Uso do poder de compra do Estado: mudanças introduzidas por meio da Emenda

Mello (2009) por meio do Índice de Governança Eletrônica dos Estados Brasileiros – IGEB - defende a correlação entre o índice, que mede as praticas de governança eletrônica nos estados brasileiros, com o desenvolvimento sócio- econômico; segundo o estudo, quanto maior o IGEB nos estados, melhor o resultado do PIB, do IDH e do índice de Gini.

Na perspectiva da relação entre licitações eletrônicas e desenvolvimento sócio-econômico, o pressuposto é de que o ingente efeito multiplicador do poder de compra do Estado (o investimento público, bem como os demais investimentos do setor privado), incide no papel de criar demanda e também no de criar a nova capacidade produtiva para o ciclo econômico subseqüente, influindo nos índices de desenvolvimento econômico.

Tabela 1 Principais relações das Contas Nacionais por setor institucional - 2000 a 2007

Indicadores de contas nacionais apurados pelo IBGE (2010) na tabela 1 apontam para a importância da taxa de investimento (formação bruta de capital fixo), em média de 16,42% no total da economia como um todo. A Administração pública contribui com 12,31% da formação bruta de capital fixo, relativo ao Produto Interno Bruto, em média; daí sua importância para ressaltar o papel desempenhado pela despesa pública na economia em um determinado ciclo.

O Governo por ser um grande demandante de suprimentos e serviços que vai de pequenas aquisições de bens a lotes de grande magnitude e/ou serviços de alta complexidade não somente atrai o interesse de empresas oligopolistas, mas também constitui numa primordial opção de mercado para sobrevivência de micro empresas e empresas de pequeno porte que buscam competir com os grandes fornecedores, num permanente processo de disputa por nicho de mercado nas compras e contratações governamentais, fomentando a economia como um todo.

Principais relações das Contas Nacionais

Em percentual (%) Taxa 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007(1) Média Total da economia Poupança bruta/PIB 14,0 13,5 14,7 16,0 18,5 17,3 17,6 18,1 16,2 Poupança bruta/renda disponível bruta 14,3 14,0 15,1 16,4 19,0 17,8 18,0 18,4 16,6 Excedente operacional bruto + rendimento misto bruto/PIB 45,4 44,5 45,3 45,9 45,3 44,5 43,8 43,4 44,8 Taxa de autofinanciamento (Poupança bruta/formação bruta de capital

fixo) 83,1 79,4 89,6 104,4 114,8 108,8 107,1 103,7 98,9 Taxa de investimento (formação bruta de capital fixo/Produto Interno

Bruto) 16,8 17,0 16,4 15,3 16,1 15,9 16,4 17,4 16,4 Necessidade de financiamento/Produto Interno Bruto (-) 4,2

(-) 4,5 (-) 1,4 0,3 1,4 1,2 0,9 (-) 0,2 (-) 0,8 Carga tributária bruta (impostos + contribuições/Produto Interno Bruto) (2) 30,4 31,9 32,3 31,9 32,8 33,8 34,1 34,7 32,7 Carga tributária líquida/ PIB 17,0 18,2 18,3 17,3 18,7 19,3 19,3 19,9 18,5 Remuneração/PIB 40,5 40,6 39,8 39,5 39,3 40,1 40,9 41,3 40,3 Benefícios sociais/Contribuições sociais (2) 137,4

134,6 145,5 142,8 140,3 140,4 135,8 132,2 138,6 Administração pública

Benefícios sociais/Contribuições sociais (2) 155,1 155,0 162,6 168,0 156,6 159,3 154,6 -- 138,9 Taxa de investimento (formação bruta de capital fixo/valor adicionado) 14,0 14,9 15,4 11,5 13,7 13,5 15,5 -- 12,3 Necessidade de financiamento/Produto Interno Bruto 5,0 6,7 6,3 4,9 3,0 2,9 4,6 -- 4,2

Fonte: IBGE (2010)

(1) Os resultados dos setores institucionais não foram publicados em função da não obtenção dos dados do Imp.de Renda Pessoa Jurídica em tempo hábil. (2) Não inclui as contribuições sociais imputadas.

Tabela 2 - Valor de compra e contratação de serviços segundo o porte

A tabela 2 retrata os montantes de compras e contratações de serviços realizados entre 2002 a 2009 e revela o crescimento da importância relativa dos fornecedores enquadrados na classificação de micro e pequenas empresas no conjunto cadastrado no SICAF.

Em média, micro e pequenas empresas foram responsáveis por 22,72% das compras e contratações realizadas por meio do SIASG, representando um montante médio anual de R$: 6.800.281.947,68, a preços de 2009.

Significativa é participação relativa das despesas realizadas por meio de licitações comparadas ao PIB a preços de 2009, em torno de 2,01% em média, alcançando 2,58% no último ano da série.

Matias-Pereira (2009, pp. 172-173) ressalta a relevância dos indicadores econômicos:

os indicadores do produto Interno Bruto (PIB) são utilizados no campo da macroeconomia com o objetivo de mensurar a atividade econômica de uma região. O PIB é o resultado, em valores monetários, de todos os bens e serviços finais produzidos em um determinado país, Estado, cidade, durante um período definido, como, por exemplo, mês, trimestre, ano etc. Assim, o PIB é o produto ou valor adicionado gerado num território econômico por residentes. A renda gerada na produção, ou valor adicionado, é obtida por saldo na produção e consumo intermediário. Com a soma dos impostos líquidos de subsídios a produtos ao valor adicionado de cada atividade econômica encontra-se o PIB para o total da economia. Dividindo-se o PIB total pelos residentes, encontra-se o PIB per capita. Na comparação ou análise do comportamento do PIB de um pais ao longo to tempo, é necessário distinguir o PIB nominal do PIB real. O PIB nominal se refere ao valor do PIB calculado a preços correntes e o PIB real é calculado a preços

Ano MPE % Outros % Total

% do PIB** 2002 2.798.623.954,49 14,12 17.026.795.230,02 85,88 19.825.419.198,63 1,91 2003 2.309.266.856,24 16,33 11.836.312.480,91 83,67 14.145.579.353,48 1,61 2004 3.656.582.761,36 17,83 16.851.580.306,09 82,17 20.508.163.085,28 1,84 2005 3.636.092.783,16 14,50 21.434.178.496,76 85,50 25.070.271.294,42 1,98 2006 8.875.597.237,28 29,78 20.923.497.496,48 70,22 29.799.094.763,54 2,09 2007 10.030.488.422,73 28,48 25.192.103.094,75 71,52 35.222.591.545,96 2,20 2008 8.491.646.461,73 31,32 18.623.059.122,77 68,68 27.114.705.615,82 1,90 2009 14.603.957.104,48 29,37 35.126.149.712,84 70,63 49.730.106.846,69 2,58 Média 6.800.281.947,68 22,72 20.876.709.492,58 77,28 27.676.991.462,98 2,01 *A preços de 2009 **PIB a preços de 2009

Fonte: MPOG/SLTI/DLSG/Comprasnet/Brasil Econômico (2010), IBGE (2010)

constantes. O uso de seu valor a preços constantes é o mais recomendável, visto que considera somente as variações nos volumes produzidos dos bens, e não nas alterações de seus preços de mercado.

Tabela 3 - PIB a preços correntes, a preços de 2009 e evolução real do PIB

Descontada a inflação do período, ano a ano, importante observar que os montantes despendidos com compras e contratações mantiveram-se estáveis, praticamente acompanhando a evolução real do Produto Interno Bruto (média de 1,85%), entre 2003 e 2009.

Ano PIB preços correntes IPCA* PIB a preços de 2009 IPCA** IPCA***

PIB real (%) 2002 1.477.822.000.000,00 142,60 2.188.129.993.548,39 - - - 2003 1.699.948.000.000,00 155,91 2.302.142.394.458,34 15,03 9,33 1,61 2004 1.941.498.000.000,00 167,71 2.444.266.219.784,15 14,21 7,57 1,88 2005 2.147.239.000.000,00 177,26 2.557.644.378.088,68 10,60 5,69 1,86 2006 2.369.484.000.000,00 183,03 2.733.392.622.848,71 10,35 3,26 3,18 2007 2.661.344.000.000,00 191,21 2.938.738.414.099,68 12,32 4,47 2,76 2008 2.889.719.000.000,00 202,50 3.013.013.677.333,33 8,58 5,90 1,45 2009 3.143.000.000.000,00 211,14 3.143.000.000.000,00 8,76 4,27 2,05 Média 2.291.256.750.000,00 2.665.040.962.520,16 1,85

IPCA* (DEZ 97=100); IPCA** constante (%); IPCA*** corrente (%) Fonte: IBGE (2010)

Tabela 4 - Participação do valor de compra e contratação de serviços segundo os setores de atividades

Em 2009 foram gastos R$ 49.730.106.817,31 por meio de licitações públicas, no âmbito do sistema SISG do Governo Federal, com média de participação de 13,38% em compras e contratações na indústria, 18,89% comércio, 59,60% serviços e 8,14% nos demais segmentos, correspondente a 2,58% do PIB no mesmo período

Devido à relevância desses gastos governamentais por meio de licitação, a possibilidade de interferir na economia por meio de políticas de inclusão e desenvolvimento social, determinantes para o desempenho do sistema do ponto de vista agregado, torna-se uma prerrogativa de Estado a partir de 1995.

A Constituição Federal de 1988 foi alterada pela Emenda Constitucional no 6 de 15 de Agosto de 1995, para acomodar novo paradigma sobre o uso do poder de compra do Estado, conferindo “tratamento favorecido para as empresas de pequeno porte constituídas sob as leis brasileiras e que tenham sua sede e administração no País” (Art.1º, inciso IX do art. 170).

Adicionalmente, a importância do uso do poder de compra do Estado, cresceu ainda mais por meio da instituição da Lei no 123 de 14 de dezembro de 2006, pelo seu Art. 47:

nas contratações públicas da União, dos Estados e dos Municípios, poderá ser concedido tratamento diferenciado e simplificado para as microempresas e empresas de pequeno porte objetivando a promoção do desenvolvimento econômico e social no âmbito municipal e regional, a ampliação da eficiência das políticas públicas e o incentivo à inovação tecnológica, desde que previsto e regulamentado na legislação do respectivo ente (grifos inexistentes no original).

Ano Indústria % Comércio % Serviços % Outros % Total

Total % 2002 2.170.846.859,79 10,95 3.010.529.295,88 15,19 12.347.612.578,07 62,28 2.296.430.450,77 11,58 19.825.419.272,93 100,00 2003 2.013.939.738,25 14,24 2.496.934.121,52 17,65 7.886.286.252,66 55,75 1.748.419.224,72 12,36 14.145.579.424,79 100,00 2004 2.575.989.695,44 12,56 3.217.862.562,60 15,69 12.818.664.238,01 62,51 1.895.646.571,39 9,24 20.508.163.158,20 100,00 2005 4.348.207.918,94 17,34 2.384.522.898,93 9,51 16.831.383.444,08 67,14 1.506.157.017,97 6,01 25.070.271.373,91 100,00 2006 3.780.890.181,14 12,69 5.791.407.950,95 19,43 17.894.371.444,07 60,05 2.332.425.157,61 7,83 29.799.094.825,94 100,00 2007 4.171.100.304,06 11,84 7.806.856.747,62 22,16 20.645.368.868,52 58,61 2.599.265.597,28 7,38 35.222.591.610,10 100,00 2008 3.616.822.993,73 13,34 7.873.070.336,60 29,04 14.318.522.630,64 52,81 1.306.289.623,53 4,82 27.114.705.679,68 100,00 2009 6.983.208.249,17 14,04 11.147.393.384,73 22,42 28.661.510.700,86 57,63 2.937.994.482,55 5,91 49.730.106.911,40 100,00 Média 3.707.625.742,57 13,38 5.466.072.162,35 18,89 16.425.465.019,61 59,60 2.077.828.515,73 8,14 27.676.991.532,12 100,00

Valores a preços de 2009, IPCA=100%

O Art. 48 da mesma lei regula o direcionamento às microempresas e empresas de pequeno porte:

para o cumprimento do disposto no art. 47 desta Lei Complementar, a administração pública poderá realizar processo licitatório:

I - destinado exclusivamente à participação de microempresas e empresas de pequeno porte nas contratações cujo valor seja de até R$ 80.000,00 (oitenta mil reais);

II - em que seja exigida dos licitantes a subcontratação de microempresa ou de empresa de pequeno porte, desde que o percentual máximo do objeto a ser subcontratado não exceda a 30% (trinta por cento) do total licitado; III - em que se estabeleça cota de até 25% (vinte e cinco por cento) do objeto para a contratação de microempresas e empresas de pequeno porte, em certames para a aquisição de bens e serviços de natureza divisível. § 1o O valor licitado por meio do disposto neste artigo não poderá exceder a 25% (vinte e cinco por cento) do total licitado em cada ano civil.

§ 2o Na hipótese do inciso II do caput deste artigo, os empenhos e pagamentos do órgão ou entidade da administração pública poderão ser destinados diretamente às microempresas e empresas de pequeno porte subcontratadas.

A lei no 123/2006 assim define microempresas e empresas de pequeno porte:

Art. 3o Para os efeitos desta Lei Complementar, consideram-se microempresas ou empresas de pequeno porte a sociedade empresária, a sociedade simples e o empresário a que se refere o art. 966 da Lei no 10.406, de 10 de janeiro de 2002, devidamente registrados no Registro de Empresas Mercantis ou no Registro Civil de Pessoas Jurídicas, conforme o caso, desde que:

I - no caso das microempresas, o empresário, a pessoa jurídica, ou a ela equiparada, aufira, em cada ano-calendário, receita bruta igual ou inferior a R$ 240.000,00 (duzentos e quarenta mil reais);

II - no caso das empresas de pequeno porte, o empresário, a pessoa jurídica, ou a ela equiparada, aufira, em cada ano-calendário, receita bruta superior a R$ 240.000,00 (duzentos e quarenta mil reais) e igual ou inferior a R$ 2.400.000,00 (dois milhões e quatrocentos mil reais).

§ 1o Considera-se receita bruta, para fins do disposto no caput deste artigo, o produto da venda de bens e serviços nas operações de conta própria, o preço dos serviços prestados e o resultado nas operações em conta alheia, não incluídas as vendas canceladas e os descontos incondicionais concedidos.

§ 2o No caso de início de atividade no próprio ano-calendário, o limite a que se refere o caput deste artigo será proporcional ao número de meses em que a microempresa ou a empresa de pequeno porte houver exercido atividade, inclusive as frações de meses.

§ 3o O enquadramento do empresário ou da sociedade simples ou empresária como microempresa ou empresa de pequeno porte bem como o seu desenquadramento não implicarão alteração, denúncia ou qualquer restrição em relação a contratos por elas anteriormente firmados (grifos inexistentes no original).

A lei no 123/2006 introduz outras mudanças paradigmáticas nas licitações assegurando preferência às microempresas e empresas de pequeno

porte, por meio: a) do tratamento exclusivo e preferencial nas licitações para compra de bens e contratação de serviços até R$: 80.000,00; b) adoção de critérios de desempate (art. 44) nas licitações em que as propostas apresentadas pelas microempresas e empresas de pequeno porte sejam iguais ou até 10% (dez por cento) superiores à proposta melhor classificada (na modalidade de pregão, o intervalo percentual estabelecido será de até 5% (cinco por cento) superior ao melhor preço); c) ocorrendo o empate, proceder-se-á da seguinte forma: a microempresa ou empresa de pequeno porte mais bem classificada poderá apresentar proposta de preço inferior àquela considerada vencedora do certame, situação em que será adjudicado em seu favor o objeto licitado (no caso de pregão, a microempresa ou empresa de pequeno porte mais bem classificada será convocada para apresentar nova proposta no prazo máximo de 5 (cinco) minutos após o encerramento dos lances, sob pena de preclusão); e d) nas licitações públicas, a comprovação de regularidade fiscal das microempresas e empresas de pequeno porte somente será exigida para efeito de assinatura do contrato (art. 42).

Sob o prisma da Lei no 8.666/93, incide nas licitações o paradigma da „maior

vantajosidade’, representado pelo acolhimento do critério de menor preço obtido,

para a compra de bens ou contratação do serviço ou obra para a administração pública, por meio das modalidades tradicionais de licitação.

Devido aos novos balizamentos introduzidos pela Emenda Constitucional no 6/1995 e pela Lei no 123/2006, o paradigma muda para a ‘proposta mais

vantajosa’, como sendo aquela de menor preço, que promove o desenvolvimento econômico e social no âmbito local e regional, com ampliação da eficiência das políticas públicas e o incentivo à inovação tecnológica (mesmo que para isso a sociedade concorde em arcar com um

sobrepreço sobre os bens e serviços e obras adquiridos e contratados pelo Estado). Adicionalmente o novo paradigma enseja, também, mudança no parâmetro da exigência de regularidade fiscal, possibilitando que as microempresas e empresas de pequeno porte concorram nas licitações em condições semelhantes às grandes empresas (mesmo na ocorrência de restrição temporária perante o fisco).

Nessa perspectiva, é dada oportunidade para que as microempresas e empresas de pequeno porte – sagrando-se vencedoras no certame - possam

regularizar-se no cadastro a tempo de contratar e receber pagamento pelos bens fornecidos ou serviços prestados à Administração:

Art. 42. Nas licitações públicas, a comprovação de regularidade fiscal das microempresas e empresas de pequeno porte somente será exigida para efeito de assinatura do contrato.

Art. 43. As microempresas e empresas de pequeno porte, por ocasião da participação em certames licitatórios, deverão apresentar toda a documentação exigida para efeito de comprovação de regularidade fiscal, mesmo que esta apresente alguma restrição.

§ 1o Havendo alguma restrição na comprovação da regularidade fiscal, será assegurado o prazo de 2 (dois) dias úteis, cujo termo inicial corresponderá ao momento em que o proponente for declarado o vencedor do certame, prorrogáveis por igual período, a critério da Administração Pública, para a regularização da documentação, pagamento ou parcelamento do débito, e emissão de eventuais certidões negativas ou positivas com efeito de certidão negativa.

§ 2o A não-regularização da documentação, no prazo previsto no § 1o deste artigo, implicará decadência do direito à contratação, sem prejuízo das sanções previstas no art. 81 da Lei no 8.666, de 21 de junho de 1993, sendo facultado à Administração convocar os licitantes remanescentes, na ordem de classificação, para a assinatura do contrato, ou revogar a licitação.

Mello (2009) alude importância aos sistemas informatizados de governança eletrônica e dos meios que convergem para a digitalização da gestão pública – tal como o pregão eletrônico – devido ao poder de alteração das relações entre informações ou dados, emergindo como a grande novidade para a transformação física das estruturas e ciclos de gestão, bem como pela facilidade para absorção das mudanças operadas na legislação.

O comprasnet por meio da parametrização das regras de operação do sistema permite rápida adaptação à legislação, disponibilização e transmissão por meio de redes interligadas em tempo real, facilitando a integração de serviços públicos disponibilizados pelo SIASG, propiciando acesso livre com segurança e tempestividade às informações públicas.

O pressuposto no pregão eletrônico é que o sistema promove licitações melhores e contratos mais transparentes, contribuindo para reduzir a burocracia no processo.

Um processo de aquisição normal por meio das modalidades tradicionais leva mais de dois meses, em razão de que o método de execução ser lento, burocrático, ineficiente, operando com baixa resposta aos desafios da gestão.

O leilão reverso por meio da internet (pregão eletrônico) pode ser concluído em menos de 15 dias úteis: “o uso de e-procurement on-line também tem

aumentado a participação das pequenas empresas no fornecimento de governo” (E- GOV, 2008).

A licitação “digitalizada‟ por meio de pregão eletrônico, além de propiciar economia, possibilita vislumbrar o desenvolvimento de sistemas administrativos baseados em conceitos de accountability, se lhes emprestando o desenho para que abriguem confiança, como um princípio universal básico de relacionamento principal- agente.

Para Behn (1998, p.37) a abordagem da nova gestão pública (para a governança eletrônica) deve incluir, sobretudo, o conceito de responsabilização e “inventar formas de reforçar a confiança”, não se restringindo apenas a demonstrar que sua estratégia é eficiente e eficaz.

6.2 Pregões eletrônicos por meio do comprasnet: cenário no Brasil - 2002 a