Com o objetivo de entender as principais visões acerca das ações do governo brasileiro adotadas no combate ao surto do Zika vírus e sua consequência, a microcefa-lia, foi importante selecionar diferentes pontos de vista sobre o tema: o ponto de vista do Ministério da Saúde tendo como instrumento seu relatório de análise sobre as medidas adotadas durante a crise; o ponto de vista de profissionais de saúde especializados, tal como a Fiocruz, o ponto de vista de especialistas internacionais, tal como a OPAS/OMS, e o ponto de vista acadêmico, que nos permite ter uma visão mais ampla sobre os diferentes estudos e conclusões acerca da análise da condução dessa crise.
O conjunto de resumos dos artigos aqui analisados tem 48 publicações, sendo 25 provenientes da base da PubMed, 12 da Biblioteca do Ministério da Saúde, 7 da SCIELO, 3 de repositórios de universidades e 1 do ResearchGate. Os resumos
foram classificados nos seguintes grupos: Academia (33), Especialistas nacionais (7), Especialistas internacionais (3) e Ministério da Saúde (5).
Somando as principais palavras do conjunto, saúde (164), zika (158) e vírus (94) são os destaques – o que é esperado por serem o foco da temática dos trabalhos.
Outras palavras que estavam entre as 10 principais com uma alta frequência de aparição nos textos foram epidemia (70), público (70), Brasil (57), doença (53), mulher (50), emergência (49) e caso (46). As informações detalhadas dos artigos selecionados estão no Apêndice A.
Figura 2 – Nuvem de palavras do conjunto de artigos analisados
Fonte: Elaboração própria
Considerando apenas palavras com frequência de repetição acima de 10 vezes, a nuvem de palavras (Figura 2) mostra a predominância das palavras já citadas anterior-mente, mas também dá destaque para as palavras “doença”, “nacional”,” internacional”,
“social”, “criança”, “político” e “microcefalia”. As palavras “pesquisa” e “estudo” também têm certo destaque no conjunto. É interessante observar a composição da nuvem de palavras, pois essa permite algumas inferências e percepções acerca de como o tema foi abordado pelos atores aqui selecionados.
Destacam-se ao centro as palavras mais relacionadas ao vírus e à saúde. Em menor proporção, encontra-se a palavra “microcefalia”. Essa disposição é importante, pois conduz a percepção de que as políticas públicas relacionadas à microcefalia foram discutidas de forma secundária e tiveram um papel menos relevante que aquelas relacionadas diretamente ao Zika vírus. Essa dinâmica pode ser observada nas ações
implementadas a partir dos três eixos de atuação na resposta à emergência (quadro 3).
Dentre as ações adotadas, existe uma predominância naquelas que dizem respeito ao vírus Zika em si (prevenção, controle e pesquisa).
Entende-se que as discussões trazem à luz o problema crônico das arboviroses no Brasil e como essas doenças são negligenciadas. As arboviroses têm características comuns: são vírus transmitidos por vetores, que se proliferam em condições com saneamento básico precário, com clima tropical. Essas condições permitem que o vírus floresça, especialmente em lugares com desenvolvimento precário, atingindo as comunidades mais pobres. Ou seja, apesar de arboviroses tais como o Zika serem um problema comum no Brasil, o vírus começou a ter mais protagonismo a partir do momento em que casos de microcefalia começaram a ser relacionados com a arbovirose.
Ademais, observa-se em menor destaque as palavras “criança”, “mulher” e
“mãe”, corroborando para o entendimento exposto acima. Conclui-se dessa disposição de palavras que as que estão dispostas de forma coadjuvante abrangem temas que foram tratados de forma menos enfática. Quando esse entendimento é comparado com o quadro das ações adotadas nos eixos principais de atuação durante a emergência, nota-se que políticas públicas centradas no atendimento à criança, à mulher e à mãe, que são o segmento populacional prioritário no trato da emergência, aparecem de forma menos frequente.
Com a construção do grafo de similitude (Figura 3), pode-se identificar com maior clareza a relação entre essas palavras. Nota-se que dois polos principais foram formados com as palavras “Zika” e “saúde” como os respectivos destaques. Há uma grande capilaridade de termos nos dois polos, mas com alguns destaques.
Do lado do termo “saúde”, “público” é um subpolo que possui entre seus ramos os termos “ação” e “incerteza”. “Resposta” também aparece como um subpolo que leva a pequenas ramificações, mas também a um outro subpolo com a palavra “social”.
Esta, por sua vez, está relacionada aos termos “ciência”, “desigualdade”, “perspectiva”,
“econômico”, “cuidado” e “afetados”. A palavra “criança” forma um subpolo menor, que tem relacionadas palavras como “deficiência”, “mãe” e "família".
Ao lado do termo “Zika”, nota-se que os principais subpolos são com as palavras
“vírus”, “Brasil”, “caso” e “epidemia”, sendo que os três primeiros criam quase todas as ramificações menos específicas. Enquanto isso, “epidemia” cria sua ramificação na relação com as palavras “América”, “contexto”, “tema” e “zikav”. É possível observar também que, relacionadas à palavra “saúde”, estão termos mais relacionados ao cuidado com indivíduos e das questões sociais do problema. Já do lado do termo “Zika”, estão concentrados termos relativos à doença em si e das questões de enfrentamento do problema.
Figura 3 – Grafo de similitude
Fonte: Elaboração própria
Analisando por meio da Classificação Hierárquica Descendente (Figuras 4 e 5), também chamada de Método Reinert, pode-se analisar a relação entre classes compostas por segmentos de texto (termos). Aqui, cada classe terá termos que guar-dam semelhanças entre si e que, ao mesmo tempo, divergem dos termos das outras classes.
A relação hierárquica, representada pelas hastes acima das classes no gráfico, representa a proximidade entre as classes. Ou seja, ainda que sejam diferentes, algumas classes têm maior proximidade entre si do que outras e por isso aparecem relacionadas. Também é possível analisar o percentual utilizado dos segmentos de
Figura 4 – Classificação Hierárquica Descendente - Classes
Fonte: Elaboração própria
Figura 5 – Classificação Hierárquica Descendente - Composição
Fonte: Elaboração própria
texto de cada classe. Nesse conjunto de dados, foram identificadas 6 classes, divididas entre duas hierarquias principais, que podem ser visualizadas no dendrograma simples.
No primeiro subconjunto, têm-se as classes 1, 5 e 6, em que as classes 5 e 6 ainda guardam maior proximidade entre si do que com a classe 1.
Já no segundo subconjunto estão as classes 2, 3 e 4 e, de forma semelhante ao outro, as classes 3 e 4 têm maior relação entre si do que com a classe 2. Observa-se também a classe 5 concentra 21,5% dos segmentos de texto, seguida da classe 3 (17%), classe 6 (16,3%) e as demais (todas com 15% cada). Assim, há uma distribuição bastante próxima dos termos. Em relação aos segmentos de texto que compõem as classes, ficam mais claras as relações entre as classes conforme as hierarquias do dendrograma completo. Também é possível ver reflexos da análise de similitude dos termos.
As classes 5 e 6 apresentam termos mais voltados às questões de enfretamento ao Zika vírus, com palavras como “OMS”, “sociedade”, “mobilização”. Nesse campo observa-se a maior ênfase na importância da resposta imediata, que esteve diretamente relacionada ao aumento no número de casos de Zika e microcefalia, que levou à declaração de emergência pelo Ministério da Saúde e pela OPAS/OMS. A classe 1 se encaixa nesse mesmo agrupamento, porém, tem termos mais relacionados à doença em si, como “febre”, “doença”, “transmitir”, e a outras doenças associadas, como “dengue” e “chikungunya”. A relação dessa classe com as classes 5 e 6 remete ao polo do termo “Zika”, observado no grafo de similitude, e entende-se que nos artigos analisados esses pontos foram discutidos quase sempre juntos.
A partir da análise desses segmentos, entende-se que o aumento de casos em pouco tempo, o que levou à declaração de emergência, é uma questão relevante na análise das ações tomadas pelo governo brasileiro no combate a essa epidemia.
Portanto, as primeiras ações e alternativas se alinharam na resposta ao aumento de casos de microcefalia e todos os esforços, inclusive a nível internacional, foram concentrados para melhorar esses indicadores e resultar em uma diminuição de casos de Zika vírus e consequentemente microcefalia.
Partindo para o outro agrupamento, as classes 3 e 4 concentram temas relaci-onados aos cuidados com os indivíduos atingidos pela doença e problemas sociais que envolvem a questão, como “cuidador”, “social”, “desigualdade”, “acesso”. Já a classe 2 tem foco específico nos problemas em torno da população vulnerável frente ao Zika vírus. Termos como “mulher”, “negro”, “aborto”, “debate”, entre outros, aparecem relacionados por essa classe. Novamente, observa-se aqui relação com o polo “saúde”
do grafo de similitude.
Analisando esse agrupamento, através da repetição dos termos observa-se como, a princípio, a má-formação neurológica em fetos abriu espaço para a discussão
acerca dos direitos reprodutivos das mulheres, tendo os termos “mulher” e “aborto”
posições destacadas dentro da classe 2.
Entretanto, nota-se que, pelas ações adotadas na implementação – conforme exposto no ciclo de políticas públicas na seção anterior, poucas foram as políticas adotadas nesse sentido. Isso fica ainda mais evidente quando se identificam os grupos que discutem as ações relacionadas à emergência. Enquanto os grupos que incluem de maneira prioritária em seu discurso questões sociais mais abrangentes estão dentro de arenas da construção do conhecimento, os grupos diretamente responsáveis pela tomada de decisão e implementação das políticas centram as discussões em torno do enfrentamento ao vírus de maneira mais imediata e nas formas de implementação dessas ações.
Assim, através da análise de similitude e do método Reinert, fica clara a existên-cia de dois polos de discussão, com a divisão dos temas sob a análise dos segmentos de texto: o polo de análise do Zika vírus, dos estudos epidemiológicos necessários à identificação e combate à doença, e o polo de análise das questões sociais que envolvem a doença.
Em relação aos grupos definidos (Figura 6), analisa-se os termos mais utiliza-dos através da análise fatorial de correspondência (AFC). O grupo utiliza-dos especialistas nacionais está representado pela cor azul ciano, os especialistas internacionais pela cor roxa, o Ministério da Saúde pela cor vermelha e, por fim, a academia pela cor verde.
Nota-se assim a proximidade dos termos utilizados pelo Ministério da Saúde e pelos especialistas internacionais, focado nas questões epidemiológicas e de enfrenta-mento, enquanto os especialistas e a academia focam sua preocupação nas questões sociais – a mesma polaridade observada anteriormente. Isso fica mais perceptível quando se constrói nuvens de palavras separando os dois grupos (Figuras 7 e 8). Para ter uma visão ainda mais específica, foram retirados os três principais termos (“Zika”,
“saúde” e “vírus”), que têm maior frequência entre todos os grupos e são mais gerais ao tema.
Assim, no primeiro conjunto (Figura 7), estão os termos mais usados pelos especialistas internacionais e o Ministério da Saúde e é possível confirmar o foco nas questões de enfrentamento da questão – com especial destaque ao termo “OMS” entre os principais. Esse ponto demonstra que, especialmente dentro de um contexto de emergência, relacionando-se com a classe anterior, a saúde não pode ser tratada de forma isolada e que o alinhamento de órgãos internacionais, juntamente com autoridades nacionais de saúde, permite uma cooperação técnica que oferece apoio e resposta de uma maneira assertiva.
Como discutido na seção anterior, o Brasil, em conjunto com os outros países
Figura 6 – AFC - Agrupamento por atores
Fonte: Elaboração própria
Nota: Os atores estão divididos nas cores: Especialistas – azul ciano; Especialistas internacionais – roxo; Ministério da Saúde – vermelho; e Academia– verde
Figura 7 – Nuvem de palavras - Grupo: Especialistas internacionais e Ministério da Saúde
Fonte: Elaboração própria
Figura 8 – Nuvem de palavras - Grupo: Especialistas nacionais e academia
Fonte: Elaboração própria
da região e com a OPAS/OMS, adotou um plano estratégico de resposta ao surto, e essa ação pode ser notada considerando o protagonismo dos termos que remetem à essa cooperação internacional dentro da nuvem de palavras (Figura 7). Nota-se, especialmente, que esses dois atores tinham as suas preocupações voltadas para os mesmos pontos, centradas principalmente nas políticas nacionais para conter o vírus.
No segundo conjunto (Figura 8), estão os termos mais citados entre os especia-listas nacionais e a academia. Com foco no social, termos como “epidemia”, “mulher”
e “político” ganham destaque. Isso evidencia as diferentes preocupações entre os grupos, com pontos complementares de discussão em relação ao impacto da doença.
Através da incidência de palavras que tratam de um mesmo campo, tais como “mulher”,
“mãe”, “criança”, “deficiência”, “social”, é possível observar a partir da análise de vários autores, que existe um problema social mais estrutural quando se trata dos casos de microcefalia.
Essa frequência de palavras demonstra discussões que abrangem uma pers-pectiva social tiveram a sua relevância nas discussões acerca da emergência, ainda que políticas de enfrentamento imediato à crise, tais como a declaração de emergência em saúde e a compra de inseticidas, tenham sido foco das discussões durante a emergência – consequentemente diminuindo a população de mosquitos e contendo o número de casos de pacientes com zika. Entende-se assim que, especialmente para esse segundo grupo, existia uma preocupação em tratar de forma prioritária as ações voltadas para assistir as famílias que foram acometidas com casos de microcefalia.
Vê-se também uma mudança na frequência dos termos ao longo dos anos. No conjunto de dados analisados, os trabalhos selecionados vão de 2015 a 2021 e, através do AFC (Figura 9), é possível notar a diferença. Os anos de 2019, 2020 e 2021 estão representados, respectivamente, pelas cores roxo, azul e rosa, enquanto 2015 está em vermelho, 2016 em verde ciano, 2017 em verde neon e 2018 em cinza. Observa-se uma proximidade maior dos termos entre 2019 e 2021, enquanto os anos anteriores aproximam-se entre si.
Dividindo em grupos os anos entre 2015 e 2018 (Figura 10) e os anos entre 2019 e 2021 (Figura 11) e excluindo-se os três principais termos, pode-se observar as diferenças entre as nuvens de palavras desses anos. Existem termos que estão próximos entre esses grupos, no entanto, enquanto nos primeiros anos há uma con-centração de segmentos de texto girando em torno da epidemia em si, vê-se que a partir de 2019 o foco passa a ser nas consequências dela, principalmente em relação às mulheres.
Entende-se assim que, mesmo que a discussão ainda esteja em torno do mesmo problema – com alguns termos semelhantes, houve uma evolução da discussão proposta pelos estudos, cada vez mais preocupados com problemas gerados após a
Figura 9 – AFC - Agrupamento por ano de publicação
Fonte: Elaboração própria
Nota: Os anos estão divididos nas cores: 2015 – vermelho; 2016 – verde ciano; 2017 – verde neon; 2018 – cinza; 2019 – roxo; 2020 – azul; e 2021 – rosa.
Figura 10 – Nuvem de palavras - Grupo: anos 2015 a 2018
Fonte: Elaboração própria
Figura 11 – Nuvem de palavras - Grupo: anos 2019 a 2021
Fonte: Elaboração própria
epidemia de Zika vírus. Destaca-se ainda que os especialistas escreveram até 2018, centrando-se nos termos relacionados diretamente às questões epedemiológicas, e de 2019 adiante as publicações foram feitas pela academia, com o foco nos termos referentes às questões sociais. Essa divisão reflete a dicotomia vista nas demais análises, evidenciando os principais temas discutidos por esses atores.
Por fim, em relação às bases de dados consultadas, os termos apresentaram-se bastante mesclados, sem aparente diferença notável entre os termos.
5 CONCLUSÕES
A análise dos diferentes estudos acerca das ações adotadas na resposta à emergência do Zika vírus e aumento de casos da microcefalia demonstram que o plano de resposta adotado pelo governo brasileiro teve uma forte articulação técnica e visibilidade social que impulsionaram as forças políticas a adotarem medidas para conter o surto do vírus Zika entre 2015 e 2016. A partir dessa análise, constatou-se que a teoria do ciclo de políticas públicas e da análise de discurso puderam ser utilizados para a avaliação das medidas e ações do governo federal para o controle do Zika vírus e da síndrome congênita.
Observa-se, dentro do ciclo de políticas públicas, alguns fatores importantes que contribuíram na construção das políticas públicas para responder à emergência, indo de encontro ao objetivo específico que se propôs a analisar como as respostas ao surto do Zika vírus se enquadram nas diferentes fases do ciclo de políticas públicas que foram pensadas para o enfrentamento dessa crise. O primeiro fator notável situa-se na fase de identificação do problema – como Zika vírus e a microcefalia, dois assuntos que não eram discutidos tampouco prioritários, tornaram-se tema central de discussões no debate público e político. Neste contexto, ressalta-se como um evento-foco o aumento de casos de microcefalia. No estudo em questão, esse evento pode quebrar o status quo e elevar um determinado assunto a ser categorizado como um “problema”.
Ademais, observa-se os elementos expostos por Kingdon (1995) no que tange à identificação de uma situação a ser percebida como um problema: ameaça a valores importantes, existência de indicadores de comparação com outros países e classifi-cação em uma categoria ao invés de outra. Esses três elementos estavam presentes a partir do aumento de casos de crianças que nasciam com microcefalia, e, aliado a isso, houve uma forte exposição midiática que culminou em muita visibilidade a níveis nacional e internacional.
Tal apelo na fase de identificação do problema elevou a situação a um nível prioritário na agenda governamental e a centralização do problema impulsionou a busca por soluções, com a participação contínua de profissionais da saúde e pesquisadores científicos na construção do conhecimento e na busca por soluções. Enfatiza-se essa fase do ciclo de políticas públicas para o estudo de caso em questão, pois é a partir dela que a resposta à emergência foi desenhada e conduzida. A priorização do problema, aliada à integração de diferentes atores na busca por soluções, garantiu uma maior visibilidade ao assunto e pautou como as políticas públicas foram desenhadas, desde a discussão de alternativas até a sua implementação.
Respondendo aos objetivos específicos, que tinham como proposta obter a compreensão acerca de como os diferentes discursos se relacionam e influenciam a tomada de decisão frente às políticas públicas da emergência do Zika vírus e as diferenças e similaridades entre esses discursos, foram analisados os conteúdos dos discursos relacionados à emergência do Zika vírus e destaca-se como ponto central a preocupação acerca do vírus e da saúde, demonstrando como esse tema realmente foi priorizado durante a emergência, pelos diferentes atores analisados.
Ademais, observa-se como, em menor escala, os temas relacionados à síndrome congênita e à população primariamente afetada – mulheres e crianças, aparecem dentro das discussões. Esse elemento sugere que o debate relacionado à emergência do Zika vírus estava primariamente concentrado em ações voltadas para o vírus em si e menos voltadas para as populações afetadas. Tal análise corrobora o que foi observado dentro do ciclo de políticas públicas, onde há uma atenção maior na implementação de políticas relacionadas ao combate ao mosquito transmissor e à pesquisa.
Essa dicotomia ainda é vista dentro da análise textual, nos diferentes gráficos apresentados. A partir do grafo de similitude e do método Reinart, nota-se dois polos principais: um voltado para questões da doença em si e do enfrentamento ao problema e outro que concentra estão termos mais relacionados ao cuidado com indivíduos e das questões sociais do problema.
Em termos de similaridades e discrepâncias entre os conteúdos dos discursos dos grupos analisados, notou-se um maior alinhamento entre o Ministério da Saúde e os especialistas internacionais, e, por outro lado, um maior alinhamento entre a academia e profissionais nacionais. Essa análise é coerente com o que foi observado dentro do ciclo de políticas públicas, especialmente quando observadas a fase da formulação de alternativas e implementação. A cooperação técnica internacional teve um papel ativo no desenho dessa resposta, tendo a OPAS/OMS trabalhado de forma conjunta com o Ministério da Saúde durante a emergência do Zika vírus.
No contexto dos termos mais utilizados por cada grupo, também se nota uma cor-relação com o que foi observado dentro do ciclo de políticas públicas. Os profissionais
No contexto dos termos mais utilizados por cada grupo, também se nota uma cor-relação com o que foi observado dentro do ciclo de políticas públicas. Os profissionais