Análise do processo decisório do Proálcool 

Tomando  como  base  o  estudo  de  Santos    pode‐se  verificar  que  o  processo  decisório  do  Proálcool  foi  marcado  por  um  sistema  de  representação  de  interesses  voltado à defesa dos objetivos do grande capital, no qual se identificam práticas de lobby  e  a  existência  de  vínculos  horizontais  temporários,  típicos  do  modelo  dos  aneis  burocráticos praticados no regime militar de  . Ademais, por se estar diante de um  regime militar não‐democrático, todo o processo de discussão da política pública esteve  inserido  no  âmbito  do  Executivo,  com  a  ausência  da  participação  do  Legislativo.  Contudo, observam‐se manifestações públicas da COPERSUCAR, o que aponta também  para o início da distensão política. 

Por  conta  das  disputas  interburocráticas,  Santos    demonstra  claramente  que  a  palavra final e o rumo definitivo da política pública estiveram nas mãos do presidente  Geisel,  que  conferiu  prioridade  ao  tema  e  cujo  posicionamento  determinou  o  encaminhamento da política. Todo o período de conflitos e indefinições quanto ao rumo  do Proálcool foi encerrado no momento em que Geisel decide envolver‐se e interferir  diretamente no problema: 

As preferências do Presidente tomam imediata precedência sobre todas  as dos demais atores.  ...  Quando ele decide interferir, a  resultante  das  forças em jogo tem sempre a direção de suas preferências de política  

Santos,  , p.  .  

Isso é acentuado, principalmente, quando se verifica que o lócus central de decisão do  Programa  acabou  sendo  o  Conselho  de  Desenvolvimento  Econômico  CDE ,  presidido 

por Geisel. Mantega   destaca o poder centralizador de Geisel e a importância do  CDE nas decisões de governo: 

Desde  o  primeiro  dia  de  governo,  [Geisel]  deslocou  o  eixo  da  política  econômica  para  o  planejamento,  reduzindo  o  poder  da  Fazenda  e  colocou  a  si  próprio  como  comandante  e  chefe  das  grandes  decisões  dessa área estratégica do Governo, ocupando o assento de presidente do  Conselho  de  Desenvolvimento  Econômico  ... .  Geisel  fez  um  governo  imperial, que exerceu, em sua plenitude, a espantosa carga de poder que  pode  reunir  um  chefe  de  Estado  no  Brasil,  munido  de  vários  instrumentos de arbítrio  MANTEGA,  , pp..  ,  . 

E quanto à estrutura de participação social no processo decisório, Santos   afirma,  em estudo posterior, que neste período há: 

...   um  sistema  de  representação  de  interesses  que  elimina  os  grupos  desprivilegiados e se abre complexamente ao grande capital através de  representações coletivas  associações corporativas  oficiais  e paralelas   e  individualizadas,  formais,  informais  e  institucionais‐informais  agências atuando como brokers de interesses privados junto a outras  instancias burocráticas , além de anéis burocráticos  SANTOS,  , p. 

. 

E no caso específico do processo decisório do Proálcool, verificamos que nele, de fato, se  apresentam  as  formas  de  intermediação  de  interesses  próprias  do  regime  militar  de  ,  por  meio  do  predomínio  das  práticas  dos  aneis  burocráticos  e  uso  do  lobby.  O  corporativismo  bifronte  também  está  presente,  porém  de  maneira  bem  menos  acentuada.  

O corporativismo bifronte é identificado apenas na relação entre o IAA e os plantadores  de  cana  e  produtores  de  açúcar,  que  possuem  assento  no  conselho  deliberativo  do  Instituto  SANTOS,  ,  p.  .  Mas,  vale  mencionar,  a  COPERSUCAR,  principal  entidade de representação dos interesses da indústria sucroalcoleira paulista não se vê  representada pelo órgão.  

Inclusive,  a  estrutura  corporativa  oficial,  formada  por  sindicatos  pertencentes  à  estrutura criada por Vargas, atua ao lado das associações de representação de interesse  paralelas que, deve‐se mencionar, tomaram a frente nos rumos decisórios e atuaram de  maneira bastante ativa no processo de formulação do Proálcool. Entre elas, destacaram‐

se a COPERSUCAR, que atuou ao lado do Sindicato da Fabricação do Álcool no Estado de  São Paulo  que, aliás, compartilhavam o mesmo presidente , e a COPERFLU, que dividiu  a  representação  política  com  o  Sindicato  da  Indústria  e  da  Refinação  do  Açúcar  dos  Estados do Rio de Janeiro e do Espírito Santo.  

O  fato  mais  marcante  dessa  dinâmica  de  representação  de  interesses  é  que  os  atores  privados direcionaram suas demandas às associações de classe que, por meio de seus  contatos informais, tiveram acesso aos atores estatais e influenciaram suas decisões. É  neste  aspecto  que  se  evidenciam  práticas  próprias  do  modelo  dos  aneis  burocráticos.  Esse recurso foi utilizado, por exemplo, pelos produtores paulistas, que desfrutavam de  vínculos de relacionamento com a alta burocracia estatal. Com efeito, as intervenções da  COPERSUCAR, sejam publicamente, sejam nos bastidores, alteraram os rumos da política  do álcool. 

Pode‐se afirmar, portanto, que o formato da representação de interesses no Brasil no  período  autoritário  refletido  no  processo  decisório  do  Proálcool  foi  marcado  pela  participação  dos  atores  sociais  que  recorreram  a  caminhos  não  institucionais  e  apoiando‐se  fortemente  nas  práticas  de  lobby,  por  meio  da  atuação  de  suas  representações de interesse. Um evento emblemático desse formato de atuação situa‐se  na divulgação da minuta do Programa Nacional do Álcool pela COPERSUCAR. Este foi o  meio encontrado pela entidade para manifestar publicamente sua insatisfação e tornar  público  o debate. É público, pois ele avança os limites da arena burocrática, todavia  não  é  democrático,  pois  dele  participam  apenas  os  atores  sociais  que  têm  acesso  privilegiado, por meio de contatos pessoais, aos centros de poder, e podem dispor de  recursos financeiros para acessar os canais de comunicação e promover suas práticas de  lobby.  

Note‐se que se está diante de um regime autoritário, no qual as manifestações públicas  contra o regime são reprimidas. O fato do setor sucroalcooleiro ter encontrado vários  espaços  de  manifestação  é  explicado  pelo  momento  político  que  se  vive:  o  início  da  distensão política. 

Adicionalmente,  pode‐se  observar  que  este  modelo  de  representação  de  interesses  atendeu  aos  objetivos  econômicos  do  País  e  também  dos  grandes  empresários.  Com  efeito, a questão econômica dominava a agenda de governo neste período e priorizar os 

interesses do capital privado nacional era coerente com a estratégia preconizada pelo II  PND.  

De  fato,  não  houve,  em  momento  algum  no  processo  de  decisão  do  Proálcool,  a  participação dos representantes dos trabalhadores rurais e pequenos produtores, pois a  questão  social  não  era  considerada  prioritária  para  o  governo.  Além  de  não  serem  representados institucionalmente em nenhum órgão de governo  como é o caso do IAA,  que  representava  a  indústria  sucroalcoleira  e  teve  participação  ativa  no  processo  de  formulação , esses atores sociais não recorreram a nenhuma outra prática informal de  intermediação  de  interesses,  recurso  amplamente  utilizados  pelos  representantes  da  agroindústria:  a análise revela um sistema de representação de interesses que exclui os  grupos desprivilegiados afetados pelo Proálcool  trabalhadores canavieiros e pequenos  plantadores  de  cana   e  se  abre  complexamente  ao  grande  capital  SANTOS,  ,  p. 

. 

Ademais, a despeito do apoio do Ministério da Agricultura e da Secretaria de Tecnologia  Industrial,  a  intenção  de  se  incluir  um  componente  social  entre  os  objetivos  do  programa esvaziou‐se não só por falta de apoio técnico e financeiro, mas também por  falta  de  apoio  institucional  de  importantes  articuladores  do  Proálcool,  mais  precisamente o MME e o MIC, que não eram favoráveis a esta iniciativa. 

Em  última  instância,  como  o  tema  ascende  à  agenda  de  decisão  estimulado  por  problemas  de  cunho  econômico,  pode‐se  afirmar  que  –  e  a  despeito  das  discretas  e  limitadas  tentativas  de  incorporar  um  vertente  social  do  programa  –,  seus  objetivos  foram  essencialmente  econômicos:  melhorar  a  balança  de  pagamentos  e  criar  um  mercado alternativo para situações de crise de superprodução de açúcar e de redução de  seus  preços  no  mercado  internacional.  Algo  coerente  com  o  contexto  político  e  econômico  do  período.  E,  conforme  visto,  estes  objetivos  deram  o  tom  que  marcou  o  processo de decisão do Proálcool. 

A seguir, segue uma figura que relaciona, esquematicamente, as variáveis independentes  e dependente: 

Variáveis independentes

• Estrutura Institucional

• Regime militar não-democrático • Executivo com amplos poderes • Legislativo com poderes esvaziados • Forte poder de decisão nas mãos do

Presidente • Contexto Político

• Governo Geisel

• início do fim do “milagre econômico” e problemas com balança de pagamentos

• Crise do petróleo • II PND

• Início da distensão política

Variável dependente: Processo decisório do Proálcool

• Formação da Agenda • Tipo de agenda: de decisão • Tema: fomento à produção nacional

do álcool carburante, considerando: • redução da importação do petróleo • equilíbrio da balança de

pagamentos

• fortalecimento da agroindústria do açúcar: produção do álcool sem afetar exportações do açúcar • Empreendedor: Geisel • Processo de Formulação

• Arenas de decisão: instâncias do Executivo

• Atores envolvidos: governamentais e representantes do capital nacional privado

• Interesses: múltiplos interesses políticos e econômicos em jogo; na disputa, ausência dos interesses sociais

• Negociação: espaço para negociação intergovernamental (destaque para poder de atuação do MIC). Ao final, decisão top-down (escolha final do Presidente), com predomínio da decisão política • Relações Estado-sociedade:

• Predomínio de práticas de aneis burocráticos e de lobby (indústria sucroalcoleira)

• Discreta representação corporativista bifronte • Ausência de participação

democrática com espaço

institucional para manifestação dos demais interesses em jogo (em particular trabalhadores rurais e pequenos produtores)

Figura 4: Relação entre variáveis independentes e dependente no processo decisório do Proálcool  (Elaboração própria)