Antecedentes da Reforma Gerencial no Brasil

O tema da Reforma do Estado adquire centralidade crescente a partir da década de 1980, quando algumas experiências internacionais de reforma administrativa estavam em curso. No Brasil, a Reforma Gerencial, como ficou conhecida, teve início em 1995, com a elaboração do Plano de Reforma do Aparelho do Estado, pelo extinto Ministério da Administração e Reforma do Estado – MARE, sob a supervisão do Ministro Luiz Carlos Bresser-Pereira, no primeiro governo do Presidente Fernando Henrique Cardoso.

Naquela época o Brasil passava por um período preocupante com relação à política fiscal, com o agravamento do processo inflacionário e avaliações negativas de decisões tomadas na área econômica. Adicionalmente, observava-se a necessidade de uma reestruturação da administração pública, objetivando a melhoria do seu desempenho com relação ao atendimento à demanda social crescente, e a adoção de medidas de combate à crise fiscal. Ao mesmo tempo, é também um período de abertura democrática e de adaptação dos estados e municípios ao processo de descentralização, promovido pela Constituição Federal de 1988.

Porém, a trajetória do pensamento gerencial na administração pública brasileira antecede a Reforma Gerencial de 1995. Argumenta-se que algumas ideias já vinham sendo assimiladas desde a década de 1960, mais precisamente a partir de 1967, com a publicação do Decreto-Lei nº 200, que marca o início do processo de descentralização da administração pública federal, com a transferência de funções para autarquias, fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista. Ressalta-se, ainda, que algumas das propostas trazidas pelo Decreto foram recebidas pela Constituição Federal de 1988.

Bresser-Pereira acredita que o Decreto-Lei nº. 200/67 significou o primeiro momento gerencial da administração pública no Brasil, apesar de ter sido um ato do Governo Militar num período de recessão (BRASIL, 1995).

O referido decreto tinha como objetivo combater a concentração de atribuições nos órgãos de cúpula, a falta de racionalização dos trabalhos, a ineficiência e morosidade dos serviços públicos, a lentidão na tramitação dos processos e os atrasos nas decisões governamentais, além da subordinação das atividades-fins às atividades-meios.

Assim, entre as diretrizes do Decreto-Lei nº. 200/67 estava a determinação de que as funções de direção fossem distinguidas dos atos de execução, para que os serviços que centralizavam atividades de direção estivessem liberados das rotinas de execução e de tarefas formalizadoras de atos meramente administrativos. Desta forma, a direção concentra suas ações no planejamento, supervisão, coordenação e controle (BRASIL, 1967).

O Decreto-Lei nº. 200/67 foi uma tentativa de superação da rigidez burocrática do serviço público brasileiro, e foi seguindo de uma série de atos legais que deram continuidade aos processos por ele iniciados.

Da mesma forma, foram significativos para a administração pública, os programas de desburocratização e desestatização implementados pelo Governo Federal em 1979 e 1981, respectivamente, que tinham como objetivos o aumento da eficiência, eficácia e sensibilidade da administração pública, e o fortalecimento do sistema de livre empresa.

O Programa de Desburocratização, instituído pelo Decreto nº. 83.740/79, que visava a simplificação e racionalização das normas organizacionais, tinha como pressuposto que melhorias no processo e supressão de passos desnecessários beneficiariam tanto “clientes” quanto servidores. O Programa apresentava, portanto, uma forte orientação para o usuário do serviço público – que ele chama de cliente, além de evocar uma mudança de comportamento da burocracia pública (WAHRLICH,1984).

Instituído pelo Decreto nº. 86.215/81, o Programa de Desestatização teve por objetivo o fortalecimento do sistema de livre empresa, tendo como pressupostos que

(i) a organização e exploração das atividades econômicas competiam preferencialmente à empresas privadas; (ii) o governo estava empenhado em promover a privatização das empresas estatais nos casos em que o controle público tenha se tornado desnecessário ou injustificável, e; (iii) a privatização das empresas estatais não deveria alcançar nem enfraquecer as entidades que permaneceriam sob controle público (WAHRLICH,1984).

O Programa de Desestatização se apoiava na ideia de que o papel do Estado no campo econômico tinha um caráter suplementar, e que, portanto, ele deveria incentivar a atuação do setor privado. Com relação à privatização, propriamente dita, a justificativa era de que as empresas originalmente estabelecidas como entidades públicas não deveriam permanecer sob o controle e direção do governo federal, quando já existisse, sob controle nacional, setor privado suficientemente desenvolvido e em condições de exercer as atividades que lhes fossem atribuídas (WAHRLICH,1984).

Estas iniciativas de reforma da administração pública indicavam um direcionamento para a construção do pensamento gerencial na estrutura do serviço público brasileiro, exemplificado pela definição de diretrizes que apontam para os ideais da Nova Gestão Pública como: a busca pela eficiência, a atenção dada ao cidadão, a separação das funções de direção e de execução da administração pública, e o combate à subordinação das atividades-fins às atividades-meios.

1.2.2. A Reforma Gerencial no Brasil

O período em que se desenvolve a Reforma Gerencial no Brasil, década de 1990, tem um contexto particular tanto nacional, quanto internacional. Naquele momento, os países centrais tinham experimentado reformas administrativas nos moldes da Nova Gestão Pública, cujos resultados, tidos como exitosos, estavam sendo disseminados pelo mundo. Ao mesmo tempo em que os organismos internacionais estavam pressionando os países em desenvolvimento para que definissem suas políticas de ajuste fiscal, um dos pontos que levaria a reformas administrativas.

Diante deste cenário, é dado início à Reforma Gerencial no Brasil, por meio da elaboração do Plano de Reforma do Aparelho do Estado, em 1995, encomendado pelo Presidente da República Fernando Henrique Cardoso ao Ministério da Administração e Reforma do Estado – MARE, sob a direção do Ministro Luiz Carlos Bresser-Pereira.

Para Bresser-Pereira, este Plano Diretor procurava dar condições para a reconstrução da administração pública em bases modernas e racionais, apoiada em conceitos atuais de administração e eficiência, voltada para o controle dos resultados e descentralizada para alcançar o cidadão, dando legitimidade às instituições (BRASIL, 1995).

Segundo Bresser-Pereira (Brasil, 1995), a crise fiscal do país era também uma crise do Estado, ocasionada pelo desvio do Estado de suas funções básicas para ampliar sua presença no setor produtivo, acarretando na deterioração dos serviços públicos, e no agravamento da inflação.

Neste sentido, a reforma do Estado deveria ser entendida no contexto da redefinição do papel do Estado, de responsável direto pelo desenvolvimento econômico e social, para promotor e regulador desse desenvolvimento, e o Plano Diretor apresentava propostas no sentido de contribuir para na melhoria da ação reguladora do Estado, bem como na prestação dos serviços básicos e na implementação de políticas de cunho social, colaborando para o fortalecimento do Estado (BRASIL, 1995).

O Plano de Reforma do Aparelho do Estado seguiu os moldes da administração pública gerencial voltada para a definição precisa dos objetivos que o administrador deverá atingir; para a garantia de autonomia do administrador na gestão dos recursos humanos, materiais e financeiros necessários para alcançar as metas, e; para o controle ou cobrança a posteriori dos resultados.

Para que as propostas do Plano mantivessem coerência com as necessidades do país, teve a sua concepção orientada pelas três dimensões

definidas no diagnóstico da administração pública brasileira: (i) a dimensão institucional-legal – a respeito dos aspectos de ordem legal que impedem o alcance da eficiência, (ii) a dimensão cultural – que admite a coexistência de valores patrimonialistas e burocráticos com os novos valores gerenciais, e; (iii) a dimensão gerencial – associada às práticas administrativas (BRASIL, 1995).

O Plano Diretor classificou a administração pública brasileira, em termos funcionais, em 4 grupos: (i) o núcleo estratégico; (ii) as atividades exclusivas; (iii) os serviços não-exclusivos, e; (iv) a produção para o mercado. O objetivo desta divisão é que o núcleo estratégico tenha condições de tomar decisões mais corretas e efetivas, e que seus serviços – tanto os exclusivos, que funcionam diretamente sob seu comando, quanto os competitivos, que estarão apenas indiretamente subordinados – operem mais eficientemente. Para isso era preciso dotar o núcleo estratégico de capacidade gerencial para definir e supervisionar os contratos de gestão (BRASIL, 1995).

Para as atividades exclusivas, a proposta foi transformar as autarquias e fundações que possuem poder de Estado em agências autônomas, administradas segundo um contrato de gestão, com um dirigente escolhido pelo Ministério correlato com a atividade, submetida ao controle a posteriori dos resultados, e com a adoção de mecanismos de participação popular desde a formulação à avaliação das políticas públicas.

Quanto aos serviços não-exclusivos, a proposta versou em torno da sua transferência para o setor publico não-estatal, por meio de um programa de “publicização”, transformando as atuais fundações públicas em organizações sociais – O.S., ou seja, em entidades de direito privado, sem fins lucrativos, que tenham autorização específica do poder legislativo para celebrar contrato de gestão com o poder executivo e assim ter direito a dotação orçamentária. Estas entidades teriam mais autonomia, em consequência maior responsabilidade, e também deveriam adotar mecanismos de participação popular.

Com relação ao item produção para o mercado, o objetivo era dar continuidade ao processo de privatização através do Conselho de Desestatização, reorganizar e fortalecer os órgãos de regulação dos monopólios naturais que forem privatizados, e implantar contratos de gestão nas empresas que não puderem ser privatizadas.

Por fim, os objetivos gerais do Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado eram (i) aumentar a governança do Estado, ou seja, sua capacidade administrativa de governar com efetividade e eficiência, voltando a ação dos serviços do Estado para o atendimento dos cidadãos; (ii) limitar a ação do Estado àquelas funções que lhe são próprias, reservando, em princípio, os serviços não- exclusivos para a propriedade pública não-estatal, e a produção de bens e serviços para o mercado para a iniciativa privada, (iii) transferir da União para os estados e municípios as ações de caráter local, que só em casos de emergência caberia a ação direta da União, (iv) transferir parcialmente da União para os estados as ações de caráter regional, de forma a permitir uma maior parceria entre os estados e a União (BRASIL, 1995).