com os recursos dos royalties para o ano de 2009 fornecido pela prefeitura de Macaé pode ser encontrado na tabela.
Pode-se verificar que em Macaé, os recursos dos royalties foram direcionados para o pagamento de despesas correntes, quando deveriam, segundo o permissivo legal, serem utilizados em investimentos que atenuassem a influência potencial negativa que a exploração petrolífera pode trazer para gerações futuras, quanto aos danos ambientais, bem como o caráter finito do recurso natural.
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Custeio Investimentos TOTAL
Urbanismo 29.709.422,25 94.179.520,63 123.888.942,88 Administração 73.780.903,01 2.723.674,61 76.504.577,62 Saneamento 46.471.318,45 28.147,00 46.499.465,45 Saúde 35.588.102,38 1.638.722,96 37.226.825,34 Educação 23.471.352,05 2.777.031,90 26.248.383,95 Trabalho 15.623.575,00 0,00 15.623.575,00 Assistência Social 12.566.946,87 464.786,28 13.031.733,15 Desportes e Lazer 2.642.054,42 5.827.235,70 8.469.290,12 Cultura 4.565.316,08 110.591,00 4.675.907,08 Comércio e Serviços 4.505.588,77 0,00 4.505.588,77 Transportes 3.651.007,76 136.933,00 3.787.940,76 Dir. da Cidadania 245.961,63 3.376.418,57 3.622.380,20 Ciência e Tecnologia 2.843.100,35 423.262,77 3.266.363,12 Segurança Publica 280.906,39 1.433.883,28 1.714.789,67 Gestão Ambiental 1.037.938,44 34.785,00 1.072.723,44 Habitação 209.957,78 0,00 209.957,78 TOTAL 257.193.451,63 113.154.992,70 370.348.444,33
Tabela 4 – Gastos com os Royalties da cidade de Macaé, 2009
Fonte: Prefeitura de Macaé
http://sistemas2.macae.rj.gov.br:82/apps/portaltransparencia/midia/royalties/2009/royalties_2009.pdf
Fazendo uma análise da tabela 4, é visto que em geral, o gasto com o custeio é superior ao gasto com investimento. Os altos investimentos em Urbanismo se sobressaem em Macaé, ao se tratar de uma cidade de porte pequeno até alguns anos atrás, que encontrou um rápido crescimento populacional, levando a gastos muito grandes com investimento na área de infraestrutura; Apesar do citado anteriormente, o saneamento não seguiu o mesmo raciocínio, tendo um pequeno valor na rubrica “Investimento”. Isso se deve, provavelmente, ao fato de o crescimento da cidade se
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concentrar nas áreas mais nobres, onde já havia saneamento estabelecido, ou ao interesse da administração municipal em investir em saneamento somente nestas áreas.
Quando uma cidade cresce, crescem também as necessidades de garantia de segurança pública. Por isso, os gastos com custeio de segurança pública são pequenos, mas os investimentos são altos. Os setores de tecnologia e meio ambiente, os verdadeiros responsáveis pela política de distribuição de royalties, acabam sendo pouco visados pelas contas públicas, e não deveriam. A idéia dos royaltie é investir em áreas que fomentassem a indústria local, e com isso, diminuíssem a dependência futura no petróleo.
Existem ainda grandes disparidades em setores básicos, como saúde e educação. Os gastos são grandes em virtude do alto custeio, mas as parcelas de investimento são muito pequenas. Gasta-se mais investindo em desporto e lazer do que em educação ou saúde, e o dispêndio no investimento na rubrica “Direitos da cidadania” supera o investimento em “saúde e educação” juntos. Por fim, apesar do alto valor dos gastos com urbanismo, os gastos com habitação são irrisórios, pois não há investimento no setor. O mesmo se configura com o trabalho e comércio/serviços.
6.2 – EVOLUÇÕES DOS INDICADORES DE DESENVOLVIMENTO
Esses indicadores foram levantados a partir dos Censos Demográficos do Instituto Brasileiro de Geografia Estatística (IBGE), do Centro de Informações e Dados do Estado do Rio de Janeiro (CIDE) e do Centro Estadual de Estatísticas, Pesquisas e Formação de Servidores Públicos do Rio de Janeiro - CEPERJ e condensados em blocos temáticos: social e econômico. Neste primeiro bloco (6.2.1) veremos os indicadores sociais e no próximo (6.2.2), os econômicos. A escolha desses indicadores foi guiada pelos critérios de credibilidade dos dados obtidos, representatividade e disponibilidade dos mesmos.
6.2.1- INDICADORES SOCIAIS
Na área social, a qualidade de vida pode ser definida como o somatório de fatores decorrentes da interação entre sociedade e ambiente, atingindo a vida no que concerne às suas necessidades biológicas e psíquicas. Dessa maneira, a qualidade de vida acaba sendo o grau de satisfação atingido, no âmbito de tais subáreas. Ela pode ser avaliada também em termos de capacitação para alcançar funcionalidades, tais como: nutrir-se adequadamente, ter saúde, abrigo, entre outras, e as que envolvem auto-respeito e integração social (Fonte: TOTTI, M. E. F., CARVALHO, A. M., ALTOÉ, A. P., 2002)
6.2.1.1 – ÍNDICES DE CRESCIMENTO POPULACIONAL
È importante a análise do crescimento populacional de uma região para visualizar se as taxas estão a ritmos constantes e proporcionais ou se estão acelerados para comparações posteriores com a infra-estrutura existente.
29 Taxa média geométrica de crescimento
anual 1991/2000 (%) 3,96
Taxa média geométrica de crescimento
anual 2000/2010 (%) 4,62
Taxa de urbanização - 2000 95,1
Taxa de urbanização – 2010 98,1
Densidade demográfica – 2000 (hab/km2) 107
Densidade demográfica - 2010 (hab/km2) 169,89 Tabela 5 – Variáveis de crescimento urbano, 2000 / 2010
Fonte: IBGE, Censo Demográfico, Rio de Janeiro, RJ,1991 a, 2000 b, 2011 c
Gráfico 7 – Taxa de crescimento anual comparativa (Macaé, Rio de Janeiro, Região Sudeste e Brasil)
Através da análise da tabela 5 e do gráfico 7 vemos que a cidade de Macaé passou por um processo de urbanização muito rápido e descontrolado, um processo acelerado acarretado, principalmente, pela indústria do petróleo na região. A população do município ampliou, entre os Censos Demográficos de 2000 e 2010, à taxa de 4,62% ao ano. Essa taxa foi superior àquela registrada no Estado, que ficou em 1,08% ao ano, e superior a cifra de 1,06% ao ano da Região Sudeste.
Nos próximos índices veremos como esta aceleração afetou a população e suas atividades econômicas e sociais. No gráfico 8 confirma-se o crescimento populacional no município com a visualização da evolução da população residente.
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Gráfico 8 - Evolução da população residente em Macaé, 1940 – 2011
Fonte: IBGE, Censo Demográfico, Rio de Janeiro, RJ,1991 a, 2000 b, 2011 c
Com base nos gráficos 9 e 10 vemos uma taxa de natalidade em ritmo decrescente (com uma variação de 5 por mil habitantes de 1996 até 2010) e a taxa de mortalidade também reduzindo, mas com uma variação muito pequena de 1 para cada 1000 habitantes. Desse modo, fica claro que o crescimento populacional da região foi fortemente influenciado por migrações, logo, não cresceu numa taxa que seria considerada natural, o que levou ao desordenamento habitacional e na ocupação de postos de trabalho, ou seja, criou-se trabalhadores informais no contingente de população ativa no município.
Gráfico 9 - Evolução da taxa bruta de natalidade (Macaé e Rio de Janeiro), 1996 – 2010
Fonte: Fundação Centro Estadual de Estatísticas, Pesquisas e Formação de Servidores Públicos – CEPERJ
50 000 100 000 150 000 200 000 250 000 1940 1960 1980 2000