Análise da efetividade dos pregões eletrônicos

Os dados e indicadores disponibilizados no comprasnet apontam para uma direção em que se consagra o pregão eletrônico como uma modalidade para realizar negócios públicos, com resultados econômicos importantes para a UFPE.

Gráfico 4 - UFPE - Valor de referência, valor adjudicado e economias obtidas nos pregões eletrônicos - 2002 a 2009 0,00 10,00 20,00 30,00 40,00 50,00 60,00 70,00 80,00 90,00 100,00 Economia % Taxa de Sucesso % 0 5000000 10000000 15000000 20000000 25000000 30000000 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Valor total de referência R$ Valor total adjudicado R$ Economia em R$

Os indicadores econômicos podem ser visualizados no gráfico 4 e fornecem uma visão geral da eficiência dos processos na UFPE, entre 2002 e 2009. Para subsidiar a análise da efetividade do resultado do conjunto de compras e contratações, foi realizado o exame de cada uma das atas de pregão eletrônico que não lograram sucesso, disponibilizadas no comprasnet por meio do „acesso livre‟.

As taxas de sucesso de realização do pregão eletrônico na UFPE resultaram numa média geral do período 2002 a 2009 de 85,35%. Ou seja, entre 1040 pregões publicados, 152 pregões correspondentes a 14,65% dos processos abertos não se concretizaram e, portanto, não contribuíram para as estatísticas de economia gerada no conjunto.

Empreendida a leitura de cada uma das atas de pregão dos processos listados foram mapeadas as pendências, ausências de procedimentos complementares e falhas operacionais entre 2002 e 2009, que impediram os pregões de chegarem a termo.

7.7.9 Análise crítica dos pregões eletrônicos pendentes: UFPE 2002 - 2009

A análise dos indicadores tem o propósito de verificar a capacidade da organização em utilizar sua potencialidade para cumprimento dos seus objetivos e metas, por meio da aderência à padronização de procedimentos informatizados e especialização de seu pessoal, não somente servidores ligados à área de licitações e contratos, bem como das unidades, por meio de treinamento e capacitação.

A eficiência é valorativa com respeito à habilidade dos pregoeiros e preocupa- se com os meios, com os métodos e procedimentos planejados e organizados a fim de assegurar uso ótimo dos recursos disponíveis para o sucesso dos pregões; tem um objetivo de desempenho, que busca proporcionar uma vantagem econômica à ação (economias obtidas nos pregões).

A análise crítica dos problemas enfrentados nos processos licitatórios listados na tabela 20 inicia-se pelo exame do procedimento inaugural do pregão, no momento da abertura do processo licitatório.

Tabela 22 - UFPE - Quantitativo mensal de processos de abertura de licitação - 2002 a 2009

Fonte: SIPROC - Sistema de Contole de Processos da Divisão de Comunicações da UFPE

A tabela 20 traz, mês a mês entre 2002 e 2009, o número de processos licitatórios protocolizados na Divisão de Comunicações (Concorrências, Tomadas de Preços, Convites, Leilão e Pregão), além de Dispensas e Inexigibilidades de licitação, que resulta na distribuição de freqüência do gráfico 5.

janeiro fevereiro março abril maio junho julho agosto setembro outubro novembro dezembro Total

2002 1 2 5 2 6 5 11 18 4 27 18 7 106 2003 3 3 7 7 4 8 6 5 6 10 6 1 66 2004 5 5 4 12 5 5 12 9 24 5 18 3 107 2005 3 5 7 6 8 12 14 12 14 22 8 5 116 2006 14 15 17 14 20 12 9 29 29 10 18 11 198 2007 14 4 20 37 36 22 25 53 39 29 19 11 309 2008 14 7 32 29 28 32 56 37 43 21 18 13 330 2009 4 8 20 18 13 14 35 36 38 20 21 21 248 Total 58 49 112 125 120 110 168 199 197 144 126 72 1480

Gráfico 5 UFPE - Quantitativo mensal de processos de abertura de licitação - 2002 a 2009

Os números mostram que há uma grande concentração de abertura de processos a partir do segundo semestre, em todos os anos da série: em 2002, 80,19% dos processos foram abertos a partir de julho, em 2003, 51,52%, 2004, 66,36%, 2005, 64,66%, 2006, 53,54%, 2007, 56,96, 2008, 56,97% e 2009, 68,95%.

A concentração de processos no segundo semestre do ano dificulta a operacionalização dos pregões, concorrências, tomadas de preços e demais processos de dispensa e inexigibilidade de licitação. Para testar esta hipótese, foram mapeados os procedimentos necessários para iniciar, operar e concluir com sucesso os processos na UFPE. A variável „tempo‟ (antecedência) é fundamental para o sucesso dos certames, condição para que o reduzido grupo de servidores das áreas de compras e contratações possa operar com margem de segurança, evitando erros e retrabalho, bem como para que o jurídico emita os pareceres exigidos pelo art.38 da Lei n0 8.666/93, dentro de seu cronograma.

Realisticamente, em razão dos prazos legais fixados e intercorrências comuns em licitações (pedidos de impugnação, intenção de recurso, pareceres técnicos, diligências, etc.), são necessários 180 dias corridos para realização das concorrências (contratação de obras), 90 dias paras as tomadas de preços (contratação de obras) e 40 dias para os pregões eletrônicos (bens e serviços comuns) chegarem a termo.

Gráfico 6 UFPE - Quantitativo mensal de processos de abertura de licitação - 2002 a 2009

Licitar exige que a Administração mobilize recursos técnicos, humanos, administrativos de vulto, além de desincumbir-se de vasta e complexa legislação e normas; demanda acuidade gerencial para planejar compras e contratações, antes mesmo que surja a necessidade do bem ou serviço.

Superada a etapa do planejamento, deve-se requisitar ao órgão responsável pela licitação, com antecedência que permita a conclusão do certame, antes de esgotar-se o material, ou o prazo do contrato de serviço ou de construção de obra (PEREIRA JUNIOR, 2003).

O comprometimento do prazo, por meio de exigüidade, pode ocasionar desperdício, retrabalho e maiores custos, levando à contradição o princípio da eficiência no emprego dos recursos (MARANHÃO; MENEZES e RIBEIRO FILHO, 2010).

O prazo „mais cedo‟ para início dos processos constitui um elemento importante para fazer a “coisa” certa, ou seja, a capacidade de interna da organização mobilizar-se, mudar atitudes e quebrar resistências culturais para fazer cumprir as suas metas e objetivos previamente fixados e atender expectativas de níveis esperados de satisfação e qualidade nas ações.

0 50 100 150 200 250 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Total

Executar a “coisa” fora de lugar e hora, ou seja, com exigüidade de tempo, ausência de elementos de definição do objeto a ser licitado, procrastinar pareceres e diligências, compromete a eficácia e denota baixa habilidade para empreender e mobilizar atitudes para atingir os níveis de satisfação e qualidade esperados dos processos.

A análise detida das atas de pregão mostra que há problemas processuais de natureza interna da Instituição, de solução intramuros e externa dos licitantes, cuja solução exige ações por meio de comunicação e transparência.

Propiciar desenvolver um ambiente de planejamento estratégico de compras e contratações, para alcance do melhor resultado e facilitar a realização das atividades de gestão dos processos licitatórios no tempo hábil, deve constituir o objetivo primordial de um Portal de Compras, como ferramenta de governança eletrônica na UFPE.

Para alcance dos objetivos, o modo de organizar e fornecer informações de acesso público pela rede de internet e intranet, bem como novas formas de relacionamento com o conceito de planejamento integrado e estratégico são condições exigidas no ambiente do portal (compatível com o comprasnet).

O quadro abaixo é exaustivo e revela os motivos que levaram ao insucesso os 152 processos:

Quadro 23 UFPE – Pregões fracassados, anulados, revogados e não homologados – 2002 a 2009 Percentual de pregões Motivo do insucesso

Análise Proposta de correção

25,66% Pregões não prosperaram em virtude das propostas dos licitantes estarem em desacordo com o edital;

Ocorrência devido a erro ou divergência entre o que está sendo solicitado nos termos do edital de licitação e o que é oferecido nas propostas de

lances pelos

fornecedores/licitantes; há casos de tentativa de fraudar o certame, propondo-se o licitante entregar bens ou serviços distintos da necessidade da Administração. A recusa por parte do pregoeiro denota zelo e cuidado na observação estrita aos termos do edital (princípio da vinculação).

De difícil correção, porque de

origem externa, cabe

avaliação caso a caso. Licitantes contumazes na

tentativa de levar a

Administração ao erro podem ser penalizados de acordo com as regras do edital, por

meio de advertência,

aplicação de multa e impedimento de licitar com a

Administração por um

período, após prévia oitiva do Jurídico e aprovação da autoridade máxima.

21,05% Devido a erro na especificação do objeto ou exigências do requisitante, que inviabilizaram o certame; Falha decorrente de má especificação do objeto, economia de detalhes na

execução dos serviços,

exigências descabidas em

relação ao objeto;

incompatibilidade do objeto com bens e serviços existentes no mercado.

Treinamento e capacitação de gestores de compras e contratações nas unidades requisitantes para elaboração

de termos de

referência/projeto básico, documento onde se define na fase preparatória da licitação, o objeto da contratação, de forma precisa e detalhada, os critérios para aceitação dos bens ou serviços a serem adquiridos, as especificações, os deveres do contratado, os procedimentos de fiscalização, prazo de execução do contrato, penalidades aplicáveis e outras características. A boa técnica de planejamento recomenda que o termo de referência deve ser elaborado pelo requisitante, em conjunto com a área de compras, obedecidas às especificações praticadas no mercado, bem como as melhores técnicas operacionais disponíveis. O entendimento do TCU (2004, p.19) evidencia esta questão: “a especificação do objeto é a medida preparatória que condiciona todas as demais, devendo traduzir o coeficiente de Inteligência da licitação e da contratação – objeto bem especificado é prenuncio de boa contratação, objeto inadequadamente

especificado abre portas para a contratação insatisfatória, quando não viciada”.

É importante reforçar este tópico, porque auxilia na desmistificação da premissa de que se compra mal no Serviço Público quando se compra pelo menor preço. Na verdade, se compra mal em razão da má especificação do objeto. 13,16% Devido ao pregão ser „deserto‟, ou seja, nenhum licitante acudiu à licitação;

Esta ocorrência pode ser considerada por dois ângulos:1) que existe real limitação de mercado, portanto, inexistem licitantes capacitados às exigências do SICAF para participar das licitações no serviço público para os objetos

Para sanar a ocorrência,

necessário examinar

detidamente o termo de referência, o objeto e as condições para fornecimento. Se há de fato limitação do mercado, ou seja, inexistindo concorrência, é o caso de não

licitados; 2) existindo licitantes no mercado, aptos a fornecer para o serviço público, estes não são motivados a participar das licitações dadas as condições do edital, exigências, garantias, prazos de fornecimento, vulto da compra ou contratação.

Pode também indicar indícios de práticas de cartel, na qual o concorrente esperado numa determinada licitação, não comparece ou, comparecendo, retira a proposta formulada, com o intuito de favorecer um

determinado licitante,

previamente escolhido pelo cartel.

licitar, uma vez que se configura caso de dispensa ou inexigibilidade de licitação, atentando-se para as cautelas definidas na lei n0 8.666/93. Insistir na licitação causa desperdício e leva

desnecessariamente ao

retrabalho. Na hipótese de existir licitantes aptos no mercado, cabe o requisitante verificar as razões do afastamento dos licitantes do certame, por excesso de exigências, má especificação do objeto, solicitação de garantia exacerbada, vedadas pela Lei n0 8.666/93. O pregoeiro deve estar atento às

manobras de cartel,

submetendo ao Jurídico os processos com indícios de tal prática.

11,18%

Devido às

propostas cotarem preços acima dos

valores de

referência,

estimados pela administração;

Situação em que o pregoeiro é obrigado a recusar as propostas de preços encaminhadas ao sistema por meio de lances, em razão dos preços ofertados encontrarem-se acima do estimado pelo requisitante, devido a falha na coleta de preços de mercado.

A Lei n0 8.666/93 determina submissão às condições de aquisição, semelhantes às do setor privado (Art. 15), significa dizer que as licitações públicas deverão ser realizadas em situações em que o licitante possa atender

satisfatoriamente a

Administração.

Por esta razão, para o estabelecimento no ato convocatório (na licitação) de condições semelhantes às do setor privado, o gestor público, além de pesquisar o mercado do objeto a ser adquirido, deve cotar preços

consultando prováveis

licitantes sobre as condições vigentes no comércio, sem se

descuidar de que o

direcionamento da licitação (uma marca ou licitante em particular) invalida todo o procedimento da compra. 9,21% Pregões restam pendentes porque não foram homologados pela autoridade competente;

O ato de homologar o pregão pela autoridade competente, confirma a adjudicação realizada pelo pregoeiro e ratifica os atos realizados na sessão do pregão, por meio de oitiva do Jurídico,

após verificação da

conformidade legal do processo.

A homologação constitui decisão administrativa; sua ausência impede a conclusão do pregão, que deve ter todas as suas etapas concluídas registradas no comprasnet, sob pena do processo constar como pendente.

esgotamento do prazo para emissão de parecer jurídico, de parecer analítico do requisitante ou de parecer do pregoeiro; o pregoeiro é levado a suspender a sessão para efetuar diligências, solicitar pareceres da unidade requisitante ou submeter questões legais ao Jurídico. A mora na devolução do processo para reabertura na data aprazada pelo pregoeiro, impede sua continuação e iminente conclusão.

problema reside na agilização

dos procedimentos e

acompanhamento por meio de um portal de compras, dos processos classificados como pendentes por ausência de pareceres, no sentido de evitar a perda dos prazos do sistema de pregão eletrônico.

4,61%

Pregões anulados (por vício, erro ou ilegalidade), ou revogados (preservação do interesse público) devido à orientação do Jurídico;

A capitulação dos processos como anulados e revogados (resultado final do processo), é

resultante de erro na

especificação do objeto ou exigências descabidas do

requisitante, assim a

inviabilização do certame é conseqüência dessas falhas.

Os processos devem ser submetidos ao Jurídico, detalhando-se os indícios de vícios insanáveis, erro ou ilegalidade, devendo ser anulados; e aqueles definidos como os de preservação do interesse público, devem ser

revogados; nas duas

situações a autoridade máxima deve confirmar o parecer e encaminhar o processo ao pregoeiro para registro da decisão no comprasnet. 3,29% Erro operacional de cadastramento do edital no sistema;

Falha operacional interna do setor de compras e contratações no momento de registrar a licitação no comprasnet,

motivando retrabalho.

A desconformidade entre o que foi divulgado no sistema e o que consta do edital (por exemplo, quantidades do

produto) motiva a

inviabilização do pregão na data aprazada, devendo o processo ser corrigido e republicado para abertura em novo prazo. 3,29% Devido a erro no estabelecimento do critério de aceitação do preço global/unitário;

Falha operacional interna, devido a erro na confecção do edital, na definição do critério de aceitação dos preços.

A divergência entre o que foi divulgado no sistema e o que consta do edital, no caso o critério de aceitação dos preços motiva a inviabilização do pregão na data aprazada, devendo o processo ser corrigido e republicado para abertura em novo prazo. 1,32%

Suspensão

Administrativa do pregão e;

Pregão suspenso por decisão administrativa.

Pregoeiro deve aguardar decisão administrativa para dar continuidade, anular ou revogar o pregão. 1,32% Decorrente de divergência entre o estabelecido no edital e solicitado no termo referência ou projeto básico.

Falha operacional interna, devido a erro na confecção do edital, divergente das condições de compra e contratação estabelecidas no termo de

referência da unidade

requisitante. Toda alteração de objeto, constitui novo edital, que deve ser submetido ao Jurídico para aprovação do termo.

A desconformidade entre o edital e o termo de referência motiva a inviabilização do pregão na data aprazada, devendo o processo ser corrigido, submetido ao Jurídico e republicado o edital para abertura em novo prazo. O portal de compras deve divulgar o novo edital,

chamando atenção das

de “banners”, para evitar que a série de pregões seguintes seja prejudicada pelo motivo de “não atendimento às condições do edital”, dado que alguns licitantes não lêem o edital na integra.

7.7.9 Oportunidades e sugestões de melhorias para compras e contratações na